专栏名称: 华泰宏观李超

立心、立道、继学、开智

【华泰宏观李超】新时代城镇化起航——新时代城镇化系列研究(一)

华泰宏观李超 · 公众号 · 金融 · 2019-12-17 13:40

正文

文 | 华泰宏观李超团队

全文约27000字，阅读需要75分钟左右

内容摘要

>> 8月中央财经委员会确定了发展特大城市带动周边城市群发展战略

中央财经委员会第五次会议于今年8月26日举行，提出要“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”，正式确定了新时代城镇化的发展路径。我国的“新型城镇化”方案将依托大型城市的辐射力带动城市群的发展，建设大型城市都市圈，吸引人口向现代化都市圈流动。我们认为新时代城镇化重在改善生产要素以提升经济潜在增速，美国、日本和英国的城镇化发展均可作为我国新时代城镇化的可借鉴案例。基础设施建设是新时代城镇化的发展重点之一，同时也可以带动特大城市周边城市群的发展，使城市之间形成产业链互补的关系。

>> 改善生产要素，提升经济潜在增速，2035年力争实现城镇化率75%

我国2018年城镇化率已经接近60%。这一数字同发达国家相比仍有差距，理论上未来随着改革的深化与经济的发展，我国的城镇化率仍有很大的增长空间。我们预计，2019-2035年我国城镇化率的平均增长率约为1.4%，到2035年我国城镇化水平可能达到75%。我们认为新时代城镇化重在改善生产要素以提升经济潜在增速，主要从以下几个方面出发：1、提高全要素生产率；2、充分利用人口质量红利，促进人口流动；3、城市扩张，扩大土地收益；4、发挥资本市场优势，建立区域金融中心，加强多层次资本市场建设，促进科技成果向商业应用转化。

>> 新时代城镇化的可借鉴案例

美国、日本和英国的城镇化发展均可作为我国新时代城镇化的可借鉴案例。纽约都市圈起源于港口贸易的繁荣发展，各个区域均衡发展，分工有序，形成高效互补的产业结构；旧金山湾区硅谷凭借成熟的产学研合作体系以及完备的风险投资机制，成为了全球科技创业中心。二战后日本城镇化水平提升较快，东京城市圈在政策主导和市场辅助下迅速扩张，要素集聚导致东京出现极化特征。英国城镇化与伦敦城镇化历程均超过200年，城镇化历程相对完整。我们认为，田园城市、新城运动、大伦敦规划等政策有一定参考意义，有利于推进我国新型城镇化发展。

>> 新时代城镇化不应只有三个核心城市圈，应逐渐扩大至8到9个

城市群以强大的产业集群、经济集聚与人口集中的能力，成为现阶段我国加快推进城镇化进程的主体空间形态。十九大报告提到：实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。我们认为，新时代城镇化推进，未来除了京津冀、长三角、珠三角三个核心城市圈以外，应依据各城市群优势、定位，扩大至8至9个核心城市圈，如成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等。

>> 新时代城镇化应加大城市间的基础设施建设

我们认为，基础设施建设是新时代城镇化的发展重点之一，应加强城市间的交通基建，便利城际交通，尤其是交通便利度上先天落后的内陆地区，发展特大城市应注重建立城市交通枢纽。对于分布较为密集的城市群，可考虑在各城市之间的适当地理位置建设共用机场。高铁应增大密集度，尤其是对长三角、珠三角这样人均GDP较高，人口和企业分布密集的地区。

>> 发展特大城市带动周边城市群，需要发展产业链互补

我们认为，发展特大城市并对周边城市群形成带动，应该以一个或多个特大城市为核心，由特大城市完成人才资源的培育、吸纳，并向周边城市再分配。城市应当充分发挥自己的地理或资源禀赋，充分整合并发挥优势，占据产业链相对优势环节，使城市之间形成产业链互补的关系。

风险提示

城镇化战略推进不及预期、中美贸易摩擦超预期、金融风险上升。

目 / 录

正文

8月中央财经委员会确定了发展大城市带动周边城市群发展战略

> 大城大国战略的归来——新时代城镇化

在当前“逆全球化”倾向出现，中美贸易摩擦不确定性仍存，国内人口老龄化问题突出的大环境下，“中国经济是否还能保持稳定增速”成为世界关注的焦点话题。从供给侧角度来看，支撑我国未来经济增长的因素包括：技术进步A、劳动力要素L、资本要素K，土地要素T等。从劳动力要素投入L的情况来看，由于我国受到人口老龄化与少子化的制约，未来劳动年龄人口可能面临下降的趋势，使劳动力要素投入降低。一个有效的解决策略就是通过挖掘地区差异的结构性人口红利，进一步提高我国城镇化率水平。通过城镇化推进，农村人口市民化有助于填补城市因劳动年龄人口比重递减而带来的劳动力供给缺口，从而实现人力资本投入的提升（即L+）。

在过去推进城镇化的进程中，我国取得了举世瞩目的骄人成绩。截至2018年，我国的城镇化率达到59.58%，相比1979年的18.96%高出了两倍不止。但是在肯定巨大成就的同时，我国城镇化推进过程中也暴露出发展质量不高等诸多问题。在过去的城镇化进程中，我国追求区域之间的均衡发展，限制大城市的人口扩张，希望通过积极发展中小城市吸纳农村人口，从而提升城镇化率水平，但在运行过程中却出现了不同城市发展的严重不平衡现象，发展质量并不尽如人意。在此背景下，我们提出“新时代城镇化”概念，这一全新的概念是指，我国未来的城镇化发展应当依托大型城市发展都市圈，带动城市群发展。

