2018年5月16日，国务院国资委、财政部、中国证监会等三部门联合发布《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委 财政部 证监会令第36号）（简称“36号令”或“新政”），并将于2018年7月1日起正式实施。于新政实施时，先前有关上市公司国有股管理的主要规则—2007年由国资委及证监会联合发布的《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国资委 证监会令第19号）（简称“19号令”）将同步废止。
新政有两个鲜明特色，一个是“放权”。
先前19号令项下，涉及上市公司国有股变动的主要监管权限在国务院国资委层级，包括地方国有股东持有的上市公司国有股变动，通常也需要逐级上报国务院国资委审批。而在新政实施后，一方面，地方国有股东持有的上市公司国有股变动，其监管权限下放至省级国资委；另一方面，一些特定情形的股权变动则是由国有股东或其集团母公司自主决策。实际上，国务院办公厅曾于2017年4月下发《关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（国办发〔2017〕38号）（简称“《职能转变方案》”），就国务院国资委的职能转变以及上市公司国有股监管的职权下放等事项进行过原则规定及政策方向的明确。36号令可以视作是对《职能转变方案》所规定改革方向的进一步明确和政策落实。
新政的另一个特色就是“统一”管理。
36号令监管的上市公司国有股变动情形包括转让、受让、重组等情形。在原有监管体系下，19号令主要是针对上市公司国有股转让的监管；针对国有股东受让上市公司股份的监管，则主要是由《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》（国资发产权[2007]109号）（简称“《国有单位受让规定》”）明确；而涉及国有股东参与上市公司重组或国有控股上市公司发行证券的规定，则是散见于国务院国资委发布的《关于规范国有股东与上市公司进行资产重组有关事项的通知》（国资发产权[2009]124号）、《关于规范上市公司国有股东发行可交换公司债券及国有控股上市公司发行证券有关事项的通知》（国资发产权[2009]125号）等规定中。
前述规定中，除了19号令已被36号令明确废止以外，其他规定暂未被废止，但该等规定中的有关监管要求在36号令中已有更加明确的对应规定。因此，若相同事项规定有所差异，按照新法优于旧法的原则，应以36号令的规定为准。
就国资监管来看，目前主要有如下几个层面：
（一）国资监管基础，包括《中华人民共和国企业国有资产法》、国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》；
（二）针对非上市公司国有股权，《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）（简称“32号令”）；
（三）针对上市公司国有股权，《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委 财政部 证监会令第36号）（简称“36号令”或“新政”）；
（四）专项规定，比如有关国有资产评估、产权登记等的专项要求，财政部针对金融国有资产监管的相关规定，国资委针对中央企业监管的专项规定，民政部、教育部等国务院各部委针对各自直属管辖范围内国有资产监管的相关规定等；以及
（五）各省针对地方国有企业的具体监管要求等等。
（一）监管对象
从监管对象来看，36号令主要适用于两类主体所持上市公司股份的变动管理：其证券账户被加注“SS”标识的国有股东；以及，其证券账户被加注“CS”标识的国有股东。
所谓“SS”标识，即State-owned Shareholder，是指“国有股东”。该等SS标识在19号令项下就已开始执行。当时的主要政策依据是与19号令同步发布的《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（简称“108号文”）及其执行细则《关于施行有关问题的函》（简称“80号文”）。在SS认定方面，36号令与19号令项下的108号文及80号文监管实质相同，但也有所调整。
具体而言，在新政下，需要加“SS”标识从而纳入上市公司国有股监管的国资对象包括：
1、政府部⻔、机构、事业单位；
2、境内国有独资或全资企业；
3、上述（一）或（二）独家持股超50%，或合计持股超50%且其中之一为第一大股东的境内企业；
4、上述（三）直接或间接持股的各级境内独资或全资企业。
与原来的80号文相比，36号令针对“SS”标识认定的主要差异体现在如下几个方面：
1、36号令项下的“SS”国有股东仅限于“境内”企业，而80号文则并未明确区分境内或境外的差异。我们理解，这个差异应该是非实质性的。这主要是因为，在36号令中新增了一个关于“CS“标识（国有实际控制企业）的概念，而境外国企则属于CS的一种类型；
