关注房地产企业破产法律问题 | 浙江省杭州市余杭区人民法院课题组:涉房破产企业在建工程续建的困境与解决方法的探索

编者按

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文章原载于《法律适用》2016年第3期，作者简介按刊发时的内容转载。

作者简介：

浙江省杭州市余杭区人民法院课题组

课题主持人：罗鑫（本科、余杭法院院长）；课题组成员：孔政（本科、余杭法院副院长），唐慧农（本科、余杭法院民二庭庭长），祝继萍（研究生、余杭法院民二庭法官助理）。

摘要

受经济不利因素影响，房地产破产企业数量不断增多，涉房破产企业在建工程数量也水涨船高。“烂尾楼”工程的危害涉及经济、金融、社会、环境等方方面面，“烂尾楼”工程的复工续建在实务中面临资金、部门协调、利益平衡、法律适用、管理等诸多困境，通过分析总结金星案和怡丰成案两种不同复工续建模式的实践经验，就涉房破产企业在建工程复工续建这一实务难题提出了相应优化建议。

关键词

涉房破产企业　在建工程　融资模式　复工续建

司法实务中，涉房破产企业在建工程的处置涉及纷繁复杂的法律问题和诸多社会不稳定因素，一直以来是涉房破产案件的核心问题，在建工程处置妥当与否直接关系涉房破产案件办理的“成败”。余杭区作为杭州市的“后花园”，房地产企业数量、土地供应规模、商品房库存总量等均居杭州市各区县首位。针对部分房企深陷资金链、担保链危机，多家房企申请破产的现状，结合余杭涉房破产处置的经验和做法，探讨涉房破产企业在建工程的处置困境和应对措施，以期为日后处置工作提供参考和借鉴。

一、涉房破产企业在建工程概述

（一）余杭涉房破产企业在建工程现状

涉房破产企业在建工程，俗称“烂尾楼”工程，是指取得施工许可证开工建设后，因资金、技术、规划等原因而停工，或者超过预计竣工时间一定期限以上没有竣工的工程。工程主体已经建成，但水、电、交通等配套设施不齐全的房地产项目也包括在“烂尾楼”范围内。 2012 年至 2015 年 11 月，余杭法院受理破产案件 22 件，其中涉房破产案件 8 件，有 7 家涉房破产企业牵涉“烂尾楼”工程。每一处“烂尾楼”的背后都有人数众多的业主债权人。 〔 1 〕

（二）“烂尾楼”工程形成的原因

“烂尾楼”工程的形成原因多种多样，其中最直接的原因是涉房企业资金链断裂导致房地产开发项目因后续资金不足而“烂尾”。受宏观调控政策、市场、区域环境等多方因素的影响，金融机构收紧房地产项目贷款，银行对房地产抵押融资评估价值的折扣力度加大，导致涉房企业融资成本越来越高，同时高息民间借贷、重复抵押贷款、房地产信托、企业互保联保等不合理的融资方式使原本资金紧张的涉房企业陷入恶性循环。此外，“一房两卖”、工程款拖欠、交付延期等民事纠纷与非法吸收公众存款、非法集资等刑事犯罪交叉存在，企业的大量资产被抵押、查封，资金周转必然出现问题，最终难逃破产结局，在建房地产工程项目也被迫停工。

（三）“烂尾楼”工程的危害

“烂尾楼”工程又被称为“城市伤疤”，其对于一座城市的危害不仅停留于表面，更涉及经济、金融、社会、环境等方方面面。其具体危害主要表现在以下几个方面。

（四）“烂尾楼”续建之必要性分析

涉房企业破产案件存在一定的特殊性，其特殊性主要表现有三：其一，涉房破产企业通常拥有在建工程项目 , 然企业资金链断裂无法自行“造血”，已无力续建；其二，在建工程项目是涉房破产企业的核心资产 , 能否实现在建工程项目的价值最大化直接关系到广大债权人利益；其三，该在建工程项目已部分出售 , 其背后人数众多的业主债权人是无法回避的一大社会问题。就破产房企自身而言，可以通过破产方式退出市场，但“烂尾楼”项目却不能一炸了之，从“烂尾楼”工程背后的各方债权人，尤其是业主债权人的角度而言，“烂尾楼”工程续建交付是最优选择，余杭涉房企业破产案件中，绝大多数业主债权人提出交房要求。因此无论是走破产清算还是破产重整之路，在建工程续建都是绕不开的难题。

二、涉房破产企业在建工程续建的困境

在建工程续建是一项系统工程，尤其是进入破产程序后，要在法律的原则性规定和现实的复杂性操作之间贯彻落实依法公平清理债权债务的破产法理念绝非易事。目前实务中主要面临以下困境。

