跨层级政府机构改革的多重联动逻辑
——文化与旅游部门合并的案例研究
史晓姣 马亮
作者简介:
[1]
史晓姣，中国人民大学公共管理学院博士研究生；[2]马亮（通讯作者），中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员。
文章来源：
《中国行政管理》2023年第8期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/8/25
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摘要：
机构合并是提升党政组织效率的重要手段，也是中国历次党政机构改革的焦点。然而，现有研究少有触及不同层级政府机构改革联动现象。本文以2018年文旅机构改革为例，围绕机构前身、改革进度和领导安排，探究跨层级政府机构改革的一致性与异质性。研究发现，不同层级政府机构改革都存在着纵向对齐、横向看齐和部门竞争三条相互排斥又彼此融合的逻辑，但是每条改革逻辑在不同层级的解释力各有所长，体现出层级差异的特征。本文揭示了跨层级政府机构改革的联动效应和交叉逻辑，为理解各级政府改革提供了初步证据，并提出了未来值得研究的若干问题。
关键词：
跨层级;机构改革;纵向对齐;横向看齐;部门竞争;
一、引言
作为组织发展研究的重要部分，组织变革，特别是其中的结构重组，受到学界广泛关注。政府机构改革是政治学和公共管理学的热点研究问题，已有研究关注了改革的形式、效果、成因、驱动力和具体内容等。研究表明，机构改革有助于整合职能、调整结构和提升效率，[1]但同时也存在利益阻扰、协调困难[2][3]以及人员和文化难以融合的困境。[4]学界关注组织变革中的结构调整，探讨部门设置、权力运行与配置[5]、利益整合与重组、政治环境要求，[6]以及不同变革方式的优缺点。[7]而每届政府机构改革都会牵涉不同层级和不同部门的结构变化，因此有必要深入研究跨层级机构改革之间的交叉关系。
组织合并作为一种变革的重要方式，旨在整合资源、提升组织的效率和绩效。从企业兼并到高校合并再到政府部门合并，组织合并是各个领域普遍存在的议题，具体包括实力相当或实力悬殊的机构间合并，[8]探究组织合并面临的冲突，[9]以及改革带来的实效等。[10][11]研究表明，关键人物的保留[12]、功能整合、资源和文化等是影响组织成功合并的关键因素。[13]那么，在我国的体制下，机构改革如何推进以及组织安排如何设计，值得关注。
当前学界针对机构改革的研究局限于单一层级，而没有深入多个层级的改革联动现象。[14]已有研究对中央/省级层面进行个案和比较案例分析，[15][16]对不同县级改革进行实证探讨，[17]对地级行政单位的改革进度进行量化呈现，[18]但当多级政府几乎同时推进机构改革时，不同层级间是如何互动的，缺乏充分研究。纵向约束、横向协同以及原部门间竞争如何共同作用于机构改革安排，关注尚少。[19]
本文以2018年文化与旅游部门合并为例，考察机构改革在全国不同层级是如何推进的，探究其中的互动关系和运作逻辑。2018年《深化党和国家机构改革方案》（下文简称《方案》）整合了作为国务院组成部门的文化部和直属机构的国家旅游局，新机构安排倾向于原文化部。但在省市两级，原文化机构和旅游机构级别并列，地方政府如何安排改革为研究提供了理想场域。由此，本文试图呈现全国文旅改革安排的面貌和实践图景，并揭示自上而下逐级推进的改革联动效应。
为探讨该议题，首先，本文分别从纵向政府间关系、横向政府间关系、部门间关系三个角度，理论分析影响不同层级改革安排的可能解释路径。其次，研究以文旅合并为切入点，围绕机构前身、改革进度和领导安排考察各级改革的实践图景。再次，研究从纵向对齐、横向看齐和部门间竞争三条逻辑，分析了中央、省、市级改革的内在关系，探讨机构改革的一致性与异质性，并结合深度访谈辅佐验证。最后，本文提出了跨层级政府机构改革的联动效应，指出了研究的理论贡献和政策启示，并展望了未来的研究议程和方向。
二、理论框架