2、80号文的SS标识限于有限公司或股份公司等公司制企业，而36号令不再限于“公司制“企业，而是适用于“企业“。我们理解，该等差异应该不会有实质性影响，这主要是因为，一方面，36号令虽然不再明确限于公司制企业，但另一方面，36号令则是明文规定“国有出资的有限合伙企业”不作SS认定，其监管规则另行制定。因此，在另行具体规定出台之前，有限合伙制的私募基金类企业，其国资监管环境仍相对宽松；
3、二级以下非全资企业不再纳入“SS”标识。80号文的SS股东还包括上述第（三）类（即国资独家持股超50%，或合计持股超50%且其中之一为第一大股东的企业）连续保持绝对控股关系的各级子企业；36号令中的SS股东不再包含该类二级以下非全资国企。尽管如此，根据其重要性，此类企业仍可能被纳入36号令的“CS”国有实际控制企业监管。因此，这一差异的实际影响还有待观察。
另一方面， 36号令的一个新变化在于，针对国有实际控制企业，纳入新增加的“CS”股东（Controlling State-owned Shareholder）标识监管。该等监管理念与2016年发布32号令时将国企范畴延伸至国有“实际控制”的做法一脉相承。另外，如上所述，在36号令项下，“SS”国有股东只涵盖境内企业，而境外国有企业则有可能会被纳入“CS”国有实际控制企业监管。
具体而言，在36号令项下，需要加注“CS”标识的国有实际控制企业，是指虽然不符合上述SS认定标准，但具有下列特征的企业：
1、上述类型（一）SS（政府部⻔、机构、事业单位）或类型（二）SS（境内国有独资或全资企业）通过投资关系、协议或其他安排；
2、能够实际支配其行为的；
3、境内企业或境外企业。
由于证券账户加注“CS”标识属于36号令新引入的概念，其具体标准和执行还有待进一步细则明确。无论具体标准如何，一旦其证券账户被加注“CS”标识，则该账户所持上市公司股份的变动也要参照36号令的有关监管要求执行。
最后，就监管对象而言，需要特别提及的是，36号令第78条明确规定，“国有出资的有限合伙企业”不作国有股东认定，其所持上市公司股份的监督管理另行规定。这一条款对私募股权投资基金的影响比较大（偏利好）。对这一条款的解读，我们理解，需要关注到如下几方面：
1、政策层面，除个别省份出台过针对国有背景的有限合伙企业的国资监管的明确规定以外，现有政策针对合伙制的国有企业监管并没有明确的针对性规定。在2016年发布32号令时，由于其监管对象为“国有及国有控股企业”或“国有实际控制企业”，有不少解读认为该规定也应适用于国有合伙企业。
2、实务中，国务院国资委体系针对合伙制形式的国有企业，监管相对比较宽松，并未严格要求合伙制的国有企业必要需要严格遵循国资监管要求（主要包括进场交易、评估定价、国资委审批等要求）。这一方面从80号文（包括当时的立法研讨过程）针对“SS”标识认定时限于“公司制”企业的做法可以得到启示；另一方面，针对涉及合伙制形式的国有企业在IPO项目中的国有股转持认定以及并购重组项目中的转让审批评估等实际案例也可以予以佐证。相比较而言，针对涉及由财政部体系管辖的国有企业（比如金融类、事业单位类）相关交易实践中，其监管尺度则往往更加严格，在国资比例超过50%时通常要求遵守国资监管相关要求。
3、就36号令本身来看，由于其系由国务院国资委及财政部（以及证监会）共同发布，因此，针对国资背景的有限合伙企业所持上市公司股份的监管，目前的统一标准应是执行36号令的规定，即国资背景的有限合伙不作SS认定。但是，对于非上市公司的国有股权管理，则可能仍需执行现行标准，即国资委体系监管相对宽松，财政部体系相对严格，而个别省份有明确具体规定的则适用该等规定。
4、36号令只是说国有合伙企业不作SS认定，有关规则另行制定。因此，针对国资背景的有限合伙企业所持上市公司国有股权，后续仍有可能出台专门的监管规定。
（二）国资交易行为
从被监管的交易行为来看，36号令监管的范围为“上市公司国有股权变动行为”，指上市公司国有股权持股主体、数量或比例等发生变化的行为。
具体而言，该等国有股权变动涵盖了涉及上市公司国有股的各种类型的交易行为，主要包含如下三个方面：
1、
国有股转让
，包括国有股东所持上市公司股份
- 通过证券交易系统转让；
- 公开征集转让；
- 非公开协议转让；
- 无偿划转；
- 间接转让；
- 国有股东发行可交换公司债券。
2、
国有股东受让
，包括国有股东
- 通过证券交易系统增持；
- 协议受让；
- 间接受让；
- 要约收购上市公司股份；
- 认购上市公司发行股票。
3、
重组及其他
，包括
- 国有股东所控股上市公司吸收合并；
- 国有股东所控股上市公司发行证券；
- 国有股东与上市公司进行资产重组等。
（三）新政的适用标准：适用/参照适用/比照适用/另行规定
从适用标准来看，36号令项下存在直接适用与“参照”、“比照”或另行/另有规定之间的差异。
首先，关于“参照”适用。具体而言，与证券账户加注“SS”标识的国有股东需要直接适用36号令不同，加注“CS”的国有股东则是“参照适用”。这也就意味着，对于CS类型的国有股东而言，原则上应参照适用36号令的有关要求，但存在着根据客观实际情况与监管机构进行沟通或个案例外处理的空间。
