“一事不再罚”如何适用

界定“一事”内涵 把握处罚原则

    □ 罗秋 

    “一事不再罚”原则是一项重要责任制度，我国《行政处罚法》确立的“一事不再罚”原则有其特殊内涵。本文在对其特殊内涵进行积极探索的同时，借鉴刑法中的“罪数形态”理论，将“同一个食品药品违法行为”（即“一事”）进行分类，结合食品药品执法实践，探讨如何正确适用“一事不再罚”原则。

    正确理解“一事”

    “一事不再罚”是法理学上的概念，在西方国家立法中，其原意是指：对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个（次）以上的处罚。其目的在于防止法律规范设定冲突，保护当事人的合法权益。我国《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。由此可见，我国《行政处罚法》在表述上没有突出“同一事实和同一依据”，并把不予“两罚”限制在“罚款”这一行政处罚种类上。

    以上规定只是解决了我国“一事不再罚”原则中的“不再罚”问题，但对于如何正确把握“一事不再罚”原则的核心问题，即何谓 “同一个违法行为”（即“一事”），却没有明确阐述。

    目前学术界对“同一个违法行为”有三种观点：一是“法律规范说”，即同一个违法行为是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者一个违反行政管理关系的行为；二是“构成要件说”，即当事人的行为只要符合某个违法行为的构成要件，就可以确认存在一个违法行为,这里的“同一违法行为”不是事实性的,而是法律性的；三是“违法事实说”，即同一个违法行为是指一个违法事实，而并非违反一个法律规范或一个行政管理关系。笔者赞同“违法事实说”，但“违法事实说”并未对“事实”的内涵作出进一步界定。笔者认为，“一事”应当是指独立的、完整的、客观的“一事”。所谓“独立”，是指违法事实不依赖于其他事实能单独存在；所谓“完整”，是指违法事实的逻辑要件齐备，符合人们的认知习惯；所谓“客观”，是指违法事实不以人们的主观意志为转移。

    “一事”的分类及处罚原则

    面对复杂的食品药品行政处罚案件，只有在正确认定违法行为个数的前提下，才能依据“法律竞合”理论对每个违法行为进行法律适用和裁量。笔者结合具体案例，根据行政法相关理论，并借鉴刑法中的“罪数形态”理论，对实践中的“一事”进行分析。

    第一，单纯违法行为。单纯违法行为是指行为人的一个行为只违反了一个食品药品法律规范。此种行为不存在法律规范竞合问题，执法部门仅需依据违法行为触犯的法律规范给予相应行政处罚。

    第二，“想象竞合”违法行为。“想象竞合”违法行为是指一个行为触犯了数个法律条款。也就是说，行为人只实施了一个行为，但符合数个违法行为的构成要件。由于不能对一个行为进行重复评价，故“想象竞合”的违法行为是想象中的数个违法行为，其实质还是一个违法行为。

    例如，根据《预包装食品标签通则》，企业委托其他企业生产的产品，标签中的“产地”项应标示受委托企业所在地级市。若企业将“产地”项标注为受委托企业所在地级市之外的其他地址，即不符合食品安全国家标准，触犯了新修订《食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，从另一角度看，该行为亦可视为虚假标注产地的行为，触犯了新修订《食品安全法》第七十一条第一款的规定。一般来说，对于“想象竞合”的违法行为，应采取“择一重处”的原则，适用处罚较重的条款。

    第三，牵连违法行为。牵连违法行为是指行为人以实施某一违法行为为目的，但其手段或造成的后果又触犯其他法律规范的情况。也就是说，行为人出于一个目的，实施了两个以上独立违法行为，触犯不同的规范条款，且两个以上的独立违法行为具有方法与目的或原因与结果的牵连关系。

    例如：某酒厂因为牟取暴利，将工业酒精掺入所加工的白酒中被查获。经检测，因掺入工业酒精致使该白酒不符合食品安全标准，导致消费者饮用后酒精中毒。本案中，酒厂的违法行为包括两个：一是用工业酒精勾兑假酒，系用非食品原料生产食品，可以依据新修订《食品安全法》第一百二十三条规定进行处罚；二是生产的白酒不符合食品安全标准，可以依据该法第一百二十四条进行处罚。酒厂的目的是牟取暴利，手段是用工业酒精勾兑食用酒精，导致的结果是所产白酒不符合食品安全标准。按照牵连违法行为“择一重处”的处罚原则，本案应以非食品原料生产食品进行定性处罚。

    第四，连续违法行为。连续违法行为是指基于同一或者概括的违法故意，连续实施性质相同、触犯同一法律规范的违法行为。例如，食品生产加工企业先是使用超过保质期的鸡胸肉生产加工肉松50公斤；后又以同一手段加工肉松40公斤。

    刑事处罚中，连续犯应以一罪处断。对于食品药品连续违法行为，应当遵守“一事不再罚”原则，按一个违法行为进行处罚。在实施行政处罚时，应以当事人连续违法所造成社会危害的大小，正确适用行政处罚。例如，上述使用过期鸡胸肉加工肉松行为，应以当事人多次违法生产的累计数量作为实施一次行政处罚的标准。

    第五，持续违法行为。持续违法行为是指违法行为和状态在一定时间、地点处于持续状态的食品药品违法行为。持续违法行为与连续违法行为的区别是：持续违法行为无间断，而连续违法行为可以存在一定时间的间断。在执法实践中，典型的持续违法行为是无证生产经营。

    “一事不再罚”原则适用的例外

    一是聚合违法行为。同一案件中有数个相互独立的违法行为，不同行为之间不存在牵连关系，只有事实上的关联性。各种违法行为有相应的法律责任，互不影响，互不重叠。因此，对于此类违法行为要根据不同的法律规范进行分别裁量，合并处罚。

    二是法定的“并处”。当事人的一个行为违反了一个法律规范，该法律规范同时规定执法机关可以并处两种处罚，如可以没收并处罚款、罚款并处吊销许可证等，该情形并不违反“一事不再罚”原则。此外，违法行为构成犯罪，依法还应予以行政处罚的，仍可适用行政处罚。

    三是处罚后又违法的。如果食药监管部门对当事人的连续违法行为或持续违法行为已经作出行政处罚，当事人再实施相同性质的违法行为，则监管部门可以再次实施行政处罚。此时当事人的违法行为虽然与先前的违法行为性质相同，但却是“两事”，是两个违法行为，监管部门依据新的事实、新的依据可以再次给予行政处罚。

    （作者单位：山东省潍坊市食品药品监督管理局）

来源：中国医药报