中国五级行政体系形成了一套冗长而相互嵌套的命令链条，因此机构改革牵一发而动全身。在自上而下推进的机构改革中，安排层层向下，先从中央到省级政府，再到市、县、乡镇。在各层级机构设置“上下对口”的体系中，中央层面的部门改革会“引导”省级改革，中央和省级改革安排进一步为市带来规范性影响。与此同时，地方情况千差万别，各地区也会因地制宜地制定改革方案。在具体部门合并过程中，原部门间关系与实力强弱也会影响最终的改革结果。
（一）纵向政府间关系
制度主义理论和种群生态学视角指出，环境对组织结构的变化发挥着关键性作用。组织推进结构变革的行为会受到所处政治环境的深刻影响。[20]正式组织结构存在于高度组织化的环境中，它会通过顺应同构压力来追求合法性与规范性。[21]组织在变革过程中向这些制度环境和政治规范“对齐”，具体体现在组织结构、职能配置和权力安排等方面。[22]
“职责同构”是对当代纵向政府间关系和职能配置的理论概括。中国纵向各级政府在职能职责、机构设置和管理方式上都呈现出高度统一，每级政府都承担着相似的行政权限和事务，[23]这种模式意味着各级政府在机构改革中的职责划分、权力要素构成及相互间关系都处于职责同构的框架中，呈现出“上下对口”的特征。[24][25]
制度环境中的规范和价值要求对地方改革发挥着重要影响，组织在变革中会受上级政府结构和行为的同构约束，并通过向这些规范性要素保持一致以追求合法性。[26]已有研究剖析中国机构改革表明，下级行政组织在机构合并中遵从中央和上级权威被视为一种追求合法性的行为，[27]这种合法性是地方自主探索的基础。同时，中央和上级政府的要求与许可也是创新改革的前提。[28]
国家改革推进部门引导着自上而下的改革安排，各级政府都会受上级的高度制约和规范。[29]国家层面的改革结果为省级政府指出了大方向，省又引导着市。纵向对齐的逻辑在于，上级需要确保下级改革安排上下贯通、执行有力，而下级政府为获得更多的注意力和资源分配，彰显合法性与忠诚，也会主动向中央和上级政府“对齐”。[30]
（二）横向政府间关系
从横向视角看同一层级政府机构改革存在两个维度。第一，同级政府面临大体相同的行政任务，改革安排会呈现出“左右看齐”的特点；第二，在不同的资源和目标引导下，地方政府会因地制宜地推进改革安排。
“职责同构”与“职责异构”是两条关于地方政府改革安排的争议路径。从“职责同构”的分析路径出发，宪法和地方组织法对政府权责的安排是基本统一的，不同层级政府具有相近的行政权力和职能职责。与此同时，同构作为一个约束过程，它会要求组织与其他面临相同环境条件的组织相似，这包括了结构、职能、系统和活动等方面。[31]同构又分为竞争同构和制度同构两种类型，制度同构又具体分为强制、模仿和规范性同构三种形式。其中，模仿性同构是指组织倾向于模仿领域中被认为更合法或更成功的类似组织。[32]由此，具有相似权责配置的同级政府在推进机构改革安排时，存在着相互看齐的可能。
从“职责异构”的分析路径出发，由于各地情况千差万别，地方政府可以依据当地资源禀赋和独特优势，采取异于中央和上级政府的改革安排。[33]受管辖范围和权力约束，当地政府对辖区的了解程度和发展影响要远胜于中央、上级或其他同级政府。[34]尤其是在“治理现代化”的背景下，中央逐渐强调赋予地方自主性，[35]地方政府在机构改革中拥有一定的自由裁量权，这也为创新改革安排供给了能动空间。
组织自身具有能动性和自主性，同时由于资源和目标的限制，构成了地方政府推进改革安排的策略集，进而影响到组织回应相似环境的差异选择。地方政府在机构改革中的行为目标既要追求合法性，也要充分探索有效性，[36]发挥地方积极性，彰显自主创新能力。[37]由此，在上级政府允许的自主空间之内，地方政府会结合自身实际进行策略性回应，创新性地推进改革安排。
（三）部门间关系
机构合并意味着将构建一个新的协调机制，因为合并需要将以前独立运作的单位合并到一个新单位中，[38]由此，在新旧结构间会存在不同的利益相关方。新来者和老成员间的兼容性影响着改革成效的可持续性，而各方实力常常影响着涉及彼此利益的改革安排。[39]
在机构合并的政治过程中，各方都试图影响组织的结构和程序，进而影响政策结果和权力关系。[40]挪威就业服务和国家保险服务机构合并时，原机构成员指出“如果在公共领域存在工作和权力之间的斗争，权力总是获胜的一方”。[41]被合并部门间的竞争往往会影响到新机构的安排结果。
