机构改革下的规划行业转型，谁能把握先机？

内容来源：大鹏视野

作者：李俊鹏

2018年3月13日，一个值得纪念的日子！这一天中国又经历了一次具有里程碑意义的重大机构改革。也正是在这一天，中国规划行业更是经历了天翻地覆的变化，国家发改委的组织编制主体功能区规划职责、住建部的城乡规划管理职责统一划归自然资源部， 伴随着自然资源部的成立，曾经的规划门派之争即刻化为过眼云烟！

举国一盘棋

可以说，自然资源部是本轮政府机构改革中的最大黑马，掌握着地山水林田湖草矿等自然资源，被称为管理资产规模最大的部委。2017年仅土地资源带来的现金流就超过5万亿元。 随着3月26日， 自然资源部领导机构正式成立，标志着机构改革正式进入实质推进阶段 。

从领导机构组成来看，明星领导陆昊担任首任部长，除了由一位来自国家林业局和海洋局外，其它则全部来自于原国土资源部。因此， 对于国土资源部，与其说“撤销”，不如说“升级”更为合理，由过去的“小国土时代”进入到新的“大国土时代” ，实际上也是对过去国土工作的肯定和赞许！

作为最年轻的部长，改革力度和魄力必将前所未有，值得期待。某种程度上也标志着， 中国经济发展由土地财政为主导转向生态文明为主导的新发展模式；中国城镇化进程由土地城镇化阶段迈向“人的城镇化”阶段 ；由增量型向存量型的根本转变，住建部顺利完成历史使命，下一程将由自然资源部、生态环境部、发改委来主导，步入人与自然相和谐的生态文明阶段。

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动了谁的奶酪？

机构改革涉及部门利益繁多，这里去繁就简，仅分析与规划相关领域。

如果说每轮机构改革都是对管理事权的进一步整合和优化，实际上某种程度上说，也是对素有“小国务院”之称的国家发改委管理事权的进一步分化和削弱。

可以说， 国家发改委是在本轮政府机构改革中被削权最大的部门： 其中，组织编制主体功能区规划职责划归新组建的自然资源部；应对气候变化和减排职责划归新组建部门生态环境部；农业投资项目整合入农业农村部；重大项目稽查划入审计署；价格监督检查与反垄断执法职责整合入新建的国家市场监督管理总局；药品和医疗服务价格管理职责划入国家医疗保障局等。

虽然有分析说此番改革后， 发改委所承担的中微观管理职能被进一步剥离，以便能够将精力更多地放在宏观调控职能上 ，但必须看到发改委职能被削减是不争的事实。

住建部在此轮机构改革中也颇为尴尬，作为住建工作中的一项重要职能——城乡规划管理职能被剥离，划归自然资源部，使得其在整个政府机构序列中本就不靠前的位置，话语权进一步减弱。

同时，注意到 农业农村部的成立，其意图非常明显，剑指乡村振兴 ，自然地将来的乡村振兴规划极有可能由农业农村部来主导。

由此， 住建系统曾经引以为豪的、视为立身之本的空间规划几乎被瓜分殆尽 ，对于整个“住建人”自信心的打击可想而知。

虽然一直说“规划引领”，但从过往的历程可以看出，规划实际上更多时候只不过是历届地方政府主要领导实现施政目标的工具和载体，处于从属地位；并且之前一直是规划、建设和管理职能集中于一体，更有利于操作和变现，可以说， 规划在整个“土地财政”时代功不可没 。

但随着本轮机构改革， 规划事权集中于自然资源部，将规划与建设分离 ；同时，从新组建的自然资源部领导机构组成来看，基本来自于原国土系统，可以想见 未来的自然资源系统极有可能采用之前国土资源系统的垂直管理模式 ，也就意味着地方政府不大可能像以往一样能够再对规划随意指点江山 。并且，考虑到自然资源部的事权范围不仅限于规划，还整合了地山水林田湖草矿等自然资源的事权，某种程度上也是对地方政府约束意图的一种显现。

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谁在焦虑？

虽然说自然资源部是本轮政府机构改革中的最大赢家，但凡事皆有两面性。诚然，自然资源部拥有了极大的管理事权，但在政治体系中， 权责对应，权力越大意味着承担的责任也越大，加之又是新的机构，新的领域，没有过往的经验借鉴，全都需要新的探索 。资源资产本身就较为敏感，牵一发动全身；加之又是从其它部门剥离过来，自然成为各界的焦点，做成是应该，做不成则必然成为众矢之的。

过往的规划设计项目太多时候是行政命令性或者命题型，设计行业是被动跟进，从未引领过； 习惯了套标准和案例范本模板的圈养式套路，对于“放养式”的不适应和惊慌失措。

回顾近几年，虽然传统规划减少，到海绵城市、综合管廊、城市双修、街景整治、特色小镇、美丽乡村、田园综合体、乡村振兴等等， 新类型规划层出不穷 ， 不可谓不多，但都是到处找范本，没有深入思考。 笔者认为规划设计行业应该深入思考以下问题：