为了促进我国城镇化建设的健康可持续发展，早在2013年6月出台的《城镇化发展规划纲要(2012-2020)》中就已经提到了“新型城镇化”这一概念，旨在全面提高城镇化质量。今年以来，国家密集出台政策推进新型城镇化的建设脚步。2月21日，国家发改委发布《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（后简称《意见》）中提出要“推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点，培育发展一批现代化都市圈”。3月5日政府工作报告提出要“深入推进新型城镇化”，明确指出“坚持以中心城市引领城市群发展”的新发展思路。4月8日国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出要深入推进城市群发展，培育发展现代化都市圈。8月26日中央财经委员会第五次会议明确指出“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”。

> 大城市限制发展，重点发展中小城市吸纳农村人口不利于提升经济效率

在过去的城镇化进程中，我国推进城镇化进程的指导思想为“限制大城市人口扩张、积极发展中小城市和小城镇、实现区域均衡发展”。该指导思想设计的初衷在于：避免在我国城镇化进程中走上某些发达国家经历过的弯路。其中最典型的就是以英国伦敦为代表的“大城市病”问题的出现，以及以拉美地区国家为代表的“贫民窟”的诞生。英国在工业革命时期城镇化的过程中，伦敦的空气污染与水污染异常严重，导致城市人口死亡率急剧上升；拉美国家在20世纪城镇化进程中，由于大城市人口过度膨胀超出城市承载力，导致住房严重供不应求，房价高企，贫民窟现象愈演愈烈，加剧了社会的不稳定性。然而该计划在实施过程中，并未完全实现预期效果，且暴露出来一些问题。

一方面，“大城市病”问题仍然未能避免。“大城市病”指的是城镇化进程中因城市的盲目扩张、违背自然规律搞建设而表现出来的与城市发展不协调的失衡和无序现象，它造成了资源的巨大浪费、居民生活质量下降和经济发展成本上升，进而导致城市竞争力丧失，阻碍城市可持续发展。在我国过去的城镇化进程中，国家出台政策（如：户籍管理制度、土地管理制度等）限制大城市的人口扩张，大力发展中小城市，但事实上吸纳的大多数农村人口大多数还是进入了大城市当中，其中北京、上海等超大城市首当其冲。大城市人口过度集聚，随即引发一系列城市病症的出现。主要表现在以下几个方面：第一，交通拥堵，使城市居民出行的时间成本大大上升；第二，由于城市的土地资源有限，供需矛盾导致房价高企，水电等资源也存在供给能力不足的问题；第三，环境质量面临压力，全球气候变暖、工业与交通造成的空气污染与水污染等问题影响了居民的生活质量。这些问题的出现反过来也会制约大城市进一步的发展空间。另一方面，由于土地供给需求错配，导致一、二线城市房价高企，三、四线城市建成区人口密度低，房地产业供过于求现象凸显，累积了大量库存，对于土地资源也是一种浪费。

出现问题的原因在于：该计划在一定程度上违背了人口流动与城市发展的基本规律，仅靠行政干预的手段难以遏制住人口流动的内生趋势。根据发达国家的例子来看，绝大多数国家的人口都在向城市群、都市圈集聚，一般不会看到人口回流到小城市的现象，想要追求各城市之间的均衡发展是很难实现的。该逻辑如果用通俗的话来讲，就是任何障碍也无法阻挡“人往高处走”的信念，人们会在大城市的诸多优势资源的吸引下持续涌入，因此大城市的人口扩张是不可避免的。由于规模效应、交易成本、物流成本等原因的存在，大多数产业具有集聚效应，这种效应在服务、高新技术、金融、制造业等领域表现的尤为明显。大城市资源与产业集聚效应明显，经济更发达，人均收入水平更高，能提供的就业机会也更多，自然会吸引大量人口聚集。因此即便国家加大力度建设中小城市，其在资源、产业等方面的吸引力也很难同大城市比肩，仍然不具有强大的人口吸纳能力。

基于上述分析，“限制大城市人口扩张，重点发展中小城市”的策略不利于经济效率的提升。该策略相当于限制了人口、土地、技术、金融等要素的自由流动，在一定程度上扭曲了市场化的资源配置。从实际发生的状况来看，三四线城市的“人地错配”现象就是该计划导致的资源错配的实例，无疑会对经济效率的提升产生一定负面影响。

> 中央财经委员会确定了城镇化发展方向是大城市带动城市群发展

中央财经委员会第五次会议于今年8月26日举行，会议指出“当前我国区域发展形势是好的，同时经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”，并提出要“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”，正式确定了新时代城镇化的发展路径。与过去的城镇化理念不同，我国的“新型城镇化”方案中不再将吸纳农村人口的任务交付于三、四线城市，而是希望依托大型城市的辐射力带动城市群的发展，建设大型城市都市圈，吸引人口向现代化都市圈流动。

发展“都市圈”目前已经成为世界城镇化发展进程中普遍现象。美国、日本、欧洲国家基本都已经形成若干以核心大城市为中心的都市圈。美国的纽约都市圈、日本的东京都市圈、英国的伦敦都市圈，法国的巴黎都市圈等均容纳了国内大量的人口，创造了巨大的产值，在世界拥有广泛的影响力。都市圈的发展帮助这些国家缓解了“大城市病”问题，进一步深入挖掘了城镇化的潜力，为大城市的进一步发展注入了活力，使经济效率有所提升。未来我国主要就是逐步建设下列城市群，具体包括京津冀、长江三角洲、粤港澳大湾区、成渝、长江中游城市群、哈长、北部湾、中原、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆，以及天山北坡、滇中两个边疆城市群。

