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——精华版——
城市发展用地的变化跟城市总体规划之间的关联性是什么？这方面的研究非常少，所以我们不太了解到底城市总体规划对城市建设用地的变化产生什么样的作用。研究的目的是
从理论出发，以
经济学中
财产权的角度解释城市为什么会蔓延；并以台北市信义区为例，探讨设置城市增长边界
（UGBs
）
到底是约束还是促进了城市的蔓延。
土地开发是城市形成过程中一个很重要的因素，每栋房子都是开发的成果，土地开发是一个非常复杂的过程，包括建筑、土木、中介、法律……等等因素的作用。在这个复杂的过程中，有两项我们觉得非常重要的因素，一个是资讯，另外一个是财产权。财产权分成所谓的法定财产权和经济财产权。打个比方，比如我的一辆自行车被小偷偷走了，那么自行车的法定财产权是属于我的，但是经济财产权此时属于小偷。所以经济财产权是指消费、使用所获资产的收入的权利。
根据以上对财产权的分析，任何经济上的交易，财产权实际上是没有办法划分清楚的。任何产品都不可能在完全了解透彻之后再定价和交易，因此任何交易都包含不确定性。土地也是一样，土地特性非常复杂，因此在交易过程中，会因为资讯的不完全性，即对于所交易的资产特性不够了解，造成额外的交易成本。所以，有些资产就会流入公共领域，其不属于买卖任一方，而买卖双方在交易过程中会争夺这部分财产权。
用一个简单的例子来说明，有一个假想的土地市场，供需图的横轴代表土地数量，纵轴代表价格，有供给线S和需求线D（图1）。在均衡的情况下，当我们设定一个UGBs政策的时候，就好比是在纵轴上设立一条限制线，使得成交量为Qc，成交价格为Pc，但是我们可以看到，对于土地购买者（即开发商），其愿意支付的较低价P1与实际支付的较高价Pc之间的差异，就是交易中的财产权的流失在公共领域的部分（地主赚到了这一份）。开发商如果从另外的地方，比如郊区，寻找成本更低的土地进行交易，就能少损失这部分。所以，从这个简单的图可以推测，
设置了
UGBs这个限制以后，开发商为了争夺Pc到P1之间的财产权之差，会放弃UGBs内的开发机会，而去寻求UGBs之外土地成本较低的开发机会。所以，从这个角度来看，UGBs的设置反而会造成都市的蔓延，这是我们的一个推测。
图1 UGBs控制下的土地供需影响图
文章接下来以台北市信义区为例作了一个验证，研究1956—1991这35年间规划政策对城市扩张的影响。将这一发展时期划分为两个阶段，比对UGBs界线内外土地开发的差异。实证研究的结论是UGBs这种管制方式在台北市仍是有效的，至少对于信义区1956—1991年间而言，城市增长仍在可控制范围内。然而，由于数据获取有限，许多问题仍有待讨论。实际开发行为与主要计划管制的内容息息相关，如UGBs内的土地混合使用程度、UGBs外的管制法令等等，皆会造成开发者财产权处理行为与反应的差异，因此后续可针对此部分进行研究。
——全文——
【摘要】城市增长边界对于规范城市发展的效果并无定论。本文基于财产权的观点，从理论和概念两方面解释为什么城市增长边界会导致而非抑制城市蔓延。研究以台北市信义区为案例，近一步解释城市增长边界的政策效率。根据航测地形图及指标计算进行定量比较分析，结果显示，不同于我们的预测，并没有充分证据证明信义区在两次规划时期（1956—1991年）内的城市扩张发生在城市增长边界之外。但我们仍认为一个成功的土地控制手段应该考虑开发商的行为和反应，以控制城市蔓延。
引言
综合性规划方法已被许多城市广泛应用，作为管理城市增长并引导城市形成紧密形态的工具。以美国为例，增长管理（growth management）和精明增长（smart growth）已发展成为控制城市蔓延的主要概念。在管理城市增长的不同方法中，城市发展容控政策（urban containment policy）被美国许多城市广泛采用，并应用于许多国家。城市发展容控政策主要可分为三种形式：城市增长边界（UGBs: Urban Growth Boundaries）、城市服务界线（USBs: Urban Service Boundaries）及绿带（greenbelts）。其中UGBs可能是最广为人知的，在台湾，城市规划中的都市发展用地与非都市发展用地之间的界线就相当接近于UGBs的概念。