（一）复工续建资金的来源问题

在建工程的复工续建需要解决三大问题，首先是资金来源问题，其次是由谁将剩余工程续建完工问题，最后是交房、办证等问题。由此可知，资金问题是在建工程续建的首要问题也是关键问题。然而续建资金从何而来 ? 一家企业既已破产 , 其自身已无“造血”功能 , 其资产状况和信用情况也很难通过金融贷款或民间借款的方式获得新鲜血液。因此需要政府、管理人和主要债权人合力寻找接盘人，引入战略投资者，实务中这绝非易事。

（二）法院、管理人与政府间的协调问题

破产工作不只是法律问题，更是社会问题。破产工作中的许多事务已远超出法院的职权范围，尤其是房地产破产案件，涉及土地规划、房产过户、税费减免、工商注销登记、职工安置等问题，需要国土、住建、规划、财税、人保、消防等相关部门的配合。破产工作需要消耗大量的人力、物力、财力，尤其是涉房破产企业在建工程的续建，除由管理人负责实施外，更需要法院的指导协调、政府的支持配合，且仅政府一方就存在部门与部门之间的协调问题。实务中三者统一协调困难重重，各方在破产工作中的作用尚未完全整合。

（三）在建工程之上多元利益的平衡问题

涉房企业破产是一项系统性工程，牵涉主体广泛，触及利益多元。涉房破产企业的债权人包括职工债权人、税务征收机关、材料供应商、业主债权人、被拆迁人、建设工程承包商、融资债权人及其他债权人，其中金融债权关乎金融安全，建设工程债权涉及农民工的权益，业主债权人和被拆迁人的债权关系其物权和生存权的保护，各种债权之间存在价值冲突和利益协商问题必须谨慎对待。尤其业主债权人、建设工程承包商所牵涉的农民工和被拆迁人是人数众多且处于弱势地位的群体，在案件处理时必须注重利益平衡，充分考虑他们的合法权益。

（四）在建工程所涉法律关系错综复杂

涉房企业破产案件中，缠绕于在建工程之上复杂的法律关系是复工续建的难点。续建资金的性质认定、建设工程价款的优先受偿、抵押债权的优先受偿、预售商品房的权利归属、破产债权的清偿顺序、国有土地上非商品房“业主”的权利保障等问题都是在建工程续建过程中的法律障碍，然而实务中许多问题并无法律统一规定，如何操作，需要法院、政府、管理人视具体情况在破产法框架下进行研判。

（五）续建过程的管理难题

“烂尾楼”续建过程中如何有效组织施工，确保工程按照既定节点推进，如何在施工推进过程中进行安全管理，以及如何对续建资金实施封闭式管理，确保融资资金安全等管理性问题，均非管理人一己之力所能解决。由于管理人市场尚未成熟，管理人并非专业的开发商，因此管理人如何在政府部门的配合支持下有序管理续建是一个实务性难题。

三、破产房企在建工程续建的余杭实践

在建工程的复工续建主要有两种路径：一种路径是按照传统的资产处置方式将在建工程整体打包出售后由接盘人负责续建。此路径可较为简单便捷地实现涉房破产企业资产变现，但在目前房地产不景气的市场环境下，将在建工程直接变现的难度较大，且变现价值难有保障，会直接影响债权人受偿比例，甚至可能导致预售中已支付购房款的业主面临财房两失的局面，诱发社会不稳定因素。但是考虑到部分案件的实际情况，此路径在实践中也不失为一种选择，如余杭法院受理的子鑫房产、豪立实业破产清算案，所涉房产项目系国有土地上非商品房项目，业主债权人具有一定的特殊性，为最大限度保护特殊业主债权人的权益，余杭目前的做法是通过引进接盘人或由破产企业大股东出面收购业主债权，并通过整体打包出售的方式处置在建工程项目，在此，本文不予详述。另一种路径是在破产程序中重新融资，对停工项目进行续建。此路径可以在全体已付款业主实现交房的基础上将剩余房源再次销售，增加其他债权人的可分配财产，充分发挥企业剩余资产的价值，但是，此路径运作周期长，将使得全体债权人延期受偿，同时续建和后期销售过程中不能预见的风险较多。下面以金星房产、怡丰成房产两种不同的续建模式为例，介绍此路径下如何趋利避害推动在建工程续建的余杭实践。

（一）政府垫资模式——以金星房产为例

其次，成立项目现场工作组。鉴于项目复工续建中存在诸多协调问题，住建部门、国有城投公司、属地镇街与管理人组成现场工作组，共同推进实施项目审计、项目质量安全监管、项目现场维稳等具体工作。

第三，约谈施工单位，解决开工障碍。西城时代家园三期项目共涉及大小承建单位 35 家，住建部门、国有城投公司会同管理人与施工单位、供应商重新洽谈签约，针对以前期工程款未支付为由不肯复工或退场的两大主承建单位，政府先期垫付前期部分民工工资款。