关于新机构目标的确定、部门设置和人事安排等，都可以被解释为原有机构之间谈判和协商的结果。[42]研究者指出原卫生部、人口和计划生育委员会两个机构合并的过程中，就新机构如何命名（是署名“部”还是“委员会”，是“卫生”在前还是“计划生育”在前），都可以体现出机构间的博弈。在该案例中，虽然人口和计划生育委员会的组织规模和实力稍逊于卫生部，但新机构的名称和成员安排，都稍微偏向于原人口和计划生育委员会，这样的谈判和妥协结果，可以实现新机构的权力平衡。[43]
当创建一个合并的新机构时，若原有部门之间规模和实力相当，那么竞争主导地位的激烈强度会更大。相反，当原有部门中存在一个实力更强的主导机构时，改革阻力会更小。因为主导机构具有较强的政治影响力，领导也更有可能担任新机构的领导。[44]
（四）跨层级政府机构改革的逻辑
各层级政府都存在党政互嵌而融合的权力运行体系，每一级政府机构改革都受党的统筹领导，但由于本文聚焦政府部门之间的关系，所以不对党委着墨讨论。任一改革都需要考虑上级改革安排、同级改革安排和被合并机构间的关系，而这三个方面共同影响改革结果。由此，本文剖析了多层级政府机构改革的联动逻辑，并构建理论框架（见图1）。由于层级角色认知差异，各级机构改革兼具一致性与差异性的特征，既有自上而下的纵贯统一，又有地方自主权下的差异安排。[45]政府机构改革的内容包括职能配置、机构设置和人员分流等方面，[46]改革安排包括新机构命名[47]、执行进度[48]以及领导安排等。[49]
图1 多层级政府机构改革的联动效应与逻辑
资料来源：作者自制。
三重改革逻辑相互竞争又彼此融合，不同的逻辑组合影响着机构改革结果。其一，横向看齐与部门竞争共同作用于中央机构改革。尽管行政体制顶端没有上级政府的压力影响，但也会受到横向其他国家机构改革的影响。始于英国的大部制改革，对后新公共管理时代的诸多发展国家产生了广泛影响，并成为世界各国政府改革的参考，[50]中国也不例外。被合并部门间的竞争也会影响到新机构命名与人事安排。[51]
其二，纵向对齐、横向看齐和部门竞争共同作用于部分省市的机构改革。地方政府改革安排会跟进中央和上级政府，[52]如果部门竞争结果与上级安排保持一致，则会寻求向改革一致的横向政府看齐，使得三条改革逻辑保持一致，强化改革结果的合法性。
其三，如果部门竞争结果与上级安排不同，则会存在三种策略选择：第一种是顺应上级规范压力，改革安排向上对齐而忽略部门间竞争；第二种是充分利用地方自主性，依据部门间竞争安排改革结果，而异质于上级政府改革；第三种是兼顾同构与自主，组织安排与上级保持一致，而人事任命倾斜于部门竞争结果，或者相反。
其四，如果部门竞争与纵向对齐两条逻辑发生冲突，则部分省市可能会通过横向看齐来拓展协同空间。地方政府既有可能向辖区内的中心省市学习，[53]向地理位置邻近、特征相似或改革成功的标杆省市学习，[54]也有可能向跨地区的明星省市学习，[55]或者基于地方主政官员选择看齐对象。[56]尤其是当地方政府选择自主安排时，更有可能通过横向看齐来消解自主选择潜在的创新风险。[57]
三、研究方法
本文以文旅合并为例，从机构前身、改革进度和领导安排三个方面考察各级政府如何推进机构改革，以期呈现其实践图景和运作逻辑。本文数据来源于各省市2018年机构改革方案，并通过官方政府网站和媒体报道，检索相关信息。我们人工筛选和整理如下内容：各省、市文化和旅游机构是否合并，具体是哪些部门被合并、组建新单位的名称、合并的时间、合并后首任领导的原属机构（本文分别统计书记和行政首长）。
针对机构间合并，本文区分了原文化和旅游机构是否合并，并重点分析了被合并的行政单位，在此基础上，统计了分别有哪些部门被合并，以观察各地文旅改革的基本特征。针对改革进度，本文整理了各省、市新文旅机构的挂牌时间，考察了执行进度。针对新机构的领导安排，本文将之分为两种类型：来源于外部单位、内部原单位，内部又分为两类情况：原文化机构、原旅游机构，如此，共三种具体类型。