☑ 首先，关注各自新的主管单位是谁，能否适应；

☑ 其次，行业改革之后，设计机构市场必然变动，能否在新的市场竞争中生存，并保持长久竞争力；

☑ 再次，自身业务领域是否受到影响，前景如何；

☑ 此外，新的业务领域有哪些，如何去拓展等。

面对改革，规划行业者则需要考虑以下问题：

☑ 首先，担心各自所在领域前景是否光明，项目数量是否减少；

☑ 其次，业务量减少，是否裁员；

☑ 再次，行业融合，新类型规划频出，自身是否能够胜任新的领域，如果本领域不能继续，究竟还有哪些领域能够胜任。

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如何应对？

大乱之后必有大治，危机与机遇并存，善抓先机者赢！ 相信中央早已对政府机构调整事宜有全盘系统的谋划和安排，自然也不是我等平民能够擅自揣测出来的。所以，这里只讲关于规划行业、规划设计机构和规划从业者的一些拙见。

本轮改革的核心实质是厘清各部门的管理事权界限，明确边界思维；划分各规划空间边界，明确保护底线思维和红线思维，树立保护第一理念。

规划行业层面：法定规划不折腾，行业规划标准进一步确立，战略规划策划咨询研究性项目会增多。

（1）法定规划数量会减少，权威性会增强

在机构改革方案中非常明确， 组建自然资源部其中一个很重要原因就是避免空间规划重叠 ，其实最核心的三项规划就是发改系统的主体功能区规划、住建系统的城乡规划和国土系统的土地利用规划，因此，可以有几个明确的结论：

☑ 发改系统的主体功能区规划、住建系统的城镇体系规划、城乡总体规划、国土系统的土地利用规划将成为历史，不会再单独编制；

☑ 三个类型的法定规划会合而为一，作为特定空间范围内的唯一法定规划，统领其他各类型规划，具体称之为空间体系规划或者空间融合规划或者空间总体规划等待定；

☑ 从空间尺度上，会分别编制国家级、省级、市县级空间体系规划，国家和省级主要明确功能，市县级则主要明确空间边界。

（2）新一轮规划编制高潮即将到来

新组建的 自然资源部的一项核心职能就是自然资源的调查和登记 ，随着领导机构的成立和启动运转，下一步对全国范围内的自然资源的全面普查定会短时间内提上日程，加之土地“三调”即将开展、住建系统新一轮总规调整和“第一个一百年”目标的即将完成，还包括宁夏、海南省空间体系规划的试点和厦门等各地“多规合一”的探索也积累了丰富的经验， 这些都为新一轮各层级空间体系规划的全面展开奠定了良好基础。

（3）规划体系会更清晰，规划类型会更丰富多元

未来传统的规划类型会逐步减少，将逐步形成“空间规划+行业专项规划+新类型规划” 的规划体系。 以往不同类型规划间矛盾的核心是空间边界和事权的重叠和模糊，而 未来空间规划作为特定空间内唯一的上位规划，统领一切类型规划，划定生态、生产、生活“三生”空间边界，其它类型规划在各自所属空间范围内进一步深化细化和项目落实。

同时， 未来在开展空间规划和各行业专项规划的全过程中会需要一些新类型的规划 ，比如发展研究、战略咨询、概念规划、政策研究、项目策划等，或者基于某项新问题、新目标、新事物、新政策所衍生出的新类型规划 ，譬如最近几年比较热的海绵城市、综合管廊、城市双修、特色小镇、田园综合体、乡村振兴等，尤其是城市步入“存量时代”之后，面向解决旧城更新、园区升级、新区激活等城市运营治理层面的咨询性、研究性、实操性项目将会逐步增多，未来必然还会有更多新类型的规划产生。

规划设计市场层面：并购、重组、融合、淘汰、新生并存。

政府机构改革必然引起规划行业变动，规划行业变动必然引起设计机构市场变动。 因此，在真正的浪潮尚未到来之前，市场中各设计机构都充满着激动、迷惑，甚至还有众多机构充满恐惧，根本原因在于缺乏对未来不确定性的把握和冷静分析。

实际上大可不必诚惶诚恐、草木皆兵，正如产业界当初刚加入WTO时担心“狼来了”心情一样，一方面是大势所趋，不可阻挡；另一方面，不仅没有造成冲击，反而造就了中国发展的黄金十年，当前的形势何尝不是如此。

（1）对整体设计机构市场有震动，但绝不会颠覆

当前所处的经济社会发展阶段、各类技术更新换代、行业之间竞争加剧，即使没有当前的政府机构改革，规划设计机构也面临自身的机构变革， 行业之间合作或并购会是一种趋势，甚至一些市场前沿的机构早已着手改革