第四，释放抵押权，解决办证问题。 2013 年 6 月，西城时代家园三期陆续交房，但土地抵押是直接影响购房业主办理单套土地证以及后期房屋销售、未开发地块处置的最大问题，在相关抵押权人（银行）未主动办理土地抵押注销登记的情况下，根据其此前出具的书面承诺，且在“中江系”破产案件中相关抵押债权已被确认为优先债权，故对抵押土地对应已售房屋予以办理土地证。

第五，制定资产处置方案，及时处置资产。续建完工的房屋由管理人委托具有商品房销售代理资质的房产经纪机构负责销售，并以销售提成方式确定销售费用；未开发地块按照规划部门批准方案用途及容积率由管理人对该地块评估后委托中介机构拍卖转让。

政府垫资模式体现了政府负责任的态度和处置“烂尾楼”工程的决心和执行力，其优点在于资金投入速度快、续建成功率高。但政府垫资模式可复制性差，无法成为常态，政府作为社会经济的宏观管理者，过多介入不利于规则的确立和市场作用的发挥。在处置“烂尾楼”工程的过程中，政府扮演的是协调者角色，主要通过组织“烂尾楼”项目的调查、给予政策优惠、负责招商引资等方式给予支持。

（二）市场融资模式——以怡丰成房产为例

破产重整制度的确立体现了破产立法宗旨从债权人本位到债权人债务人利益平衡本位，再到社会利益本位变化的过程。 〔2〕 介于破产重整与庭外重组之间破产预重整制度赋予债务人、债权人及其他利害关系人更大的协商空间和选择自主性，怡丰成房产在预重整过程中坚持债权人、债务人及社会利益本位的理念，加强法院指导，争取政府支持，尊重债权人、债务人的意思自治和权利处分，实现各方利益的最大化和社会资源的优化配置。

其一，建立已知债权人联络、协商机制。首先对怡丰成房产账面情况进行梳理，确认已知债权人的名单和账面债权数额，比照《企业破产法》关于债权人会议的规定，由最大债权人以主召集人身份向法院递交召集已知债权人会议的备案申请，在主召集人的主持下通过分组召开已知债权人会议的形式建立已知债权人联络、协商机制，经充分协商做出对停工项目进行续建的决议，并对每一位已知债权人的表态形成书面承诺文件，达到预重整目标。

其二，确定复工续建的可行性。首先对怡丰成房产及其项目的基本情况进行调查，了解怡丰成房产的真实现状。其次，与原施工单位对接，明确续建意愿和续建能力，初步确定续建施工单位。随后聘请第三方与原施工单位一起对停工项目续建所需资金进行测算，并模拟具体的续建计划，分析续建可得收益及成本关系，同时聘请第三方评估机构对已完成工程量进行现场确认并审计，确定续建复工可行性和所需融资金额。

其三，通知已购房业主债权人，征求其对续建复工的意愿。怡丰成房产通过在公司网页和预售时留存的业主联系方式告知业主在公司网站首页下载征求意见函，由业主就续建事项签署意见， 78.2% 的业主债权人回函表示赞成续建。

该融资方案的优点是合理利用市场资源，通过市场化方式解决融资问题，且向金融机构债权人融资，贷款利率低，成本可控。该方案的缺点是融资审批程序繁琐、时间较长且存在不确定性，同时融资银行通常要求政府协调各方关系，协助推进项目建设和确保各类证件办理。

“烂尾楼”工程的复工续建从政府垫资模式到市场融资模式的探索，体现了市场化观念在破产案件处置过程中的强化。比较两种融资模式的优劣，就资金投入速度而言，政府垫资模式的资金投入速度更快；就资金使用效率而言，受资金监管、外部环境支持等因素的影响，政府垫资模式的资金使用率更高；从适用范围来看，市场融资模式的适用范围更广，政府垫资模式的可复制性差，适用范围有限；从两种模式对后续工程建设的影响来看，政府垫资模式关注民生和社会稳定，因此在政府的监管之下续建成功率高，市场融资模式的后续工程建设情况主要受市场因素的影响，因此续建成功率相对较低。

四、涉房破产企业在建工程续建的优化建议

（一）建立常态化的府院联动机制

涉房破产企业在建工程续建牵涉利益广泛、维稳任务繁重，关乎市场经济秩序正常运行的维护，不仅是法院的事情，也是政府的职责所在，法院只能解决破产案件所涉法律问题，复杂的社会问题和维稳问题是法院无法解决的，因此无论采用何种模式续建均需政府的支持，考虑涉房破产案件的维稳压力及购房业主的闹访风险，应建立常态化的府院联动机制。一方面坚持法院主导，强化在建工程续建的司法保障，如做好法院内部的协作配合、共益债务认定、业主债权人权益保护等工作；另一方面需要政府支持，加强在建工程续建的协调工作，如维稳工作、财政支持、职工保障、税收优惠、行政审批等。