与此同时，我们深入访谈了5位来自中央、省、市级相关部门的公务员（包括文化和旅游部、省文化和旅游厅、市文化和旅游局）。研究在预调研的基础上，生成了访谈提纲（见附录）1，再以电话和文本的形式回收资料。最后，我们整理其语录和文稿，我们整理其语录和文稿，并转化为正式文本，以进一步检验本文的研究发现。
四、各层级文旅机构改革
（一）中央文旅机构改革
文化部成立于1949年，在1954年更名并由国务院第二办公室管理。1959年和1965年机构改革，文化部一直作为国务院组成部门而存在。1982年，文化部整合了出版、文物、外文出版和对外联络几个机构的职能（见附录-表1）。2013年机构改革，撤销了新闻出版总署与国家广播电影电视总局，组建新闻出版广电总局。2018年机构改革撤销了原文化部和国家旅游局，组建文化和旅游部。
中国国际旅行社总社于1954年成立，是隶属于国务院的外事接待单位，主要职责在于推动中国与世界各国的外事交往。1964年，中国旅行游览事业管理局成立，归属外交部管辖。1978年改革开放后，旅游业的地位逐渐显现。1982年，中国旅行游览事业管理总局正式更名为国家旅游局，成为专门管理旅游的行政机构（见附录-表2）。2013年机构改革，国家旅游局仍是国务院直属机构。
从机构职能梳理历届文化和旅游机构的发展变化，可以看到文化部最早成立并一直作为国务院组成部门存在。中国旅游行政管理机构于1964年成立，直至1982年，国家旅游局才成立为国务院直属机构，全国各地才开始有了专门的旅游行政管理部门。在中央层面，机构合并前原文化部的行政级别高于原国家旅游局。文化和旅游部成立后，首任领导由原文化部领导出任。
（二）省级文旅机构改革
1. 省级文旅机构间合并
本文统计了各省文旅机构间合并的基本情况，不包含港澳台和新疆建设兵团。在31个省级政府中，2018年西藏并未整合文旅机构，将原旅游发展委员会更名为旅游发展厅作为因地制宜设置的机构，并单独保留原文化机构。本文对剩余30个省份进行分析（见附录-表3）。
22个省合并了原文化厅（局）/文化和新闻出版厅、旅游发展委员会。江苏、浙江、河南和广东四省合并了作为政府组成部门的原文化厅和作为直属机构的原旅游局。比较具有特色的是，重庆合并了原文化委员会和旅游发展委员会，上海整合了原文化广播影视管理局和旅游局，天津整合了原文化广播影视局和旅游局。海南合并了原旅游发展委员会和文化广电出版体育厅，将旅游、文化和体育职能一并整合入新机构，这彰显出省级机构改革的地方特色。
2. 省级文旅改革进度
2018年4月8日，文化和旅游部正式挂牌，30个省份在当年10月和11月完成改革任务（见附录-表4），其中，新疆最晚，并于11月30日组建新机构，比中央要求进度提前一个月2。由此可见，大部分省份均进行了文旅改革并与中央保持一致，合并了原文化和旅游机构。在改革进度上，省级政府依照中央的要求提前完成改革。
3. 省级新文旅机构的领导安排
本文分别统计了党政一肩挑和党政二分的安排情况，共有41位首任领导（19位兼任书记和行政首长，22个省党政二分）。在党政一肩挑的情况中，有11个省份安排了原文化机构的领导，3个安排了原旅游机构的领导，5个安排了外部单位的领导（详情见附录-表5）。在党政二分的情况中，有8个省份采取了一方源自原文化机构，另一方源自原旅游机构的模式（下文简称“一文一旅”）；宁夏和新疆采取了书记来自外部单位，厅长来自原文化机构的安排；吉林采取了书记来自外部单位，厅长来自原旅游机构的安排（见附录-表6）。整体而言，43%的省份任命了原文化机构领导，这与中央安排保持着较高的一致性。27%的省份采取了一文一旅的安排方式，30%的省份安排了外部单位或原旅游机构的领导，这些省份与中央安排一致程度较低，由此可见地方政府在人事安排方面有着较高的自主性。
（三）市级文旅机构改革
1. 市级文旅机构间合并
各省下辖地级行政单位的文旅改革安排则大有不同。首先，西藏下辖的6个地市，将旅游发展委员会改名为旅游发展局，并未将之与文化局合并。其次，共有12个地市的文化和旅游在2018年机构改革前便处于同一机构中，因此仅是采取了调整职责、更名或者与体育局合并的形式。
