日本制铁原本希望以收购美国钢铁公司来对抗猛烈的中国出口浪潮，但该公司发现，美国政治同样是一股很难对付的力量。
文丨FT中文网专栏作家 王英良
近期，美日在直接投资领域的冲突引发全球关注。新日本制铁株式会社（Nippon Steel Corporation），又称“新日铁”或“NSC”，是日本重要的钢铁企业之一。该公司去年宣布，计划收购有122年历史的美国钢铁公司（US Steel），将其变成全资子公司（实际上是并购）。不过，这一收购案在美国联邦政府遭多方阻挠，这是日本制铁面临的新挑战。
日本制铁公司起初信心满满，其在去年12月宣布已就收购事项与美国钢铁公司达成协议。其后，收购案提交美国外国投资委员会审议。今年3月，拜登就公开发声反对日本制铁收购美国钢铁公司的交易。如今日本制铁重新提交申请，算是“屡败屡战”，对于收购美国钢铁近乎偏执。据日本广播协会电视台12日报道，日本经济团体联合会和由约200家在美国投资的外资企业组成的“全球商业联盟”等组织在信中指出，美国政府的外国投资委员会（CFIUS）将审查过程政治化会“让美国经济和劳动者置于风险之中”，扩大政治干涉会损害美国的投资环境，信中还要求对收购案进行公正的审查。
现实看，日本制铁高层依然从纯经济角度看待这一商业收购。日本制铁公司一直表示，收购美国钢铁公司将为当地钢铁行业的发展打下坚实的基础，不会影响美国国家安全。据有关人士透露，日本制铁公司董事会副社长森高弘（Takahiro Mori）本月11日在华盛顿与美国政府高官举行了会谈。据报道，日本制铁公司希望通过会谈获得美方理解，说服美方为收购案放行。森高弘宣布将在华盛顿与美国高级官员会面，这是这家日本集团力图挽救150亿美元收购美国钢铁计划的重要努力。在两党竞争环境下，收购面临的变数很大，主动权依然在美国联邦政府方面，当然核心在于总统。自上次被美国总统这一权威权力体否决，这一超过百亿美元的交易本就注定前景渺茫。据一位知情人士称，随着拜登准备好动行政权力阻止该交易，交易前景愈发黯淡。但并购的经济外溢是明显的。美国钢铁公司执行长David Burritt也反对政府禁止并购的做法。他表示：“如果交易受阻，公司可能被迫关闭工厂，并将总部从匹兹堡迁出。”这意味着大量的钢铁工人或由此失业。实际上是明示对政府施压。
其实美国的立场一直是延续且明确。美国商务部致函日本制铁和美国钢铁两家公司，警告收购会削弱美国的钢铁供应链，进而威胁美国国家安全。哈里斯也反对这一并购，她表示，“美国钢铁是一家具有历史意义的美国公司，对我们的国家至关重要。我非常同意拜登总统的观点——美国钢铁应该继续由美国拥有、由美国经营。我将永远得到美国钢铁工人的支持。” 日本制铁原本希望如果在美国达成这一场交易，就能对抗猛烈的中国出口浪潮，届时该公司可以借助在美国受到的市场保护（即关税）更好地抵御中国竞争对手带来的冲击。然而，该公司发现，美国政治同样是一股很难对付的力量。
实际看，可能有不少人会从“民主和平论”角度出发，认为日美同为“民主”国家及同盟体系，拜登政府的决策突出安全风险，这是否多虑了？或者说，在很多问题上，包括共享重要的军工产品，比如先进的战机以及武器系统，甚至在组建军事同盟“AUKUS”以及推动对华芯片禁售上，美日存在广泛的利益，但在涉钢铁制造并购这一议题，美国为什么设置那么高的门槛？主要原因在于复杂的全球化造就了复杂的利益链条以及权力杠杆，这种杠杆可能是明的也可能是暗的，这就给美国潜在的“竞争对手”带来施加影响力的风险。比如，通过与日本制铁的合作，进而可能对美国钢铁公司的生产和经营产生实际的冲击。此外，钢铁行业是典型的“军民两用产业”，美国并不希望通过并购引发的对接中，出现可能的技术泄密或由于商业关系变动而产生新的对包括中国市场等的依赖和控制关系。尽管这完全可能通过管理等方式进行控制，但美国已对这种管控方式日益缺乏兴趣。
