刘元春：形势的超级复杂性决定了实施2025年政府工作报告各项部署应当赋予高度相机抉择力

一、2025年与2024年的显著差异及其对政策框架的影响

深入理解2025年政府工作报告，首先需要深刻把握2025年与以往，尤其是与上一年相比所呈现的差异。在此基础上，进一步探讨这些差异如何影响政府工作报告所确立的政策框架及其实施路径。

2025年较2024年在诸多层面呈现出显著差异， 第一个差异是特朗普冲击。1月20日特朗普宣誓就职第二任期将带来全方位超预期冲击。 特朗普2.0的政策与拜登政府以及其第一任期的做法均存在显著不同，其所引发的超级时代变化以及对中美博弈的影响，不仅超越以往，也可能超出预期。尽管许多人认为特朗普的全面开放可能为中国提供一个窗口期，从而减缓中美博弈的强度，但这种观点可能包含误区。因此，特朗普将关税作为博弈筹码所产生的不确定性，以及各国与之博弈所产生的不确定性，决定了2025年是最为复杂且需重点关注的一年。

第二个差异是中美叙事的逆转。 自DeepSeek事件之后，中国科创的全面崛起与美国科创泡沫问题成为热议焦点，进而引发全球投资者信心的结构性大逆转，改变了过去几年投资者普遍存在的悲观情绪。然而，对于2025年全年中美叙事在逆转中如何相互作用，目前尚不明确，这需要更深入的研究。

第三个差异在于，2025年是在2024年一揽子增量政策的基础上进一步进行政策定位。 从2024年中央经济工作会议和2025年政府工作报告中可以明显感受到，“9.26”一揽子增量政策对中国经济问题的判断及相应举措是精确且科学的，取得了显著成效。特别是在房地产、地方债务和中小金融机构风险等问题上，相关措施有效缓释了风险，产生了治标的效果。然而，这也决定了2025年及未来必须在周期性、结构性和更深层次问题上进行全面深入的调整。如何在进一步治标的基础推进治本，实现由表及里的政策深化，是2025年与2024年的又一显著差异。

此外，第四个不同之处在于政府工作报告从本质上进一步彰显了政府在稳增长方面的决心。这使2025年的社会与市场的信心明显得到改善。 “9.26”一揽子增量政策对逆周期政策进行全面再定位，并将政策工具的力度提升至新的高度，这种政策特征使其与2024年、2023年的一般性稳增长举措存在本质区别。因此，要深入理解政府工作报告下一步实施的重点与焦点，关键在于把握2025年与2024年相比真正发生了哪些变化。

二、形势的超常规不确定性与政策框架的相机决策性

作为年度工作安排，2025年面临的超常规不确定性要求我们在落实中央经济工作会议和两会精神的过程中，为应对大量不确定性预留超常规的相机决策空间。 这一需求的重要原因在于2025年的几大冲击和核心任务仍具有显著的博弈性和不确定性。

外部环境的复杂多变决定了内部应对策略的相机性。当前财政赤字率设定为4%的一般公共赤字预算以及接近10%的广义财政赤字，其合理性主要基于前期测算和判断。 然而，更重要的是根据外部冲击和内部风险控制程度进行相机决策。 外部冲击的复杂性不仅源于特朗普政府将关税作为经济战工具，使其具有强烈的可谈判性、博弈性和不确定性，更在于其政策的超级不确定性。特朗普政府的政策不仅局限于关税领域，还涉及汇率政策、金融政策、数字货币、虚拟资产以及高科技人才移民等多方面。近两个月，特朗普的政策虽基于其竞选框架推出，但也处于不断调整之中，这种调整进一步加剧了其不确定性。因此，在分析外部环境时，应避免陷入一下几大认知误区：

一是不能仅关注关税战而忽视其他方面。美国对中国的关税和贸易政策已经呈现层级化特征，八大类举措均已开始实施。更重要的是，未来围绕货币和金融问题的措施可能更为激烈。