一、城市数字化转型的演进与趋势
当今世界
正经历百年未
有之大变局，在新发展阶段，城市迫切需要以数字化转型的方式驱动生产、生活和治理方式的整体变革，更好适应国际国内新竞争环境的需要，打造面向未来的城市核心竞争力。
“城市数字化转型”是“城市（业务驱动）+数字化（技术支撑）+转型（体制机制变革）”三维因素的相互叠加与协同，其本质是“以业务价值提升为导向，以技术创新应用为手段，以体制机制优化为保障，最终提升城市面向未来的综合竞争力”的城市发展新范式，是经济社会由高速发展进入高质量发展阶段的时代选择，具有清晰的演进路线和必然的发展趋势。
1.
1
源起（
2013
年
-2014
年）
“
城市数字化转型”的概念是在2020年11月25日上海市第十一届委员会第十次全体会议上首次提出的，涵盖了城市生产、生活、生态的方方面面，包括经济数字化、生活数字化、治理数字化等各个领域。
然而探究城市数字化转型的源起，却可以追溯到更早期。
转型的本质是改革，城市数字化转型的核心驱动力是业务变革，早在2013年，我国就已经吹响了全面深化改革的号角，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，从经济、政治、文化、社会和生态文明五个方面推进改革，并将经济作为全面深化改革的着力点和突破口。
全面深化改革的正式启动为城市数字化转型奠定了业务和机制基础。
1.2 萌芽（
2015
年
-2019
年）
“十二五”末期，随着全面深化改革浪潮的持续推进，市场经济体制改革驶入了“快车道”，要求加快政府职能转变、建设服务型政府、进一步简政放权，全国各地启动了“放管服”改革。
2015年至2018年间，各地积极探索政务服务领域的数字化改革，浙江“最多跑一次”、广东“数字政府1.0”、上海“一网通办”、江苏“不见面审批”等创新模式不断涌现，开启了全国政务服务领域的数字化转型。
到“十三五”末期，政务服务领域的数字化转型取得了显著成效，全国政务服务水平大幅上升。
根据《2020联合国电子政务调查报告》显示，我国电子政务发展指数从2016年的全球第63位提升至2020年的第45位，取得历史新高，上海、浙江、广东等发达省市的电子政务发展水平也通过本轮改革整体进入国内第一梯队。
1.3 开局（
2020
年
-2021
年）
“十三五”期间经济的快速发展进一步推动了城镇化进程，到2019年我国城镇化率突破了60%，城市发展为公众提供了更为优越的生产、生活条件，也带来了较为显著的大城市病。
与此同时，2020年初新冠肺炎疫情的突然爆发，给城市运行和社会治理带来了前所未有的压力，也提升了全民的数字化认知，成为加速城市治理领域数字化的催化剂。
上海作为超大型城市的典型代表，利用政务服务数字化转型积累的丰富经验，积极探索城市治理领域的数字化转型，于2020年初在全国率先提出“一网统管”的数字化转型方案，又于同年11月提出要全面推进城市数字化转型，将政务服务与城市治理领域的局部转型扩展到城市运行的方方面面。浙江、广东等发达省市先后提出“数字化改革”和“数字政府2.0升级”战略，为城市数字化转型谋篇布局。
在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的背景下，发达省市的创新探索也进一步推动“城市数字化转型”上升成为国家战略。2021年3月，“加快数字化发展建设数字中国”正式写入国家“十四五”规划。截至目前，全国32个省（自治区、直辖市）的“十四五”规划中，有28个省（自治区、直辖市）提出“一网统管”或数字化转型发展战略，标志着全国城市数字化转型的发展格局正式开启。
二、城市数字化转型的理论与方法
2.1 城市数字化转型的先行经验
国家“十四五”规划明确以数字中国建设为愿景，以建设数字经济、数字社会、数字政府为目标，强调数字生态是城市数字化转型的支撑环境，秉承发展与规范管理相统一原则，构建数字规则体系和建立健全数据要素市场规则，为全面建设数字中国拉开了序幕。
上海市