最后，进行了合并的315个地市中，59%的市合并了原文化机构和旅游机构，具体存在两类形式：其一，狭义的原文化机构、旅游机构，如文化局/文化广电新闻出版局、旅游局/旅游发展委员会；其二，广义的原文化机构、旅游机构，如文物管理局/文化市场综合执法局、通天岩风景名胜区管理局/农业和农村工作办公室（农家乐休闲旅游发展管理职责）。
有41%的市合并了原文化机构、旅游机构和体育相关的机构，具体存在三类形式：其一，原文化机构（包含体育职责）、旅游机构，如文化体育广电局/文化体育广电新闻出版局、旅游局/旅游发展委员会；其二，原文化机构、旅游机构和体育机构，如文化广电新闻出版局、旅游局、体育局；其三，原文化机构（包含体育职责）、旅游机构、其他职责，如淄博市还纳入了文物局和电视台的部分行政职能，三沙市整合了交通运输的职责。
2. 市级文旅改革进度
《方案》要求所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。有17%的市在2018年底前就完成了文旅改革，大部分市于2019年1月-3月期间推进，占比83%。可见多数市没有表现出超前的积极性，但也没有滞后于中央要求的时间。值得注意的是，海口市于2019年4月1日、榆林市于2019年4月15日才正式挂牌文化和旅游局。
3. 市级新文旅机构的领导安排
本文统计了市级新文旅机构领导的三种不同来源（见附录-表7）。有218位首任书记兼任局长，其中86位来自原文化机构，80位来自原旅游机构，52位来自外部单位。剩余97个新文旅机构中书记和行政首长二分，有73位来自原文化机构，73位来自原旅游机构，48位来自外部单位。这一现象与省级安排呈现出明显差异，即市级源自原旅游机构与原文化机构的领导比例不相上下。
4. 省内和省际间地市机构改革差异
本文进一步探讨面临同一省份的制度环境，各地市改革安排是倾向于保持一致还是各具特色，以及不同省份间存在什么差异。为便于统计，我们将党政领导安排整合为四类：①外部单位：两人均来自外部单位，编码为1；②文化机构：两人均源自文化机构，或文化机构+外部单位，编码为2；③一文一旅编码为3；④旅游机构：两人均源自旅游机构，或旅游机构+外部单位，编码为4。
附录-表8各列分别呈现了各省和省会城市的领导安排，以及省内地市的均值和标准差。首先是均值高且标准差小的省，意味着地市偏好于原旅游机构的领导，如河北和广西。当省级安排彰显出策略性时，市会有更大的自主空间。同时，省会城市保持与省一致，地市改革便可能兼具纵向对齐与横向看齐双重逻辑。
其次是均值较低且标准差相对较小的省，如广东和浙江。省级安排原文化机构的领导党政一肩挑，市级亦是如此。虽然省会城市任命了原旅游机构的领导，但是并没有被学习和效仿。省级改革安排约束着下级政府，地市改革自主权削弱。
最后是标准差较大的省，即地市间领导安排的差异较大。部分省采取了较为宽松的安排，为地市自主改革创造了空间，如四川、甘肃和河南。部分省会城市与省不一致，一定程度上强化了其他地市多样化安排的信心，如贵州和海南。
五、多层级政府机构改革逻辑
（一）纵向对齐逻辑
在自上而下的机构改革中，“向上对齐”是地方政府跟进改革安排的关键法则。中央引导着自上而下的改革安排，各级地方政府都会受上一级的引导和规范。中央政府处于行政体制顶端，是全国政府机构改革的引导者，所以不存在上级政府的同构性压力。
1. 省级向上对齐
省级机构间合并、执行进度和领导安排，总体上与中央改革结果保持一致。有30个省对原文化和旅游机构进行了合并，且均在中央要求的时间节点前一个月完成。在领导安排方面，有70%的省份任命了原文化机构的领导。
上海、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、山东、湖北、广东、陕西、安徽和江西这11个省级行政单位，在自上而下推进的文旅改革中，选择积极响应中央的要求，新领导均是党政一肩挑且源自原文化机构。北京、山西、福建、河南、湖南、海南、河北和贵州8个省级行政单位采取了“一文一旅”的折中方式，既重视“对口”中央安排的规范性，又纳入原旅游机构的领导，采用了更为柔和的策略选择。一位受访者指出：