其次，关于“比照”适用。36号令第75条规定，“政府部门、机构、事业单位及其所属企业” 持有的上市公司国有股权变动行为，按照现行监管体制，“比照”适用36号令。一方面，36号令第3条明确将“政府部门、机构、事业单位”作为SS国有股东的类型之一；另一方面，36号令第75条又规定该等SS股东及其所属企业持有的上市公司国有股权变动行为，“比照”适用36号令。
我们理解，36号令第75条的主要立法背景是，在中国现行国资监管体制下，一方面，绝大部分国有企业是由国务院及各地国资委体系进行监管的；另一方面，仍有特定类型的机构，其国资监管有专项规定。比如，针对事业单位等，其国资监管归财政部体系；针对高校国企等，其国资监管主要归教育部。另外，国务院相关部委可能还有专门的国资监管制度。因此，36号令第75条主要是要明确，存在特定监管要求的（尤其是审批程序等），仍执行该等特别规定；但涉及上市公司国有股管理的（尤其关于定价原则、信息披露等），则要比照36号令的相关规定执行。
再次，关于“另有”规定。36号令第76条规定，“金融、文化类上市公司国有股权的监督管理，国家另有规定的，依照其规定。”比如，针对金融类企业，财政部在2009年曾发布《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）以及财金[2009]178号执行通知等专项规定。该等专项规定既涉及非上市国有企业的监管，也涉及金融机构所持上市公司股份的监管。
不过，考虑到该等专项规定的发布时间相对较早，在36号令（发布机关也包含财政部）执行之后，涉及具体项目的监管是否可以比照或参照36号令的最新监管要求，建议可以根据实际情况咨询财政部或其他相关监管机构。
另外，对于证券公司和（公募）基金公司涉及的上市公司国有股转让、受让，36号令第77条要求“按相关规定办理”。这主要是考虑到该等股票交易可能涉及券商或证券基金的主营业务，有关行为已有专项规定或风控监管体系，因此其监管与常规的国资管理审批等要求应区别对待。
（一）管辖权下放
如开篇提及，36号令新政的一大特色是“放权”。
在先前的19号令监管体系下，除了合理范围内的二级市场减持和部分国有股东受让情形以外，涉及上市公司国有股权变动的大部分交易行为，包括地方国有企业的相关持股变动行为，均需要逐级上报国务院国资委审核。而在2017年4月，国务院办公厅转发了国务院国资委的《职能转变方案》，对涉及国资委的相关监管事项进行精简，涉及取消、下放及授权部分监管职能，这其中也涉及针对上市公司国有股有关监管事项的简政放权。而最新发布的36号令，则是对涉及上市公司国有股管理权限调整事项的进一步细化和明确。
具体而言，在36号令项下，针对上市公司国有股权变动的监管主要区分如下几种级别管辖：
1、
国务院国资委批复
，主要针对央企类SS股权变动；
2、
省级国资委批复
，主要针对地方SS股权变动，其中
- 市级国资委，在省级国资委报经省级人民政府同意后，可以将辖区内地市级以下有关上市公司国有股权变动的监督管理交由地市级国有资产监督管理机构负责；
- 同级人民政府，涉及国有控制权转移的，需报同级（省级或地市级）人民政府同意。
3、
SS股东或其集团母公司决策
，并通过国资信息系统报国资委备案（36号令第7条事项）：
- SS股东通过证券交易系统转让，且在合理比例或数量范围内（见下述4.2分析）；
- 在本企业集团内部进行的无偿划转；
- 在本企业集团内部进行的非公开协议转让；
- 国有控股上市公司的SS股东，公开征集转让，且未导致持股比例低于“合理持股比例”（见下述3.2分析）；
- 国有控股上市公司的SS股东，发行可交换公司债券EB（Exchangeable Bonds），且未导致持股比例低于“合理持股比例”;
- SS控股的国有控股上市公司，发行证券（包括公开增发、定向增发、发行可转换债券CB (Convertible Bonds)等），且未导致持股比例低于“合理持股比例”；
- 国有参股上市公司的SS股东，公开征集转让；
- 国有参股上市公司的SS股东，发行可交换公司债券EB；
- 国有股东SS受让，且未导致上市公司控制权转移（即，不属于受让控制权行为），包括通过证券交易系统增持、协议受让、认购上市公司发行股票等；
- 国有股东SS，与所控股上市公司进行资产重组，且未构成重大资产重组（即，总资产、净资产及营业收入三个指标均未达到50%）。
（二） 影响管辖级别的“合理持股比例”
在上述级别管辖的界定中，有一个比较重要的概念是“合理持股比例”。具体而言，在如下两大类型交易中，该比例是划分级别管辖的一个重要界限：
1、
对于
二级市场减持
，如果减持后低于“合理持股比例”，将会导致需要上报相关级别的国资委事先审批减持方案；
2、对于
国有控股上市公司
，针对SS股东的公开征集、发行可交换债EB以及该国有控股上市公司增发股票或发行CB等债券行为，若交易后国有持股比例仍高于“合理持股比例”，则有关交易由该SS股东或其集团母公司审批决策后报国资委备案即可，无需国资委前置审批。
具体何为“合理持股比例”，按照36号令第8条的规定，该比例将由SS股东或其集团母公司确定后，报同级国资委备案。而该比例的具体确定程序及标准，则将由省级以上国资委另行制定指引规范确定。