现行的台湾地区及台北市的规划体系及相关法规要求中并无UGBs这一名词。台湾地区的规划体系大致分为都市计划地区和非都市计划地区，两者的规划及管制方式不同；都市计划地区依循都市计划法拟定，非都市计划地区则依循区域计划法进行管制。概念上，都市计划地区与非都市计划地区之间的界线类似UGBs，而本文探讨的实证地区台北市属于都市计划地区，受都市计划法的管制。因此，从过去到现在，台湾一直通过拟定城市总体规划（master plan）来展望城市未来发展，并管理城市增长。根据“内政部”制定的“城市规划法”，都市中的用地可分为住宅、商业、工业、公共设施等相关都市发展用地，以及保留农业区和设置保护区两种非都市发展用地。因此，理论上，围绕着都市发展用地，框定都市实质发展基础范围的都市发展用地边界线就是UGBs——虽然主要的规划图中并没有要求明确界定并划出UGBs。至于拓展或收缩UGBs的机制，是台北市“内政部”的审议权利，也就是说由台北市进行都市计划通盘检讨审议确认，并转送至“内政部”审议确认后，再发布实施。因此，为简化起见，本文将都市计划地区中的都市发展用地及非都市发展用地的边界视为UGBs，不拟深入探讨两者的差异。
过往因地图资料的保存及可利用的程度有限，研究城市的UGBs受到许多限制，然而近年来，由于遥感探测技术的提高和部分地方政府投入大量资源建立地形图数据库，越来越多的研究借相关技术探讨城市过去的土地使用变迁及扩张的情形和模式。但这些研究与不同时期的总体规划并没有太多的重合，亦不得知总规政策对于土地使用变迁到底有何影响。因此，少有文献或研究能检视和解释不同总规时期UGBs的效果。
关于UGBs限制城市不当扩张的功能，有的文献持积极态度，例如真纳约等学者以瑞士为例，从建筑密度的变化归纳出UGBs可以限制城市的不当扩张；有的文献持悲观态度，例如韩昊英等学者以北京市为案例，归纳出UGBs对于限制城市不当扩张的功能有限。可惜的是，不论持何种论点者，都没有说明UGBs限制城市扩张是否有效的原因。因此，本文首先假设地方政府和开发商均不可能完全理性，尝试基于财产权（property right）观点解释UGBs的影响，并以台北市为例，实证各总规时期UGBs的管控效果。文章的第1、2节为理论解释，第3节提出研究设计与假设，第4、5节为实证、讨论及后续研究建议部分。
1 土地开发：财产权之论述
城市是个体在空间中所做决策相互影响的结果。要了解城市如何演变，最基本的就是要先知道土地开发的各个个体的行为与相互之间的互动模式。由于土地开发过程中包含多方之间相互冲突的角力，同时也很难以单一架构去定义参与者的行为特性，所以以一般模型呈现土地开发过程是相当困难的。举例来说，此过程可能以决策顺序（decision sequences）的角度切入，其重点在于决策是如何被制订的；抑或用基于产出的方法（production-based approach），强调最后的结果如何产生。从不同角度阐释土地开发过程，呈现的特性会大不相同，本文认为土地开发过程中有两种最主要的元素，分别是信息和财产权。
土地开发过程通常可分为四个阶段：取得（acquisition）—核准（approval）—建造（construction）—转让（letting）。在第一阶段，开发者必须寻找适合的土地（来获利）；第二阶段，开发者必须向政府申请必要的核准；接下来是第三阶段，开始建造；第四阶段，最后的产品将在市场中贩卖或租赁，为开方者获取一定的利益。舍费尔和霍普金斯（Schaeffer & Hopkins）提出，在土地开发的每个阶段中，规划产生的信息（planning yielding information）主要来自于环境（environments）、价值（values）和相关决策（related decisions），而计划（plan）由这一系列信息所作的决策构成或由之修改而来；土地开发的过程也是由这一系列决策而来，每个决策会都会影响之后的决策。因此，本文将关注第一阶段，也就是土地的取得。
财产权在土地开发的过程中扮演相当重要的角色，因此必须加以定义。财产权是所有权者有权利决定的条件下，进行消费、获取收入或处理资产的权利。因此一块土地的财产权，就是可利用土地耕作、改良或交换来获利的权利。依照巴泽尔（Barzel）的说法，在任何现实的交易中，财产权不可能被完整而清楚地描绘出来，因此，资产属性的信息不完整（incomplete information about attributes of assets）将导致交易过程中的交易成本（transaction costs）。举例来说，开发者在决定是否进行投资时，需事先收集土地区位的优势信息并付出一定的成本，这隐含地说明，有些土地的属性信息在交易发生前可能不会被任何一方所获知，进而遗留在公共领域（public domain）。为此，各方在交易时会产生角力，努力去获取这样的属性信息。获取公共领域的信息不但将产生交易成本，而且将增加未来土地开发的财产权利，不论土地持有的形式如何。
