政务大数据蕴含着巨大的经济与社会价值,其开放与共享对于促进政府自身转型、社会需求获取模式转型以及产业经济转型都具有重要意义。相比较于西方发达国家开放政府的实践,我国尚未建立健全的政务大数据开放与共享机制,不能满足公共管理与公共服务的现
实需求。文章通过分析如何实现政务大数据开放与共享的技术、法律与资源三个层面的基本条件,发现当前我国政务大数据开放与共享的现有障碍是顶层设计仍不完善,相关法律法规较为滞后,部门之间存在壁垒,缺少统一的元数据标准,政务大数据开放与共享过程中供给与需求脱节以及公民隐私权面临侵犯的风险。在大数据时代应建立全面开放、协同共享、平等对待、知识产权保护和隐私保护等基本准则,以公共价值为基本取向全面实现政务大数据的开放与共享。
科技发展往往与环境变革相互推动,互联网的产生及科技发展打破了信息传递时间与空间的局限,推动信息量以惊人的速度增加,使得当今世界进入了信息爆炸的时代。信息爆炸又促进了信息科技的迅速升级———web1. 0 时代,门户网站信息爆炸导致信息筛选与搜索难题亦带动了各大搜索引擎公司的兴起; web2. 0 时代,用户参与创建内容带来了信息进一步的高速增长,引起了人们对这种数量大、更新快、类型多、价值密度低的动态信息集合的高度关注,如何以一种更好的技术实现对这些信息的获取和有效分析,从而挖掘出所需的经济价值与社会价值成为信息时代的重要难题。由此,“大数据”理念及相关技术应运而生。从技术角度来看,与传统数据分析处理不同,基于云计算的大数据处理具有数据的非结构化、硬件的消费性、平台的兼容性以及较高的扩展性等特点; 而云计算技术也发展出了私有云、公有云和混合云三种模型。大数据时代标志着互联网服务已进入到“数据即为服务( Daa S) ”阶段,人们在大数据时代需要的不再是随机样本,而是对全体数据的利用,允许数据的混杂与纷繁多样,并且更加关注相关关系而不再执着于因果关系( 迈尔—舍恩伯格、库克耶,2013) 。
在云技术快速发展的今天,大数据在商业领域的价值已开始得到挖掘。由于大数据的公共属性,对大数据的利用并不仅限于商业领域,政府在构建和使用大数据方面承担着公共责任,也是大数据的主要拥有者。从政府管理实践看,尽管大数据时代对政府管理方式提出了严峻挑战,但大数据在政务领域仍未得到有效开发和利用。当前,全球的电子政务已进入以“公开透明、互动沟通、开放创新、平台服务”为特征的政府2. 0 时代,政府部门也发生了根本性变革。政府不再是一个条块分割、封闭的架构,而是成为开放、协同、合作、互动的架构。实现这一政府管理方式变迁,首先需要实现政府的开放性,即实现政务数据的开放与共享。美、英等发达国家在“开放政府”( Open Government) 方面较早开始构思并付诸实践。美国政府于2009 年出台的《开放政府指南( Open Government Directive) 》要求政府机构向透明、参与和合作的政府转型,这三项原则是美国开放政府的基石。美国前白宫管理及预算办公室主任欧尔萨格( Orszag) 对此进行了解释: 透明原则( Transparency) ,即通过为公众提供政府在做什么的信息加强其可问责性; 参与原则( Participation) ,即为社会公众提供贡献思想与专业知识的渠道以便政府可以制定更好的政策; 合作原则( Collaboration) ,即通过鼓励联邦政府部门内、各层级政府间以及政府部门和私人机构之间的协同合作提升政府有效性。英国政府于2012 年出台了《开放数据白皮书》,指出基于透明化社会( Transparent Society) 的建设目标,政府应加强政务数据的可存取性( Enhanced Access) ,提升政府信任度( Building Trust) ,实现更智慧的数据利用( Making Smarter Use of Data) 。在大数据时代视角下,政府部门拥有难以想象的海量数据,远非其他领域所能企及,吕晓阳、谭共志( 2010) 指出我国目前有80% 的信息控制在政府部门手中。2014 年的《全球信息技术报告》指出,公共部门并未充分挖掘出自身产生、所收集数据或外部产生数据的潜在价值,“数据革命”仍需要从政府部门入手。虽然有一些互联网企业也拥有大数据挖掘的功能,但政府部门与私人企业部门不同,因其具有公共性,以追求社会普遍利益、维护社会公平为目标,因而也决定了政府在大数据应用过程中通过有效的开放与共享机制能在宏观层面发挥其公共管理与公共服务的导向作用,从而为社会与公民创造较好的环境乃至创造更好的服务。