上海市全面推进城市数字化转型，坚持“整体性转变、全方位赋能、革命性重塑”三大理念，坚持“应用为要、管用为王”“观、管、防”一体化推进策略。体制创新方面，在市、区、街镇三个层级构建实体化城市运行管理中心，统筹辖区内城运事务，充分发挥数据赋能、系统支撑、信息调度、趋势研判、综合指挥、应急处置等职能。机制创新方面，围绕“高效处置一件事”构建“三级平台、五级应用”架构，加强条块业务系统的深度融合，形成横向到边、纵向到底、互联互通的矩阵结构。技术创新方面，形成“治理要素一张图、互联互通一张网、数据汇集一个湖、城市大脑一朵云、系统开发一平台、移动应用一门户”的技术支撑体系， 坚持科技赋能，营造“观全面、管到位、防见效”的智能应用生态。
浙江省
浙江省发布《浙江省数字化改革总体方案》，全面启动浙江数字化改革。方案规划构建“1+5+2”工作体系，搭建数字化改革“四梁八柱”，发挥数字政府建设经验辐射和带动效 应，将数字化思想和方法渗入到社会、经济、生活的方方面面，引领和撬动其他领域的数字化变革。在改革范式上，突出流程和范式上的改革，强调制度和机制的适配，注重重大集成创新的硬核改革；通过构建任务、目标、问题、责任“四张清单”和学习、工作、创新、整改、问题“五张报表”，对标对表，打造改革“小窗口”。在方法路径上，明确提出“V 字模型” 方法论，将“业务协同模型和数据共享模型”贯穿到数字化改革的各领域、各方面、全过程。在组织保障上，由深改委出台数字化改革文件，一把手书记挂帅、高位推进，省委省政府各职能部门组建专班、协同推进，建立改革破题“悬赏制”，将数字化改革纳入目标责任制考核。
广东省
广东省不断探索推进“数字政府”改革建设。一是注重组织机制创新，组建省政务服务数据管理局作为建设管理部门，构建“管运分离、政企合作”的建设运营新模式，改革数据要素市场化配置，印发全国首份《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》。二是强调软环境打造，推动“全省一盘棋”的整体化和集约化建设，打造“粤省事”、“粤商通”、“粤政易”等“粤系列”移动应用和“广东政务服务网”等政务服务品牌。三是关注技术保障，构建“省市一体化”技术架构，打造“全省一片云”、“全省一张网”，推进统一的公共支撑平台建设。
2.2 城市数字化转型的理论模型
2021年4月，华为公司联合上海智慧城市发展研究院，在第四届数字中国建设峰会上发布了国内第一份《城市数字化转型白皮书（2021）》，初次提出面向城市数字化转型的“BTE理论模型”，确定了业务、技术、环境三位融合的转型策略，为城市数字化转型提供了理论指引。
BTE三维模型
“BTE三维模型”，是“业务-技术-环境”三位一体的城市数字化转型模型。
-
“B”即业务（Business），是城市转型发展的核心，涉及产业发展、民生服务、政府治理的各项业务，着眼于业务效率提升和资源的优化配置；
-
“T”即技术（Technology），是城市转型发展的工具，围绕数据核心要素，对5G、人工智能、大数据、区块链、物联网等新一代信息技术综合应用；
-
“E”即环境（Environment），是城市转型发展的沃土，涵盖区域体制机制改革、投融资模式、商业与运营模式等。“业务-技术-环境”三个维度的因素相互协同、政府、产业、民生等领域各项业务互为促进，推动城市数字化转型全面发展。
在此基础上，为指导城市数字化转型的落地实施，华为公司对“BTE”理论模型进一步延展，形成了“12345”城市数字化转型实施方法论（即“1架构2转变3领域4体系5要素”）。
其中：
“3 领域 5 要素”是“BTE 理论模型”中“B（业务驱动）”的细化和延展，是转型的源生动力， 要求在遵循“数字经济、数字社会、数字政府”3 个基本作业面的基础上，对齐当前核心业务痛点赋予 5 大要素禀赋，实现以人为本的用户体验、场景导向的应用建设、开放服务化的应用支撑、价值化的数据服务及基建化的 ICT 基础设施。
“2 转变 4 体系”是“BTE 理论模型”中“E（环境保障）”的细化和延展，是转型的内在基因，要求在实现文化意识与模式方法 2 个转变的基础上，打造组织管理、制度规范、建设运营和信息安全 4 大体系，保障城市数字化转型的可持续长效运行。
“1 架构”是“BTE 理论模型”中“T（技术支撑）”的细化和延展，是转型的数字化逻辑表达和 ICT 能力承载，旨在搭建一个能感知、会思考、可进化、有温度的体系化解决方案，保障数字化转型的有效 ICT 能力供给。