一块土地的权利可分为固定的（fixed）合法权利（legal right）和可变的（variable）经济权利（economic right）。合法权利受到政府保障并建档，如土地的所有权；可变的权利是经济上的，包含土地属性反映出的价值，如交通路网可达性等。由于固定的合法权利有其固定的土地取得成本，由土地价格所决定，因此本文认为可变的经济权利才是影响开发者为何以及如何开发一块土地的主要原因。如果土地的经济权利并不影响开发者，那么开发者投资两块同样成本却不同属性的土地时获利应该没有差别，然而事实上并非如此。
当开发者寻找土地时，会展开评估，从而进行适当的开发，目的是降低开发的不确定性及风险。而每块土地的属性都会依其区位、价格、地质条件、基础设施状况、社会经济条件与周边环境、景观、设施与环境保育状态等的不同而有所差异。没有两块土地的属性是完全一样的，而测度这些属性的方法往往相当昂贵且通常有所偏误，因此不可能获得土地属性的完整信息。交易双方在决策之前都会投入资源以掌握土地相关属性；在交易成本支出后，开发者与地主双方都会获取一些属性信息但皆不完整，这主要是由于双方投入成本不同而造成的信息不对等（asymmetric information）。
交易发生前为了收集土地属性数据而投入的资源是交易成本的主要来源，因此，信息收集的规划在每次交易过程中都会发生。值得一提的是交易双方应收集什么样的信息，以及如何收集。根据一些学者的研究，开发者面临四种不确定性：环境的不确定性（uncertainty about the environment）、价值的不确定性（uncertainty about values）、相关决策的不确定性（uncertainty about related decision），以及寻求替代方案的不确定性（uncertainty about the search for alternatives）。就土地开发而言，获取土地之前开发者并不知道能否从中获益，这与土地周边环境的未来发展趋势、政府或其他开发者的决策，以及最后的建筑结果相关。这些信息都在影响着收益的获取。
完整量测土地属性的成本极高，因此不确定性无法完全被消除；但规划可以给开发者或地主额外或更多的信息，这与其收益息息相关；因此，开发商者是否会投入开发，取决于开发的收益是否高于规划所产生的成本。在土地取得的过程中，假如通过规划了解到了不同的土地区位信息，进而增加了原本预期可从公共领域获取的价值，纵使会增加成本，也是值得规划并进行开发的。
开发者在决定是否规划之前，必须先收集与上述四种不确定性相对应的信息，也就是确定需要收集哪些数据，而数据的正确程度将影响预期收益。在土地开发中，开发者必须获取有关在交易中可获得的财产权价值的信息，以及可正确量测土地属性的信息，进而预测交易之后的可能结果。
总之，土地开发的过程，可以描述为获取公共领域财产权的行为。开发者进行合约交易的目的是获取遗留在公共领域中的财产权，而这些财产权是因为土地属性无法被完全描述而造成的。交易成本主要发生在信息收集或为了量测土地属性而进行的规划过程中。当然，量测土地属性是需要成本的，但并非所有的规划都可产生利益，只有所获信息的价值超过规划成本时才有利益。由于不确定性不能被完全消除，因此总会有部分财产权遗留在公共领域中；这些财产权的获取将发生在任何的土地开发过程中，其大小视规划投入成本的多寡而定。
2 UGBs对于土地开发的影响
如果一个城市有许多合法的可开发土地，土地价值由市场机制所决定，且所有的土地开发都必须在UGBs内，那么，开发者会作何反应？又如何从财产权的观点来解释土地开发过程中开发者的行为呢？
一开始的土地需求与供给曲线分别为D和S，土地是开发过程的中间产物而非最终产物。在土地开发过程中，开发者为需求方，地主为供给方。土地交易市场的均衡价格为P*，均衡交易量为Q*。假设新的UGBs导致可开发量降低（Qc＜Q*），将间接造成土地价格上涨至Pc。从需求方来看，土地价格从P*上升至Pc；从供给者来看，土地价格则从P*下降到P1。当然，由于需求价格高于供给价格，故最后均衡价格会落在Pc，但交易过程中产生了Pc与P1之差。Pc×Qc为开发者为了交易所付的总额，P1×Qc为地主愿意出售土地的总额，二者之差则因遗留在公共领域之中而无法确定，但最后会经由市场机制被地主获得（图1）。依巴泽尔所言，任何产品因价格的限制造成排队等待，皆不是因为产品产量不足，而是由于消费者期望最大化地获取公共领域中的财产权。这意味着土地开发过程中，在以上情形发生时，开发者往往会产生投机的心态，并甘愿冒着违反UGBs管制的风险，以更低的价格取得UGBs之外的土地。
图1 UGBs控制下的土地供需影响图
