法释之话商麻·案例-18

最高院：地方政府越权划拨土地无效

裁判要旨：地方地府超越批准权限，将国有土地无偿划拨给权利人使用，并约定可自行转让案涉土地并取得相应土地收益，该约定存在违反法律强制性规定，损害国家和社会公共利益的情形，案涉合同应归于无效。

一、基本案情

2006 年 11 月 28 日，灵武市人民政府（以下简称灵武政府）（甲方）与宁夏河东综合工业园区华能投资置业有限公司（以下简称华能公司）（乙方）签订《开发建设合同》，合同第 1 条约定了开发建设内容： 1.1 宁东能源化工基地灵州综合工业园区基础设施。 1.2 项目区规划总面积为 19962 亩，整体为工业项目用地。第 2 条约定了开发建设具体要求： 2.1 开发建设实行市场化运作，企业化经营。 2.2 所供给约 19962 亩土地分期分阶段开发，自合同签订之日起三年内完成。第 3 条约定了甲方的权利和义务： 3.4 项目区开发用地约 19962 亩一次性无偿划拨给乙方控制使用，按项目开发建设的进度给乙方办理农业综合开发土地使用证，本合同签订后为乙方办理一期土地开发使用证。 第 4 条约定了乙方权利和义务： 4.1 （乙方）依法享有项目区 19962 亩土地基础设施开发建设权、转让权、受益权。 4.2 在甲方指导下进行土地开发并有偿转让，转让价以开发成本加利息加适当利润为基本标准，不得故意炒作、哄抬或降低地价。

合同签订后，华能公司于 2007 年 3 月正式进场开工建设。 2008 年 10 月 13 日，宁东管委会向华能公司下发《停工通知》，要求华能公司暂停所有在建工程施工。华能公司诉至法院要求灵武政府继续履行开发建设合同。

二、裁判要点

最高人民法院（ 2018 ）最高法民终 159 号灵武市人民政府、宁夏河东综合工业园区华能投资置业有限公司合同纠纷二审民事裁定书民事裁定书认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权，采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。同时，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律及相关行政规章亦对可批准划拨的土地作出了具体规定，其中并不包括案涉土地类型。此外， 即便案涉土地符合划拨使用的规定范畴，亦应根据现行法律、行政法规及当地自治条例关于土地划拨的权限进行划拨使用。案涉土地为国有土地，面积为 19962 亩，已超过灵武市政府有权批准划拨使用的权限范围。现灵武市政府将不符合划拨使用规定且超出其批准权限的案涉