“12345”城市数字化转型实施方法论如下图所示：
2.3 城市数字化转型的规划方法
“不谋全局者，不足谋一域”。
为科学实施城市数字化转型战略，需要向前展望、超前思维、提前谋局，通过顶层规划实现城市数字化转型战略的全局性、长远性、系统性和前瞻性设计。
城市数字化转型顶层规划结合数字化转型方法论和典型实践，为城市相关领域数字化转型提供理论支撑和方法指导，通过“三阶八步”的实施路径，即从“需求和战略”到“架构与体系”再到“实施与保障”依次递进的三大阶段，以及相匹配的八个步骤：①战略愿景规划->②业务规划->③核心架构规划->④数字经济规划->⑤数据治理规划->⑥运营体系规划->⑦支撑体系规划->⑧实施路径规划，规划城市数字化转型的愿景和目标，设计城市数字化转型升级的方向、架构及实施路径，特别强调支撑体系的有效规划，从而保障城市数字化转型业务的成功与持续。
城市数字化转型顶层规划方法如下图所示，整个规划的各个阶段和步骤可以根据实际需求进行组合，其细化程度也可根据城市特点进行匹配。
三、城市数字化转型的布局与规划
3.1 第一阶：需求分析和战略解码（愿景指引，明晰路标）
需求分析和战略解码从城市战略入手，针对经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面，分析城市发展面临的机遇和挑战、当前所处的现状和存在的短板等，设计城市数字化转型的战略意图、愿景和使命、战略目标、战略举措等，明确城市数字化转型的战略方向与发展路标。
第 1 步：战略愿景规划
战略愿景规划为城市数字化转型的总体业务、核心架构、数字经济、数据治理、运营体系、支撑体系及实施路径规划等提供方向性的引领。
围绕城市发展战略、资源禀赋、政策环境、数字化基础、优秀实践、组织架构等开展调研、评估和分析，结合城市定位规划数字化转型发展愿景和发展战略。
需求分析
针对
城市数字化转型现状及需求开展调研，结合国家、先进城市及行业领域在数字化转型方面的相关政策要求和发展趋势，挖掘城市数字化转型的痛点和难点，梳理出政府、企业、市民等不同主体对城市数字化转型的建设需求。
围绕数字基础设施、应用支撑平台、业务应用场景、组织管理机制、建设运营模式等层面的建设现状及面临的问题和挑战，全面把握本地区数字化转型所具备的现实条件、短板和未来需求，为下阶段本地区城市数字化转型方向、路径及重点工程提供有效输入。
城市数字化转型调研要素如下图所示：
战略解码
城
市数字化转型战略解码以城市宏观发展战略、数字化纲要性文件为支撑，结合本地区城市数字化转型需求及
重点解决的问
题，围绕数字基础设施、数字经济、数字治理、数字化运营等方面的基础条件，确定本地区城市数字化转型的基本原则，并从城市数字化转型的理论支撑、主要建设方向和目标等方面开展战略解码，提出本地区城市数字化转型的战略意图和战略目标，通过层层分解和可衡量分析，将战略目标转化为可理解、可执行、可管理的战略举措和重点工作，制定适合本地区城市数字化转型的发展战略、总体框架与实施路标，实现统一思想、统一目标、统一语言、统一行动的全局规划。
城市数字化转型战略解码框架参考如下图所示：
3.2 第二阶：架构设计与体系规划（识别场景，统筹架构）
架构规划与体系设计是城市数字化转型顶层规划的核心。按照“战略→业务→数据→应用→技术”的规划路径，以业务驱动为牵引，以场景塑造为核心，统筹设计支撑业务成功的总体业务架构和核心业务架构，支撑数字化转型的“整体性”。针对区域经济社会发展定位与核心业务数据治理需求，面向数字化转型过程中“组织+机制+运营+产业”等软环境开展配套设计，实现数字化转型的“变革性”。
第 2 步：业务规划
业务规划根据城市数字化转型战略框架中的战略举措，以及城市各业务部门的转型需求，识别并规划城市数字化转型的核心业务场景。
总体业务架构
从战略举措入手，解析城市数字化转型的顶层业务价值，从上至下按照
“城市功能→业务职能→业务场景”
进行分层解析，结合城市数字化转型战略举措和业务痛点，依据现有业务模型识别变革业务和非变革业务，匹配出承接战略指标的业务绩效指标。