相较于西方发达国家的开放政府运动,我国政务数据开放起步较晚。2008 年5 月正式实施《政府信息公开条例》,主要规定政府信息中“予以公开”的范围,这与国外立法中“政府信息以公开为原则,不公开为例外”的做法有所不同。历年来我国针对信息的政策法规也以网络信息保护、信息安全、电子签名等领域的内容居多,专门针对政务大数据开放的政策法规尚未出台。新一届政府改革提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”、“建设法治政府和服务型政府”,这些均需要更为普及的大数据思维和更为丰富、完善的数据支持以实现科学有效的决策。随着大数据研究的兴起,政务大数据已然进入政府管理改革的新范畴。
2016 年1 月,国家发改委印发了《关于组织实施促进大数据发展重大工程的通知》,重点支持大数据共享开放,提出建立完善公共数据开放制度和建立统一的公共数据共享开放平台体系,探索构建国家数据中心体系,从而优化公共资源配置和提升公共服务水平。建立基础数据统一平台与推进部门信息共享,推动政务大数据的开放与共享对于推进政府自身管理改革与经济社会转型都具有重要意义。其一,政务大数据的开放与共享是促进政府自身转型的重要途径。整合型的政府需要充分实现电子政务的开放,大数据和云计算作为最主要技术支撑,在此基础上推动政务大数据与政府内部更好地协同与共享,可以有效提高政府工作效率、改善公共服务。其二,政务大数据的开放与共享是了解社会与公民意愿的新手段和实现智慧公共决策的重要基础。全面开放与协同共享的政务大数据可以帮助公共管理者更为准确地了解公众需要,为公民提供参与政府事务管理的渠道与沟通平台,进而实现有效的智慧决策,为社会提供“可持续的解决方案”( Sustainable Solutions) 。其三,政务大数据的开放与共享对我国经济和产业的转型升级注入新的动力。政务大数据对社会的全面开放,可以降低社会的创新成本和门槛,从而为新产业新技术尤其是大数据与云计算、移动互联网、物联网、智慧物流等相关产业和技术的衍生创新发展提供良好的基础和环境,这亦是我国政府应对经济“新常态”条件下产业发展的责任与义务所在。因此,当前我国迫切需要以大数据时代的思维加强对政务大数据的认识,充分重视政务大数据的经济与社会价值的开发。
政务大数据首先必须是开放数据。开放数据( Open Data) 的核心关注点在于原始的、未经处理的并允许个人自行利用总结的信息,在科学研究领域这个词亦被用于指代原始的、未经处理的科学数据( Yu & Robinson,2012) 。开放政府数据( Open Government Data,OGD) 包含两大要素,一是政府数据( Government Data) ,即由公共机构产生或委托的任何数据与信息; 二是开放数据( Open Data) ,即只要满足使用者规范使用数据并让其利用成果能得到共享的条件便可由任何人免费使用、再利用和传播的数据( Ubaldi,2013) 。政务大数据是政府为履行其法定职能而代表人民收集、加工并保存的各种物理符号( 沈亚平、许博雅,2014) ,不仅强调政府作为公共权力机关的公共属性,也因此更强调大数据以民主公平为基础的开放与共享。政务大数据是综合性的,是各个行业和各个政府部门数据的集合; 政务大数据在体量上占据绝对优势,发挥大数据的作用首先要激活政务大数据( 阎冠和,2014) 。综合国内外学者研究,我们认为政务大数据的特点主要有: 一是数据的原始性,即数据数量增长快、数据类型多且非结构化、需加快数据的处理速度; 二是数据的全体性,即非抽样的数据; 三是数据的开放性,即目前政府各部门数据库之间还存在共享和流通的壁垒,且对社会而言这些数据具有垄断性,亟需通过数据开放提高政府透明度、平衡社会与政府的利益关系; 四是数据的合法性,即政务大数据来源和使用还涉及到隐私权和知识产权等法律问题,这就要求政府依法获取和利用相关数据或信息。因此,政务大数据是在大数据思维模式下的全新概念,即以大数据的视角理解政务活动,强调政府在公共管理与公共服务过程中依法获取的海量政务数据或信息的集成。