近年来，我国都市圈建设呈现较快发展态势。但是，城市间交通一体化水平不高、分工协作不够，低水平同质化竞争、协同发展体制机制不健全等问题依然突出。若想实现新时代城镇化的目标，需要真正实现人口与资源的自由流动，同时增强城市之间的协同效应。具体而言，未来还需要着力于以下几个方面：1. 进一步增强交通一体化建设。尽管中国已经拥有世界上最长，最快的高速铁路系统，但尚未完成。未来还需继续拓展，真正打造一小时通勤圈，这将进一步增强城际通行能力连接和郊区通勤，使更多的人口流向郊区和人造卫星城市，缓解城市中心的交通拥堵。2. 完善城市群的社会保障一体化建设。尽管我国目前已经出台政策逐渐减少了对一些城市的户口限制，但要获得城市特定的养老保险，医疗保险和教育资源，仍然需要复杂的行政程序，这无疑阻碍了劳动力的流动。只有在城市群中建立一体化的社会保障体系，才能让居民真正感受到在各处生活无差异。为了实现该目标，需要建设一个透明的公共数据共享系统。社会福利，病历和教育进度的共享数据库将使人们可以轻松地在城市群中的任何城市中享受相同的公共服务。3. 城市之间利用各自比较优势，差异化发展。根据《意见》中制定的计划，我国应当赋予城市群内各城市不同的使命。对于超大特大城市要立足城市功能定位，合理疏解中心城区的非核心功能，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散；大城市要增强要素集聚、高端服务和科技创新能力，发挥规模效应和辐射带动作用；中小城市发展要分类施策，都市圈内和潜力型中小城市要提高产业支撑能力、公共服务品质，促进人口就地就近城镇化。4. 加强各城市之间的统一协调，避免各自为政。地方政府在决策时不宜站在单个城市的视角，而应当有一个统一的决策机制协调城市群内各城市的情况，以确保区域内更适当的行业分布，从而减少重复生产和竞争，同时加强整个供应链之间的合作，达到“1+1>2”的效果。否则盲目发展易造成债务问题与资源浪费，无法真正提升经济效率。

新时代城镇化2035年力争实现城镇化率75%

发达国家城镇化发展早，有很多经验值得我们关注和借鉴。根据美国、日本等发达国家的“城镇化率”数据来看，有两个方面值得我们关注。一方面，发达国家的城镇化率水平较高，都高于75%；自改革开放以来，我国的城镇化发展取得巨大进展，根据联合国公布的数据，我国2018年城镇化率已经接近60%。这一数字同发达国家相比仍有差距，理论上未来随着改革的深化与经济的发展，我国的城镇化率仍有很大的增长空间。但事实上由于我国过去的城镇化进程中暴露出了许多问题，我国是否能够像发达国家一样实现城镇化率的进一步提升？另一方面，各发达国家城镇化发展到一定程度会面临一个“拐点”（约出现在城镇化率达到70%-80%的区间），拐点之后城镇化速度明显放缓。未来若中国的城镇化率也到达这一水平，是否还有突破瓶颈持续增长的动力？

对于中国的城镇化是否还有持续发展的潜力的担忧主要集中在以下四个方面。第一，中国的“大城市病”问题出现，交通拥堵，环境污染，房价高企，以及教育和医疗资源不足会反过来抑制城市的进一步发展，使未来的城镇化难以为继。第二，大城市的户口限制和分散的社会保障体系导致农民工的保险覆盖率不足。第三，农村人口老龄化不可避免，再加上自2010年以来农民工增长放缓，这引发了人们对未来城镇化潜力的质疑。第四，中美贸易摩擦的不确定性给制造业就业带来了压力，人们甚至担心未来供应链可能从中国迁移出去，由此可能会减少农民工的就业机会，这一点在低附加值行业表现得尤为明显。

若想解决上述问题，充分释放我国城镇化增长潜力，“新时代城镇化”计划的开启将是一个好的契机。它破除了过去城镇化进程中的一些弊病，不盲目追求区域之间的平衡发展，而是效仿发达国家以中心城市带动城市群的发展。根据《意见》中提出的目标，要求到2022年，都市圈同城化取得明显进展，基础设施一体化程度大幅提高，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除。到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。按此计划发展，我们认为中国未来的城镇化潜力仍然十分巨大。我们预计，随着新时代城镇化推进人口流动的变化，2019-2035年我国城镇化率的平均增长率约为1.4%，到2035年我国城镇化水平可能达到75%。

新时代城镇化改善生产要素，提升经济潜在增速

从供给角度看，经济增长主要由三个因素决定，即技术水平（全要素生产率A），要素投入（劳动力L、资本K、资源T），以及组织方式（F）。从公式出发，有三种方式可以提高产出：一是推动技术进步A（创新）；二是增加要素投入L、K、或T（增加投入）；三是改善生产组织方式F（制度改革）。

Y=A*F(L,K,T)

我们认为新时代城镇化也重在改善生产要素，以提升经济潜在增速水平，主要从以下几个方面出发：1、提高全要素生产率；2、充分利用人口质量红利，促进人口流动；3、城市扩张，扩大土地收益；4、发挥资本市场优势，促进科技成果向商业应用转化。