城市数字化转型的顶层业务包括变革业务和非变革业务，顶层业务及其流程构成了城市数字化转型的总体业务架构。
数字化转型业务识别流程如下图所示：
依据城市数字化转型建设的业务需求，基于“W”模型分析业务提供方、业务服务对象、业务服务渠道等多方面因素，从业务能力视角对顶层业务进行解析形成顶层业务能力框架，从业务流程视角进行解析形成顶层业务流程框架，并确定业务能力、业务流程、数据主题、应用架构的管理责任映射关系。
数字化转型业务4A架构W设计模型如下图所示：
核心业务架构
根据城市数字化转型业务需要，按照数字经济、数字社会、数字政府三大领域，以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等维度，进一步细化各领域的总体业务架构设计，对各类需要开展组织或流程优化的核心业务场景进行能力解析，指导各类核心业务的数字化建设。
依据城市数字化转型建设的业务需求，分析业务提供方（责任方）、业务服务对象、业务服务渠道等多方面因素，梳理、解析业务能力，构建形成城市数字化转型核心业务的业务能力架构和业务流程架构。
数字化转型核心业务能力解析表如下图所示：
第3步：核心架构规划
架构规划按照城市数字化转型业务架构设计“W模型”，以
“业务->数据->应用->新型数字基础设施->安全体系”
为路径，设计支撑核心业务成功的IT架构。
信息架构
基于城市数
字化转型的核
心业务架构，在分析数据资源、相关角色、IT支撑平台和工具、政策法规和监督机制等数据共享交换现状和需求，识别出城市数字化转型核心业务中所依赖的数据、数据管理主体、数据提供方、数据需求方等，规划城市数据模型、数据分布和数据服务，建立城市数字化转型核心信息架构。
信息架构参考如下图所示：
应用架构
基于城市数字化转型的核心业务架构及信息架构，设计城市应用架构。
一方面，根据“W模型”设计应用域、应用组、应用系统，识别现有应用系统的匹配性，确认需要新建的应用系统；
另一方面，根据业务信息架构的数据模型，规划应用系统功能模块，将相关功能模块组合成应用系统。
分析应用域、应用组、应用系统、应用功能模块间的包含与对应关系，充分考虑“前台/中台/后台”解耦的集成设计，形成城市数字化转型核心应用架构。
以城市公共交通出行服务为例，其应用架构如下图所示：
基础设施架构
基于城市数字化
转型核心业务架构、数据架构和应用架构设计，通过分析城市基
础设施建设现状，对交互型终端、连接型、中枢型数字基础设施进行规划设计，并识别可利用的城市级公共基础设施，依据“集约建设、资源共享、适度超前”的原则，以低碳和节能为重点方向，设计新型数字基础设施架构。
基础设施架构参考如下图所示：
安全体系
据信息安全相关标准规范，结合国家政策文件中有关网络和信息安全治理要求，基于城市级整体安全架构，从规则、技术、
管理等维度进行安全体系的规划设计，形成城市数字化转型安全架构。
在安全策略体系、安全技术体系、组织管理体系等方面确定业务匹配特性，并对专有需求进行设计，形成业务层面的安全架构。
安全体系参考如下图所示：
第4步：数字经济规划
数字
经济产业发展规划基于城市数字化转型的战略规划，依据本地区政策环境和数字经济发展需求，明确数字产业发展定位、产业发展策略，策划重点产业落地项目和产业政策，制定数字产业化的规划及实施方案、产业数字化转型的规划方案，同时推动数字科技创新、数字经济治理、数字合作拓展及数据要素价值释放。
数字产业化
数字产业化规划是对城
市数字经济核心产业的规划设计，主要针对数字产品
制造业、数字产品服务业、数字技术应用业和数字要素驱动业等数字产业化的发展提供数字技术、产品、服务、基础设施和解决方案，引导城市数字化产业加快发展。
数字产业化规划采用“5步法”：
一是把握趋势，从产业发展趋势和区域发展现状分析，明确当前产业问题和未来发展机遇。
二是确定目标，根据全球、区域或周边城市产业转移、区域政策和本地产业特征等，分析产业发展面临的机遇、挑战及优劣势，确定产业发展的总体战略和目标定位。
三是提出策略，针对城市产业现状和发展条件，提出产业发展的推进策略，确定为达到既定的产业发展目标所应采取的发展策略和产业政策。
四是项目策划，从行政区属角度，对落地产业项目进行策划。
