12万亿，史上最大债务化解方案背后

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文/高歌

12万亿，靴子落地。

中国史上最大一轮债务化解方案终于出炉。

2024年11月8日下午，十四届全国人大常委会第12次会议举行闭幕会，会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。

全国人大常委会办公厅在同日下午举行新闻发布会，财政部部长蓝佛安、全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预工委主任许宏才出席发布会，介绍相关情况。

按照发布会信息， 此番财政操作除全国人大常委会表决通过的6万亿债务置换限额，还包括从2024年开始、连续五年总计4万亿的地方政府专项债，加上2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还，总计为地方政府化解未来4年内债务12万亿元。

今天下午的发布会上，财政部部长蓝佛安称，上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。

蓝佛安说，“我们估算了一下，地方依靠自身努力化解是完全可以做到的，甚至有些地方是比较轻松的。”

全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预工委主任许宏才透露的数据显示，2024年末，地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。

根据蓝佛安今天透露的数据，原本未来4年，地方政府需要偿还的隐性债务一下子从14.3万亿变成了2.3万亿， 此番债务化解总规模共计12万亿。 这便是财政部所称的“近年来支持化债力度最大的措施”“一场及时雨”。

3年6万亿置换债+5年4万亿专项债+2万亿棚改债，总计12万亿。什么概念呢？

这基本上重造了一遍中国地方财政系统。

时间则一直延续到了2029年。

显然，此番财政操作的靶心乃是地方政府。中央希望通过继续以增加地方政府债务限额、置换存量隐性债务的方式，为近年不断承压的地方财政，尤其是基层财政松绑。

这是打开中国财政政策乘数效应的关键一环。财政动，则经济动；地方活，则全局活。

不过，对于提振中国经济而言，试图通过一轮12万亿的债务化解来一下子解决，并不现实。防范地方债务风险、松绑地方财政压力，是不得已应对此前经济发展肆意举债的结果，其能否成为启动新一轮经济增长的点火器，还有待更多配套政策及改革措施的效应显现。

12万亿化债规模究竟是大是小，债务主体是地方还是中央，至此已不重要。

重要的是一揽子政策操作过后，中国经济究竟能否重新走上稳定增长的通道？稳增长措施过后，重点领域的改革措施究竟如何推进？民营企业和居民等私人部门的信心能否得到提振？市场预期能否真正回稳？

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12万亿拆解

在政策安排中，12万亿被分成了三部分。

其中6万亿是今年一系列增量政策的“重头戏”，经全国人大常委会审议通过，11月8日正式向社会公布。按计划，这6万亿元债务限额，性质为地方债， 分三年安排，2024—2026年每年2万亿元， 支持地方用于置换各类隐性债务。

在10月12日的发布会上，蓝佛安把这项政策比作是一场及时雨。

原因是，“今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。”

6万亿之外，还有分五年实施的总计4万亿，性质为地方专项债。按计划，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。

就二者区别而言，地方债是一种更为广泛和通用的债务工具，主要用于支持地方经济建设和公共事业发展，而专项债则更为具体和专项，主要用于支持特定项目的建设。在地方债偿还主要依赖地方政府的财政收入，而专项债则主要依赖项目收益。专项债不计赤字。

第三项是，这次全国人大常委会明确的2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，“仍按原合同偿还” 。 发布会上，全国人大常委会和财政部负责人均没有对这2万亿做出更多解释，仅表示上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。

也就说，未来4年，全国各地方总计每年需要消化的债务仅为4600亿，平均每省（含自治区、直辖市）每年消化债务规模不足150亿。

规模庞大的地方隐性债务自2008年开始爆发式增长，主要通过地方投资平台公司举债形成。2014年，中国修订了预算法，为地方政府举债融资开了前门，同时经过审计署全面审计、财政部核实，并经全国人大常委会批准，将截至2014年底地方政府通过融资平台公司等举借的债务纳入预算管理，开始发行地方政府债券予以置换。

不过，前门的打开、法律的修订、监管的完善，并未完全消除地方隐性债务蔓延的趋势。不少地方仍然违法违规举债或变相举债融资，局部地区问题突出。

2024年9月10日，在第十四届全国人大常委会第十一次会议上，全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预工委主任许宏才，在“2023年度政府债务管理情况的监督调研报告”中表示，当前政府债务管理和风险防范化解还存在不少困难和问题。

这些问题主要包括：局部地区存在风险隐患；政府债务预算管理有待加强；市场化约束机制不够健全，地方政府债券发行中，项目信息披露不充分；一些金融机构融资审核管理不够严格，信用评级机构出具的信用评级结果没有体现各地财政经济债务状况的差异性；法律约束和追责问责需加大力度。

事实上，自2022年下半年起，一些地方的债务风险隐患就已经开始暴露。2023年7月，在中央要求下，财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款。2024年至今，经履行相关程序，财政部又安排1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。

这意味着，不算此次人大常委会通过的大规模化债方案，此前中央财政已经安排了3.4万亿债券为地方化债。

11月8日下午的发布会上，财政部部长蓝佛安称，“我们推出的是一揽子、综合性、靶向准的化债组合拳，作用直接、力度大。”

地方政府是决定中国经济车轮运转的关键一环，近些年受整体经济下行及房地产行业低迷影响，地方财政吃紧，“三保”支出压力不断增大，这让应对经济承压的财政政策组合拳难以发挥威力。

值得注意的是，这种政策操作虽然化债对象是地方债务，但新增发债的债务主体仍然是地方政府。此前，曾有声音建议中央通过发行更低成本、更长期限的国债与省级一般债来为地方政府进行债务置换。

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