另一方面，默罕默德认为采用UGBs可降低开发者的风险，进而减少蛙跳式（frog-leap）开发形态产生的可能。但这也引发了一个有趣的问题：政府是否在制定政策而让开发较易预测的同时，不知不觉促使了蔓延的发生？答案很可能是肯定的。最后，规划不但能降低UGBs内开发的不确定性，同时也能帮助开发者在界外寻找较界内成本及不确定性低的土地。因此本文认为，UGBs可能会鼓励非城市建设用地的发展。对于台北市而言，UGBs究竟会控制还是加剧城市蔓延，我们将在接下来的部分提出研究设计并以实证加以验证。当UGBs促使界内土地价格提升时，开发商基于财产权获取最大化的必然考虑，会产生对界内、界外开发结果的预期心理差异：针对界内的开发倾向规避风险（risk aversion），形成推力；而针对界外的开发则倾向追寻风险（risk seeking），形成拉力。规划降低了界内开发的不确定性，增加了开发限制和成本，进而鼓励开发商寻求界外较便宜的土地进行开发。
3 研究设计与假设
本研究以台北市为例，根据以上的分析架构来探讨UGBs对城市蔓延的影响。选择台北市的主要原因有二：一是台北市是台湾地区第一个实施都市计划（1956年）的城市，研究1956—1991这35年间规划政策对城市扩张的影响，较具可信度；二是台北市的图资数据，尤其是地形图方面的资料，比台湾地区其他城市更为完整，较具有效度。理论上应以全台北市作为研究范围，但受限于时间及资料取得的难度，本研究将选择以信义区作为实证（图2）。选择信义区的理由，一是信义区范围内同时有都市发展用地及非都市发展用地；二是信义区不像其他区那样，有大型公园或当初从其他县市并入，而是一直较为独立和完整。
图2 台北市信义区区位图
在信义区，自1956年发布第一个主要计划后，涉及主要计划之调整大约可分为两个阶段：第一个阶段为1956年主要计划发布至1979全市保护区主要计划通盘检讨；第二个阶段为1979—1991年；1991年以后的情况因受限于数据不全，尚待后续补充论证（图3）。在数据上，为了检验UGBs的有效性，必须区分土地利用的差异。本研究将信义区内的土地利用分为都市发展用地和非都市发展用地。都市发展用地包含所有的开发用地，也就是商业区、住宅区、工业区和相关公共设施，例如公园、绿地、广场等；非都市发展用地则指保护区和农业区；同时以模拟或数字地形图，以及各时期的都市计划图作为数据源。
图3 台北市信义区主要计划图（左：1956年；右：1979年；两图中部沿山体的线条为UGBs——即山体部分为
非都市发展用地）
根据台北市政府都市发展局现有的地形图数据，包括1958年的模拟地形图，1969、1980、1991三年的数字地形图，将上述两个时期再细分为四个阶段，分别简称为MP1（1958）、MP1（1969）及MP2（1980）、MP2（1991），对此四阶段进行比较，并检视MP1及MP2两个时期内UGBs的有效性。检视UGBs有效性的最好方法就是比对UGBs界线内外土地开发的差异，本文提出四个假设。假设一：若UGBs能有效控制城市蔓延，则UGBs之外的开发少于UGBs之内的开发。假设二：若UGBs能有效控制城市蔓延，每阶段内UGBs之外的开发速度慢于UGBs之内的开发速度。假设三：若UGBs有效，则任何UGBs之外的开发都应被避免，因其直接破坏了遏止城市蔓延的目标。假设四：为确保UGBs仍可达成有效控制，UGBs之内及之外增加的开发面积应该小于或等于UGBs之内于每个阶段初期尚未开发的面积，也就是土地的需求不超过土地的供给。根据这些假设，提出三个量化指标用于评估UGBs的效用，分别称之为边界遏止率（BCR: Boundary Containment Ratio）、边界毗邻发展率（BADR: Boundary Adjacent Development Ratio）及边界充足率（BSR: Boundary Sufficiency Ratio）。
BCR1=A2e/A1e （1）
BCR2=(A2e-A2b)A1b/(A1e-A1b)A2b （2）
BADR=L1/L2 （3）
BSR=(A1e+A2e)/A3 （4）
其中A1和A2分别为UGBs内、外的开发面积；b、e分别代表规划初期（begin）及末期（end）；A3为规划初期UGBs内尚内未开发的土地面积；L1与L2为UGBs毗邻已开发或未开发土地的长度（图4）。根据假设，BCR1值越高表示UGBs外的开发越多，BCR2的值越高表示UGBs之外的开发速度越快，BADR的值越高表示有更多的城市扩张发生紧邻在UGBs之外，BSR值越高则表示UGBs的大小不足。
图4 评估指标概念图
4 实证分析
信义区总面积约1123h㎡，1956年的规划中，都市土地即UGBs内土地面积约680h㎡，非都市土地即UGBs外土地面积约443h㎡（表1,图5）；1979年的规划中，都市土地扩张至768h㎡，约增加了13%，非都市土地则缩小至355h㎡，约减少了19.8%（表2,图6）。
表1 第一时期UGBs内外开发面积之比较（单位：h㎡）