省级层面基本上是延续了国家层面的架构，即文化部门领导做一把手，旅游部门领导做二把手。虽然方式多样，但总体是延续这一架构。例如北京市，在合并前，旅游发展委员会和文化局是平级的，但是在合并后，由文化局领导担任党组书记（一把手），由旅游发展委员会领导担任局长（二把手），其他省份大致也都是这样。（访谈资料A20220328)
2. 市级向上对齐
除了西藏下辖的6个地市以及12个地市文旅本处于同一机构，剩余315个地市合并了原文化和旅游机构。在改革进度方面，约99%的市在2019年3月底前完成文旅改革，基本达到中央要求。上级改革安排对下级发挥着约束作用。当省级领导安排明确倾向原文化机构时，市级会表现出一致性。同时，省级向中央改革安排“对齐”，也会制约着市级改革的创新性。一位受访者指出：
地方机构改革怎么推进，首先是看中央，看中央的改革要求和具体做法。其次是参照上一级，对于市一级改革安排来说，特别要看省里面是怎么安排的，如果省一级改革倾向于原文化部门，那么市也可能参照。（访谈资料B20220330)
（二）横向看齐逻辑
在全国地方政府机构改革中，同级政府间“横向看齐”与各地差异化安排是两条重要推进路径。一方面，由于同一层级政府面临相似的职能职责、行政权力和组织结构，组织在行政体系中会向同类机构“看齐”。另一方面，由于各地情况千差万别，地方政府会依据本地优势，差异化地安排当地改革。而中央政府的大部制安排也可能会参照其他国家的机构改革。[58]
1. 省级左右看齐
甘肃、青海、四川、重庆、广西、云南、内蒙古、天津和吉林这9个省份选择了更具有适应性的策略，倾向于自主改革安排，新领导均来自于原旅游机构或者外部单位。结合地理位置和时间进度，从吉林到天津，重庆到四川，云南到广西，甘肃到青海和内蒙古，这几个省份在采取相对自主的改革安排时，可能存在横向看齐的路径，即改革自主的协同性。[59]宁夏和新疆的改革策略，既顺应了上级要求又彰显出自主性，均于2018年11月推进文旅改革，且新机构中首任厅长源自原文化厅、党组书记源自外部单位。
2. 市级左右看齐
相较于省，市级改革安排彰显出更多的自主性。市级新文旅机构的命名更加多元，同时，有41%的市合并了体育相关的职能，还有部分市整合了交通运输的职责等，也有两个市晚于中央规定的时间完成改革。在领导安排方面，来自原文化和原旅游部门的领导比例不相上下。由于各地市间实际情况和发展需求不同，改革安排呈现出多样性。但市级自主性被框定在上级塑造的创新范围内，如四川省和贵州省的领导安排与中央不一致，省内各地市便会倾向于自主安排。
当省级政府创造了宽松的自主空间时，市与市之间在差异化跟进改革安排时具有协同性。如河北省和甘肃省领导安排差异跟进中央，省会城市会与省级安排保持相同，各地市也纷纷采取相似的改革安排。
部分省级同构行为会约束着市级的横向看齐，即当省级明确与中央一致，市级改革安排也不敢过于“冒险”，如广东省和浙江省。即使省会城市安排了原旅游机构的领导，也没有引来其他市的学习与效仿。正如一位受访者所说：
不同的市都会有差异，地方机构改革肯定会看当地实际情况。但这种自上而下推进的机构改革，需要看中央的方向和上级的指示。不过有些市也会看看其他市是怎么改的，如果别的市也这么改的，也会更放心。但总体来说，还是要关注中央和上级政府的指示。（访谈资料C20220403)
（三）部门竞争逻辑
从组织学的视角出发，被合并机构间的博弈会对合并结果发挥影响。如果原有机构中存在一个实力更强的主导机构，改革安排可能倾向于主导机构。相反，当原有机构之间规模和实力相当时，改革结果更有可能受其他因素影响。
中央机构改革中，被合并机构的权力博弈直接影响着改革安排和结果。在原文化部和国家旅游局合并过程中，纵观这两个机构的发展历程和性质对比，原文化部的实力要强于原国家旅游局。合并后新机构名为“文化和旅游部”，文化在前旅游在后，名称中体现出文化部对国家旅游局的“吸收”。[60]在领导安排方面，原文化部领导出任文化和旅游部党组书记、部长，原国家旅游局领导出任党组副书记、副部长。
在国家层面，原来文化部是正部级单位，国家旅游局是副部级单位。原来两个单位的体量不一样、领导级别不一样，所以合并后部长是原来文化部的部长。（访谈资料D20230704)