基于政务大数据的基本特点,其开放与共享机制的构建将是提高政务大数据使用效率、转变政府管理方式和改善公共服务的重要途径。根据不同范围的标准,政务大数据的开放与共享可以包括两种形式: ( 1) 政府间的开放与共享,既包括横向政府各部门间也包括纵向各层级政府间的数据开放与共享。( 2) 政府对社会的开放与共享。根据不同主体的标准,政务大数据的开放与共享包含了三种形式: ①从数据拥有者的角度看,开放与共享意味着政务大数据应具有公开性、共享性。政府部门应转变观念真正实践“公开为常态”的原则,其累积的海量数据应大量向全社会开放才能充分挖掘这些数据的潜在价值; 同时政府部门之间应通过法律与管理手段打破信息共享的壁垒,才能在最大程度上创造公共价值。②从数据使用者的角度看,开放与共享的特点表现为数据的可获得性、可利用性以及数据的平等获取与利用权利,平等获取与利用政务数据是保障公民信息权、减少信息鸿沟造成社会差距的重要前提。③从数据所有者的角度看,开放与共享并不仅仅意味着追求短期利益的最大化,可持续的、正向作用的开放与共享还需要公平性的保障,法律尤其是知识产权保护法的作用需得到真正发挥。总之,相对于政府信息公开、政府信息共享,政务大数据的内涵更为丰富,是以公平价值为导向,以政府管理方式改革为途径,服务于社会治理与公共服务,是现代政府治理创新的重要内容。政府信息公开、开放政府数据的相关实践以及商业大数据应用表明,政务大数据的利用已形成了可能,大数据在商业领域的应用也在技术上提供了可供借鉴的模式。但是,要实现政务大数据的开放与共享,仍需具备一些基本条件。
( 一) 技术层面: 互联网、政府网站和元数据标准开发
当前政务大数据开放最重要的渠道是互联网,因此,保证所有人对互联网的普遍可得( Accessibility) 是政务大数据的开放与共享最基本的前提,即保障人人都能使用互联网,互联网的使用应是无门槛且便利有效的。此外,政府网站是政务大数据开放的窗口,其连接了政府部门、企业部门、社会组织与公民等各个主体,良好的政府网站建设可以保障政务大数据在这些主体之间的有序流动,美国开放政府数据网站Data. gov的做法是将各政府机构所提供的数据集整合成一个数据目录,让公众及企业可以使用这些原始数据并可按照个人用途进行再次开发和利用( 陈美,2013) 。统一的元数据标准是在技术层面实现政府各部门之间共享的基本要求。政务大数据的元数据建设应包括题名、单一标识、类别、描述、数据预览、修订历史、许可项、标签、API授权项、附属项等内容( 钱晓红、胡芒谷,2014) 。
( 二) 法律层面: 政务数据开放、部门信息共享和知识产权保护法律制定
技术层面的保障是“硬件”基础,法律层面的保障则是针对管理问题的“软件”基础。首先,较为完善的政务数据开放法律是明确政务大数据开放与共享中政府、企业与社会组织及公民的责任、义务与权利的重要条件,我国现有的《政府信息公开条例》是一个良好的开端,需在此基础上进一步制定、完善政务数据开放的法律; 其次,应有针对政府内部各部门的信息共享障碍的法律; 其三,完善的知识产权保护法是政务大数据开放与共享的可持续化以及激励社会创新的必要前提; 最后,法律的执行与制定需兼顾,针对政务大数据开放与共享中“变相违法”的行为,应建立由明确的问责规定、问责条款及问责方式等内容构成的问责制度,形成真正有效的惩罚性机制,才能保障政务数据开放的实际效果。
( 三) 资源层面: 人才、资金和设施的支持与保障
人才短缺会制约大数据领域的蓬勃发展,政务大数据的开放与共享也不例外。大数据需要三类人才: 一是云计算方面的人才; 二是掌握计算框架和基础算法并能很快部署到云计算和需要掌握机器学习和知识图谱的人才; 三是具备数学、统计学、数据分析、商业分析和自然语言处理的应用型人才( 迪莉娅,2013) 。大数据人才培养需要政府、大学、企业等多方合作,除了普遍意义上的大数据人才,还需要有政治、管理、法律以及数据安全技术等领域的人才以及跨学科复合型的人才。在资金保障方面,政务大数据的开放与共享牵涉到众多政府部门信息化工程,除公共财政之外,需寻求政府与社会利益尽可能一致的投资模式进而产生最大的社会合力,才能形成较为有力的资金支持和保障,在这之中政府部门需始终以法律规定的责任与义务为准绳才能保证资金的持续投入与合理使用。另外在设施保障方面,政务大数据的开放与共享依赖于一些基础设施,包括共享交换平台、物联网平台、移动管理平台等信息资源基础设施,一系列基础信息资源库以及政务云平台等的支撑。