> 提高全要素生产率

党的十九大报告强调：创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。我们认为，我国经济探索从投资驱动向创新驱动的新动能，主要需要依靠全要素生产率的提高以拉动经济潜在增速。2018年是我国供给侧结构性改革“由破向立”的转型之年，提高全要素生产率变得更为关键，2019年政府工作报告的重点工作任务排在首位的就是推动制造业高质量发展，强调“要增强制造业技术创新能力”。在提高全要素生产率方面，国家通过减税降费等多项措施鼓励企业自身研发创新活动，同时也作出了一系列深入实施创新驱动发展战略的重大决策部署，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》、《国家创新驱动发展战略纲要》、《“十三五”国家科技创新规划》相继落地。

我们认为新时代城镇化的核心之一就是通过促进产学研一体化，发挥高校科研密集型城市优势，将其发展为特大城市，进而帮助促进科技周期和科技革命，提高全要素生产率。美国上世纪50、60年代开始增加研发投入及80年代推进技术商业化的整个过程中，均高度重视与科研院所及研究机构的合作，高校及研究机构具有较高的科研水平，促进产学研一体化将科研与商用直接挂钩，有助于推动创新技术大规模应用于生产、生活。

举例而言，除科教优势较为明显的北京上海，西安、武汉、成都的科教实力也十分强劲。西安高校较多，学科齐全；武汉拥有武汉大学和华中科技大学两所实力较强的综合类院校；成都则拥有众多院校的名牌专业。

三所城市均较为注重产学研一体化的发展。以成都为例，成都是西南地区的科技中心，科技创新一直是成都的发展主题之一。成都市的产学研协同创新体系的建立大致经历了三个阶段。2003年-2009年为创新探索阶段，在电子信息、生物与医药、农业、能源与资源、环境、人口与健康等9大领域积极开拓，据成都市科技局数据，2009年成都有419项市级科技计划项目顺利实施;全市高新技术企业累计达到822家;全年专利申请量、授权量分别达到26135件、16349件,同比增长36.35%、58.08%,申请量、授权量均居西部城市第一。2010年-2012年为产学研协同创新体系初建阶段，期间成都市主动融入“五大兴市战略”,科技发展取得了新进展,成为首批国家知识产权示范城市。2013年至今为产学研协同创新体系迅速发展阶段，院校协同创新机制日渐磨合,形成了在“产业技术路线图”指导下的产业创新牵引力，同时,在人才引进创新环境建设方面也建立了较为完善的体系和框架。综合看来，经过三个阶段的发展，成都的产学研一体化已经初有成就。

> 充分利用人口质量红利，促进人口流动

在劳动力方面，随着老龄化和少子化的深化，我国人口数量红利于2010年达到历史峰值后开始衰减，当前政策着重挖掘我国的人口质量红利，充分利用高技术、高学历劳动力的人口质量红利，在人工智能为主导的科技革命孕育过程中，发挥中国独有的生产要素优势。目前来看，政策除了着力提高国民受教育水平及劳动力技能外，促进人口流动和劳动力市场的优化配置也是要义之一。

今年4月8日，发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中强调，要继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万-500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制；超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目。

我们认为，新型城镇化方案明确提出放宽大城市积分落户政策，鼓励地方政府人才战略，有助于促进高素质劳动力流动，给高素质劳动力赋值。 近两年，各大城市尤其是新一线城市纷纷开启“抢人大战”，据今年12月初58同城、安居客发布的《2019人才政策与安居就业报告》，今年全国已有天津、深圳、广州、南京等百余城市出台了人才政策，其中有超过30个城市陆续出台了新的落户政策。地方“抢人大战”就是人口加速流动、优化配置的过程，有助于充分激发我国人口质量红利。

> 城市扩张，扩大土地收益

《2019年新型城镇化建设重点任务》指出在符合土地用途管制前提下，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。 我们认为，土地是影响经济潜在增速的重要“资源”要素，加强土地流转，盘活土地要素，提升土地使用效率至关重要。 新型城镇化规划的大背景下，在城市的扩张过程中，可以推动土地增值，提高土地在经济发展中的促进作用。随着相关基础设施（如高铁、高速公路、5G网络等）投资的扩大，闲置或使用效率较低的土地转变为利润更高的工业、商业用地。同时，农村土地加速流转和集约化管理，通过规模化养殖和种植，也带来更高的投资回报，土地使用效率提升，促进经济增长。土地升值的过程中，政府通过税收和出让土地使用权的收入随之提高，财政收支规模加大，通过财政乘数效应推动经济增长。

城市扩张促进经济发展，1999年至2003年我国城市扩张速度加快，城市建成区面积增速由1999年的0.68%提升至2003年的8.99%，对经济增长的拉动功不可没。叠加加入世贸组织后进出口贸易的繁荣及商品房市场的开启，我国实际GDP增速迎来接近十年的高速增长。

2008年之后，城市扩张对GDP的促进作用有所减弱，我们认为土地价值区域分化是主要原因之一。 “旧模式”下主要依靠以北京、上海、深圳等几个核心城市为中心的城市群的拉动作用减弱，2008年起，北京、上海、深圳三市的平均地价已经远高于所在城市群的平均地价，同时我国六大区域的平均地价水平也出现较大的分化，华东地区平均地价水平远高于其他地区，中南地区、华北地区、西南地区为第二梯队，西北地区、东北地区为第三梯队。地价的过速增长使得企业的生产成本、居民的居住成本大大上升，土地价格的增速大于土地使用效率的提升速度，对经济增长的促进作用有所减弱。 新型城镇化规划通过发展多个城市群，培育更多核心城市，减轻土地价值失衡，有助于提高其对经济增长的助力效果。