五是明确计划和路径，推动产业发展按照目标落实。
产业数字化
产业数字化是数字经济的融合发展部分，也是数字经济的主导部分，推动传统产业数字化转型升级已成为提升区域经济发展的行业共识。产业数字化规划总体思路是以产业互联网为主要发展方向，结合区域产业发展基础，推动农业、制造业、服务业的数字化升级，培育壮大数字化效率提升业，构建现代产业体系，形成数字经济发展新动能。产业数字化转型的规划方法可以简单概括为“12345”，即制定1个产业数字化转型战略，完善组织机制与提升数字化素养2项保障机制，实施技术平台赋能、产业资本助力和创新载体支撑3项产业链优化的关键行动，加速转型标杆企业产品、生产、服务和决策数字化4方面的业务转变，强化网络、云、数据、智能和安全5项基础支撑，夯实产业数字化转型基础，最后形成“点、线、面、体、基五位一体，融合发展，持续优化”的产业数字化发展生态体系。
数字科技创新
数字科技创新是发展数字经济的重要前提，推进自主创新是数字科技创新的核心重点。一方面，推进数字科技创新规划需要构建能充分发挥制度优势、新型举国体制优势和超大规模市场优势的体制，聚焦战略前沿和制高点领域，突破数学、通信、计算等领域的基础性难题，提高数字技术基础研发能力，加强关键核心技术攻关，增强产业链中关键环节的竞争力，完善重点产业供应链体系。另一方面，数字科技创新规划离不开创新生态体系的构建，通过大力推进技术开源、知识共享和商业创新等，解决新兴技术规模化推广和市场化普及等应用难题，实现创新链、资本链、产业链贯通协同的开放型创新生态的构建。
数字经济治理
数字经济治理体系是数字经济持续健康发展的保障。推进数字经济治理规划：
第一，梳理法律法规和政策制度，完善体制机制、主管部门与监管机构的职责，改进提高监管技术和手段，把数字经济的监管和治理贯穿创新、生产、经营和投资的全过程。
第二，通过健全市场准入、公平竞争审查、公平竞争监管等制度，建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前、事中、事后全链条、全领域的监管，确保数字经济规范发展。
第三，针对平台性企业，在明确平台企业主体责任和义务基础上，强化平台监管的同时推进行业自律机制建设，并开展社会监督、媒体监督、公众监督，形成监督合力。
第四，加强数字经济发展的理论研究，推进数字经济治理合作，形成并不断完善多方的数字经济协同治理机制。
数字合作拓展
数字合作是繁荣数字经济的必要手段。推进数字合作拓展规划，首先，要推动数字基础设施的互联互通，夯实数字经济合作的基础。其次，在设施互通的基础上，推进技术标准互信互认，畅通数据汇聚，实现数据开发利用与业务的协同。再次，强化贸易方式的数字化，深入推进信息技术与贸易过程中各环节的融合渗透，同时深化贸易对象的数字化，大力推进数据和以数据形式存在的产品和服务贸易，实现区域的互惠互利。最后，通过技术交流、产业协作、政策联动和治理协同，打造平等、互利、包容的数字营商环境，释放数字经济合作新空间。
数据要素价值释放
数字经济时代，数据具有基础性战略资源和关键性生产要素的双重属性，数据要素市场化是推动数字经济发展的关键。数字要素市场化规划要结合本地数据要素市场的发展现状及存在的问题，从市场化管理配置机制、研发开发体系、规范管理体系、监测和评价体系、交易公共平台和运营机制等方面考虑，提升数据要素的配置与利用效率，赋能经济高质量发展。规划城市数据要素交易公共平台，支撑数据要素市场主体开展数据交易活动，制定数据要素市场主体的数据确权、定价、交易等活动规范，强化个人信息保护的基础上，对数据要素市场主体的数据治理及交易活动进行监测和评价。
第5步：数据治理规划
数据治理体系规划的目标是实现整个城市数据的统一规划、统一治理、统一运营，包括数据治理政策、数据架构管理、数据质量管理、数据组织流程管理和数据治理IT平台，如下图所示：
数据治理政策
数据治理政策明确数据治理方向、责任和原则，确保数据治理环境的有效构建，规范人和系统在数据产生、使用等方面的管理行为，是在统一数据架构的基础上，进一步提高数据质量、保证数据安全、实现数据价值所必须遵循的行为规程，是做好数据管理工作的依据。
主要包括数据管理总纲、主题政策和运作机制三部分内容。其中：