美国目前正通过与中国的“脱钩”和本土“再工业化”等措施试图推动全球化逆转。这种脱钩并非完全减少与中国的贸易量，而是力图重新对中国实施战略要素与商品的“孤立”，继续推动美国可影响的产业链“规避”中国市场，即美国所奉行的“自由主义经济体”与被美国界定为行为和利益“他者”的中国、俄罗斯等“非市场经济体”间长期累积的矛盾最终爆发下，美国选择了类似物理隔离的方式。在泛安全化下，不仅日本企业收购美国钢铁会遭到以“国家安全”理由的拒绝，甚至如英国企业启动收购，美国政府依然会考虑国家安全因素，尽管这种收购有助于美国与盟友对抗中国在钢铁的出口产能，但在可能的国家安全风险面前，美国立场会趋向保守。尤其是在俄罗斯与乌克兰的战争进一步突显了军工生产的重要性，在安全与商业利益面前，美国政治精英没有动力推动经济优先。
需要明确的一点是CFIUS是在美国财政部领导下展开工作，其中美国安全部门的角色日益突显，在拜登此前明确定调反对这一收购的背景下，日本制铁展开再多的对接谈判都会无济于事。从这里看地出，在保护主义和产业回归背景下，拜登的产业政策出现了明显的收缩，即在大国竞争中，拜登政府更加偏向于建设本国自主可控的产业链，增强产业韧性，而非遵循以往的商业“外包政策”以及以“自由主义”为核心的国际商业政策。
日本制铁这一系列行动的背后是公司高层对全球市场战略的调整。日本制铁曾在不久前的7月23日宣布，宣布解除与中国最大制铁企业宝武钢铁集团旗下宝山钢铁股份有限公司共同投资的汽车用钢板制造公司宝钢日铁汽车板有限公司（BNA）的合资合作。这意味着日本制铁将缩减在华的投资，转而押注美国市场，对美国制铁的收购被寄以厚望。而为了应急公关，日本制铁高层远赴美国亲自展开游说，同时动员美国国内利益攸关方展开联合施压，但在国家安全刚性面前，经济利益显然并非为主要考虑。无论美日盟友关系如何紧密，在涉战略资产的控制权通过商业手段可能出现转移之际，美国政治精英是审慎理性的，尽管日本制铁完全有能力对美国制铁进行技术改造和产能升级甚至预备追加额外13亿美元（总计2万亿日元，约合149亿美元）以扩大收购的胜算，同时美国钢铁领导层也同意这一收购，但由于制钢的战略属性，美国政治家发出的信号也十分明确，即这不是一个“买卖”而是涉及国家安全以及美国钢铁产能与市场自主能力的议题。
此外，印度市场同样也被日本钢铁觊觎。但在大国竞争以及印度地缘政治与经济野心不断膨胀的背景下，如果日本制铁展开对塔塔钢铁（TTST）的收购，其结果大同小异，因为目前的全球市场已经不再是“自由市场”经济为主，大国博弈已经完全扭曲了这一传统的商业哲学，而是突出国家对本国产业自主性和可控性的重视，一个重要的方向是减少由国际商业带来控制权转移致使东道国家政府失去特定产业的影响力，这是包括美国和日本自身也在奉行和实践的准则。
据《华盛顿邮报》和路透社最新报道，审查原定应在9月23日前结束，届时外国投资委员会需向拜登呈交是否批准收购的建议，但拜登政府9月17日允许日铁重新提交国家安全审查申请，意味着审查期重新起算，即延长90天，总统最终决策将在11月5日总统选举投票日后作出。尽管外资审查现代化法案（FIRRMA）对包括日本和英国等国家具有一定的“审查豁免”，但在全球化面临重塑和主要工业大国向“国家主义”回归的大背景下，可以大胆推测，无论是否采取战术延期，美国政治精英这一决策很难被改变，日本制铁面对的结果大概率依然是被拒止。美日同盟的关系尚未到达美英关系的高度，接下来CFIUS新的审查结果会让日本体验美日战略关系的“现实主义”面向。
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王英良，复旦大学国际政治经济学博士，中开国际事务（NEIA）评论与研究主笔，研究美国经济外交、产业投资与国家竞争
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