> 发挥资本市场优势，促进科技成果向商业应用转化

一方面，建立区域金融中心，优化资源配置。 目前我国金融资源主要集中在北上广深，其他地区的金融发展较不充分，建设区域性金融中心有助于优化金融资源区域内和区域间配置，更好地支持初创、科技类企业融资及提供相关金融服务。例如《成渝城市群发展规划》中提出，依托重庆两江新区和保税港区，建设离岸金融结算中心。完善金融要素交易市场体系，吸引资产、商品、权益等要素交易。

另一方面，加强建设多层次资本市场，促进科技成果商业化。 新的技术只有大规模商用，才能带来全要素生产率的提升。“金融供给侧改革”的核心是金融支持实体经济，未来在实体供给侧改革补短板、鼓励科技研发以提高全要素生产率的过程中，资本市场也将发挥重要作用。2003年10月，我国十六届三中全会首次明确提出“建立多层次资本市场体系”，经过多年发展，我国已初步建立了多层次的资本市场，主要分为场内市场和场外市场两部分，场内市场包含主板、中小板（一板）、创业板（二板）和科创板，场外市场包括全国中小企业股份转让系统（新三板）、区域性股权交易市场（新四板）、券商柜台交易市场（包括天使投资、风险投资、股权众筹等股权投资市场）（新五板）。

对于初创类企业而言，其历史盈利状况及抵押品未必满足间接融资和股权融资的种种限制，目前多层次资本市场改革也对此进行逐渐完善。首先，科创板的推出也是建立多层次资本市场的重大举措，科创板的推出有助于引导资金向优质的科技创新企业集聚，推动全要素生产率的提升。其次，地方产权交易平台在区域性地方融资中发挥重要作用，也正在成为银行贷款和证券市场之外企业融资的新平台，通过产权交易市场投融资平台功能，为企业招商引资、产权转让、并购贷款、增资扩股、股权质押、并购咨询等活动提供了有效服务。另外，建立完善的未上市股权退出机制有助于增加风险投资和创投企业参与企业融资的积极性。

新时代城镇化可借鉴的案例1：美国纽约、洛杉矶、硅谷

> 纽约都市圈的形成：以点带面，向外辐射

纽约市位于美国纽约州东南部大西洋沿岸，由曼哈顿、布鲁克林、皇后区、布朗克斯、斯塔滕岛五个区组成，总面积达1214.4平方公里，人口800余万。纽约大都市区（New York Metropolitan Region）是由包括纽约市5区及其周边26个县所组成的一个社会和经济区域，区域范围涉及美国康涅狄格州、新泽西州和纽约三个联邦州，人口近2000万，土地面积约1.7万平方公里。纽约都市圈的发展由单中心城市体系开始，在纽约市强大的辐射带动作用下，以发达的交通网络为载体，最终形成了产业互补、分工有序的区域发展格局，成为世界著名的都市圈。

历史上纽约依靠港口和运河优势完成原始积累，发展成为中心城市。 纽约港位于美国东北部哈得孙河河口，是世界天然深水港，殖民时期由荷兰和英国殖民者相继开发并使用。十九世纪初，凭借优越的港口条件和连接五大湖区的伊利运河的开通，纽约港成为美国最重要的产品集散地，操纵着全国几乎一半的进口和三分之一的出口。港口商贸发展为纽约积累了大量财富，使其逐步发展成为全国经济活动中心，也为工业革命的开展奠定了基础。

制造业崛起，人口大量积聚。 纽约自然资源缺乏，但劳动力、资本相对充足，在工业革命的推动下，制造业迅猛发展，并以劳动密集型、资本密集型的轻工业为主要支柱。1860年纽约成为全国最大的制糖业和机器制造业中心。制造业的繁荣又吸引大量人口到纽约市就业，成千上万的欧洲移民蜂拥而入，纽约市的人口由1800年的7.9万人激增至1910年的476.7万人，超过了同期利物浦、曼彻斯特和伯明翰的总和。

纽约都市圈的兴起是以发达交通网络为载体向外辐射与扩散。 人口激增和住房拥挤导致纽约市公共服务设施面临前所未有的压力，区域发展不均衡态势加剧。二十世纪上半叶，随着交通网络的完善和小汽车的普及，纽约及周边区域逐渐形成了以纽约、费城两个超级城市为核心的城市发展轴线，中心城市与周边区域慢慢连接起来，形成了纽约都市圈的雏形。郊区房地产的兴起，促使中心区人口压力得以疏解，郊区化进程开启。

制造业的转移与金融服务业的崛起推动纽约一步步走到了今天国际金融中心的地位。 二十世纪下半叶，人口外溢和相对低廉的土地成本加速了制造业外迁，大型工业园区拉动了周边城镇的就业和工业发展。与此同时，搭载着高新产业、信息技术的东风，纽约市大力发展生产性服务业，促使劳动力向第三产业转移。据美国劳工部统计，1966-2000年期间，纽约市生产性服务业就业人数从95万激增203万，增加值占到全部服务业增加值总量的50%以上。金融机构、律所、地产公司、交通通讯服务等部门相互联系并集聚，纽约一举成为国际商务中心、世界金融中心。

纽约都市圈形成了产业互补、分工有序的产业发展格局。 目前，纽约都市圈形成了以纽约、波士顿、费城、华盛顿、巴尔的摩等为核心的五大城市，它们各具特色，形成了互补的发展格局。具体来看，纽约是世界三大金融中心之一，拥有发达的商业和生产性服务业；费城经济结构多元，交通运输业发达；华盛顿是全美的政治文化中心；波士顿集中了高科技产业和哈佛等世界名校，高新技术和教育业相当发达；巴尔的摩卫生服务业发达。

纽约都市圈是美国的经济中心，曼哈顿下城和华尔街更是被誉为世界的金融中心。 2017年纽约市GDP高达9007亿美元，约合人民币57040.43亿元，比同年浙江全省的GDP还高；纽约都市圈GDP更是高达1.735万亿美元，占2017年美国GDP的8.87%，且历年保持稳定。长期以来，各类金融机构和金融资产交易平台在纽约云集。2019年《财富》世界500强榜单中，总部位于纽约湾区的有22家，其中14家企业属于金融保险类。纽约货币市场在世界各主要货币市场中交易量排名第一，纽约外汇市场也是除美元以外货币的第二大交易市场，纽约证券交易所（NYSE）、纳斯达克（Nasdaq）的股票交易量长期居于全球前茅。2018年底，纽交所市值达20.7万亿美元，雄踞全球第一，是深交所的9倍，上交所的5倍。

> 洛杉矶城市群的形成：多中心城市，分散扩展

洛杉矶位于美国加利福尼亚州西南部，是美国第二大城市，总面积约1215平方公里，人口近400万。洛杉矶城市群（Los Angeles metropolitan area）从地理上主要是以洛杉矶市及其周边城市为核心的一系列城市群, 面积1.2万平方公里，人口约1300万。与纽约不同，洛杉矶大都市区内人口密度较低，城市分散扩展，是典型的多中心模式。

自然条件限制和交通技术变革塑造了洛杉矶多中心格局。 洛杉矶三面环山，历史上地震多发，本就适合低密度、分散化发展。20世纪初，美国迎来交通技术的变革，1925年, 洛杉矶拥有美国最庞大的电车交通系统，并成为当时世界上汽车使用率最高的地区之一。这一现象既反映了其高度分散化的城市形态，又促进了这种城市形态进一步演变。汽车的迅速普及对高速网络提出了更高要求，在联邦政府的大力资助下，四通八达的高速公路系统为大都市区内经济的分散化和多中心格局创造了客观条件。1950至1960年间, 洛杉矶市的人口增加了25.8%, 长滩（Long Beach）人口增长了37.2%，而洛杉矶县其余地区人口增长了66.6%。在这些高速公路的结点处，新的城镇纷纷出现，逐渐汇聚成新的人口、就业中心。

洛杉矶主要经历了三次重要的产业转型升级。 19世纪末，洛杉矶郊区发现了大量石油，原材料加工业促进了洛杉矶地区的初步崛起，一战期间，洛杉矶工业规模不断扩大，形成了以石油精炼、汽车工业和电影制造为代表的区域性制造中心。洛杉矶的现代化始于二战庞大的国防工业需求，政府通过提供贷款和军用开支吸引大批国防工业向西部集聚，洛杉矶逐步成为飞机制造、机械加工、民用工业的集聚地。20世纪70年代以来，随着科技创新成果的推广和应用，洛杉矶大力发展以电子和航空为核心的高科技产业，占领产业发展制高点，从资源主导转向创新主导，获得经济发展持续的内生动力。

洛杉矶是美国西部的经济中心。 2017年，洛杉矶的地区生产总值为7531亿美元，仅次于纽约，是美国西部最大的经济中心。洛杉矶城市群GDP为10437亿美元，占全美GDP比重为5.4%。另外，洛杉矶得天独厚的自然条件、完善的文化设施、宽松的社会环境吸引着大量创意型人才，极大地推动了美国文化产业的发展，也促使洛杉矶成为了全球的文化娱乐中心。目前，好莱坞电影产业集群已在美国乃至世界电影市场上取得了不可撼动的霸主地位，拥有1200多家电影公司，至今总共拍摄了大约4万多部各类影片，年收入超600亿美元。好莱坞生产的影片不仅满足美国电影市场的需要，还出口到世界各地，在带来丰厚利润的同时，也强势输出了美国的文化及价值观念，洛杉矶城市群也因而成为美国文化输出的起源地。

> 旧金山湾区硅谷的诞生与发展：产学研一体+完备风投机制

“硅谷”位于美国西海岸北加州，即旧金山以南、圣克鲁兹以北的狭长地带，总面积约3800平方公里。“硅谷”是最早因为研究和生产以硅为基础的半导体芯片而得名。

斯坦福大学与硅谷发展相得益彰。 1891年“铁路大王”斯坦福出资建立斯坦福大学用来培养西部地区的高端人才，为硅谷的发展打下了雄厚的基础。1901年弗雷斯特创立联邦电报公司致力于联通美国的东西海岸，斯坦福大学为联邦电报公司开发出了世界上首个无线通讯系统。二战时期军方为斯坦福大学和周边的公司提供了通信业务市场，刺激了硅谷通讯技术和相关产业的发展。事实上，斯坦福大学始终鼓励学术界与工业界进行紧密的联系，1970年，斯坦福大学设立了技术转移办公室，开创了大学促进科研成果转化的新模式。硅谷也成为了斯坦福师生的实习和开发基地。同时，斯坦福大学还利用其土地资源优势为科技公司提供租金便宜的用地，吸引了大量科技公司进驻，形成了一片产业园区。

硅谷的产业集聚优势不断扩大。 1951年斯坦福的工业园完成了规划，在空间上逐渐拓展并形成了硅谷的雏形。1956年诺贝尔物理学奖获得者肖克利在此成立晶体管公司，硅谷迎来了半导体产业发展的黄金时代。20 世纪 70 年代，引领计算机和信息革命的核心企业开始在硅谷创建。20 世纪末，硅谷带动世界进入了互联网时代，产业集聚优势持续扩大。到了2006年，硅谷共有225,300个高技术职位，硅谷的计算机公司超1500家，并拥有惠普、英特尔、苹果、思科、英伟达、朗讯等科技巨头。

风险投资是硅谷科技创新和产业化的条件，它通过加速科技成果向生产力的转化，推动了高科技企业从小到大，从弱到强的长足发展，进而带动了整个经济的繁荣。硅谷有着世界上最完备的风险投资机制，上千家风险投资机构和2000多家中介服务机构云集于此，特别是有以斯坦福大学为首的科研院所与充裕的风险资本的结合，造就了硅谷的发展。根据美国专利和商标局，2017年，硅谷地区发明人共注册了1.9万项专利，专利数量占全美15%；2017年，共计140亿美元风险投资投向了硅谷地区的公司，占据加州一半份额，为全美获得风险投资金额最多的区域。投资领域主要集中在互联网、移动产品及服务行业。

总体来看，美国三大城市群的发展历程各有侧重，但都具备重要的参考价值，为我国新时代城镇化提供经验。纽约都市圈的辐射带动作用使得中心城市功能向周边疏解，各个区域均衡发展，分工有序，形成了合理高效的产业结构；洛杉矶城市群完善的交通网络和多中心格局可为我国次中心城市的规划和发展所借鉴。而作为全球科技创业中心的硅谷，其成熟的产学研合作制度和风险投资机制成为经济发展的内生动力，同样可为我国科技创新体系的建设提供启示。

新时代城镇化可借鉴的案例2：日本东京都市圈

日本城镇化的实质是国土开发历程。 日本政府自1962年起开始颁布《全国综合开发计划》（简称为一全综），至今已颁布七项国土开发计划，全国综合开发计划是日本政府通过立法方式推进本国城市规划发展的主要基础，实质是一项国土整治或开发政策，需要一系列货币、财政、信贷、产业等政策的配合，1967年至1988年间颁布的三次国土开发计划均遵循了《全国综合开发计划》的命名方式，分别被称为二全综、三全综和四全综，1998年起第五次日本国土开发计划的命名方式有所变化，但业界为保持连贯性仍将其简称为五全综，此后2005和2015年颁布的国土开发计划为保持连贯被称为六全综和七全综。我们认为，全国综合开发计划实际上是市场经济下日本政府在其有限“干预”范围内发挥“计划经济”优势，特别是在财政主导的国土开发、城市建设、公共投资等领域，日本政府的能动性更强。事实上，随着日本经济发展阶段的变化，日本国土开发计划的演进历程一定程度上映射出不同阶段日本城镇化的特征，日本城镇化的实质就是国土开发的演进历程。

根据日本城镇化率变化，我们认为，日本城镇化进程可以分为三个阶段：第一阶段为1945年至1975年前后的快速增长期，城镇化率从1945年的27%上升至1975年的75%，在此期间日本政府先后颁布了多项国土建设计划，推动城镇化和经济的发展。战后于1945、1946年公布国土规划方针和复兴计划，旨在恢复经济，1950和1962年先后颁布《国土综合开发法》和《全国综合开发规划》，通过据点式的城市开发模式，推动人口、劳动力、资本等生产要素向太平洋沿海地带和核心大城市集聚，为经济的向好奠定基础。也是在1955年至1970年这一时期，日本历经三大景气周期，经济保持高增长，城镇化水平快速上升。得益于一全综期间的快速发展，东京、大阪等核心城市出现了一定的回波效应（即中心城市发展通过虹吸作用导致周围地区发展较慢，出现区域发展不平衡），为调整并应对区域发展不平衡问题，1969年，日本政府公布二全综合，从国土利用、生活、经济三个方面强调国土综合开发的理念，以期解决“过密过疏”问题，也是在二全综期间日本政府提出三大城市圈和七大城市中心等概念，东京城市圈也得以出现。

日本城镇化第二阶段为1975年至2000年前夕，高质量发展目标下城镇化率缓慢增加。 进入20世纪70年代日本经济增长下台阶，石油危机形成供给冲击，外向型的出口+投资驱动型增长模式在环境压力、投资效率下降、公共债务快速膨胀等因素约束下，日本政府开始转向谋求高质量发展的经济目标，国土开发目标也转向“提高国民生活质量”，1977和1987年日本政府先后颁布三全综和四全综，正式进入新型城镇化进程，不再强调大而全，而是沿着信息化、高速化、现代化的方向发展，强调提升投资效率、环境友好、清洁能源等概念，提倡“田园城市构想”和“宜居城市”理念，基建等公共投资布局于补短板，带动城市圈的综合开发和外围城市的发展，而非中心城市的“一枝独秀”；在这一阶段，人口向超大城市的集中开始趋缓，向地方定居的倾向增强，日本城镇化率的增长相对缓慢，1975年至2000年间日本城镇化率从75%增长至78%。

日本城镇化第三阶段为2000年至今，城镇化率的提高源于平成大合并，行政规划的调整导致城镇化率再次上升，目前90%以上的日本民众生活在城市或小城镇中。

市场规律与政策计划协力打造东京城市圈。 日本国土开发历程表现为由“点”即“线”再到“面”的特征，国土结构也呈现出从“一极一轴”、“多极多轴”到“广域地方圈”的变化历程，事实上，一战后日本就形成以东京为中心、太平洋沿海地区为增长轴的“一极一轴”特征，东京的重要地位得以凸显。二战后，核心城市是日本在经济复苏阶段的政策重心，叠加要素向核心城市积聚的市场规律和区位优势，东京和太平洋沿海地区快速发展，人口迅速积聚，东京开始膨胀并逐步形成城市圈，1956年4月日本政府颁布《首都圈整备法》，开始建设以东京为中心、包括周边7县在内的综合性首都圈，基本方针是控制东京都内街区的过密化，将人口、产业疏散转移到周边的卫星城。二全综正式将日本划分为三大区域和七大城市圈，其中东京作为枢纽成为首都圈（东京城市群）的核心，东京城市圈开始被确立并广泛提及。

随着全国的国土开发历程的演进，东京城市圈自身也在不断调整，1965年6月日本政府对《首都圈整备法》进行了修订，并在1968年10月出台了《第二次首都圈基本计划》，旨在推动东京城市圈向多中心、分散化、多功能的方向发展。1976年和1986年先后颁布第三、第四次首都圈基本计划，通过向城市圈的外围城市疏解非核心功能，建立了多职能的城市圈，将横滨、川崎、浦和、大宫、八王子·立川等城市定为业务核心城市，推进了横滨的港未来地区、千叶的幕张新都心地区、埼玉新都心地区的建设与行政机关等的搬迁。

东京城市圈在日本大国大城战略中扮演重要角色 。事实上，从日本的整体国土开发到核心城市的规划调整历程来看，大国大城战略是日本城镇化的核心要义，高增长阶段积极发展大城市，以大城市为增长极带动经济增长，同时通过功能疏解、以点带面的方式促进周围城市的发展，逐步形成城市圈；进入经济转型阶段，大城市再次成为高质量发展、资源节约型、环境友好型、创新驱动、提高居民收入等战略的重要载体，在培育创新企业、促进产业升级、孵化新兴产业等方面扮演重要角色；从战略地位和产业形态上看，在国土开发的顶层涉及和要素积聚的市场规律的共同作用下，东京城市圈成为日本经济、文化、政治中心，商业、服务业、房地产业、运输通信、金融保险等不仅是东京城市圈的支柱行业，在日本全境也是重要的产业集聚中心，东京在日本大城大国的战略中重要性不言而喻。

> 东京筑波科技城——日本大城大国战略下的创新先锋

筑波科技城是日本政府布局科创的战略选择。 二战后日本经济迅速复苏和城镇化水平快速提升，出口及加工贸易发展迅速，但日本政府深刻意识到其在生产要素端的短板，资源匮乏，国土狭小，人口红利有限，贸易立国的思想开始向技术立国的思想转变，1956年发布《经济白皮书》，显露以技术革新作为推动经济高速增长的构想，1960年，日本政府推出《国民收入倍增计划》，将科技政策的重点放在消除技术差距，并鼓励自主研发，摆脱对外部技术的过渡依赖。1962年日本政府科学技术委员会提交报告，强调将国家实验室和研究机构集中迁移的必要性，以促进科学技术发展，相当于是希望将全国科研力量集中于一地，在此背景下，日本政府模仿美国硅谷、俄罗斯新西伯利亚科学城等国际案例开始打造筑波科技城。另一方面，由于二战后东京城市圈的快速膨胀，形成较为显著的极化作用和“过疏过密”问题，东京城市圈希望向多极城市转型，不同功能区承接科教、金融、信息、政治等职能，考虑到东京城市圈在日本全境的重要地位和大城市病对科教产业的负向影响（过高的生活成本等），东京的茨城南部地区成为适宜承接地，逐步形成了以筑波科技城为主体的科教中心区。

政府主导下，筑波科技城成为日本科创产业的承载中心。 1963年经日本内阁批准后，筑波科技城开始于东京市中心东北约60公里、新东京国际机场西北约40公里的茨城南部正式落地，在建设初期就明确了筑波科技城的建设目的，打造满足日本时代发展的科技进步和高等教育需求，将筑波科技城打造为日本科教中心。建设过程中，1970、1971年先后发布了《筑波科学城建设法》和《筑波科学城建设规划基本原则》，明确筑波科技城应该包含研究教育区和郊区开发区，在维护科学城的正常科研活动的同时保持自然生态环境和历史遗产，满足高智群体的精神、文化、生活等诉求。1980年3月43个国家科学技术研究机构和高等院校成果入驻筑波科技园并开始运作，这些科研机构的研究领域主要涵盖：电子、生物技术、机电一体化、新材料、信息工程、航空航天、环境科学、新能源、地球物理、土木工程与建筑等等，随着科技城内科技创新能力的集聚和提升，私人研究机构、私人教育机构和企业也逐步汇集到科技城内。进入21世纪后，2002年日本政府开始实施“知识集群计划”，推动筑波科技城内的研究机构集群化，以促进产学研结合；2011年，筑波科技城被规划为日本境内7个国际战略综合特区之一，日本政府希望依托筑波的科技能力在生命科学创新和绿色创新方面做文章，打造国际科学技术基地。截至2016年，筑波科技城拥有31个国立科研机构、300余个民间科研机构和企业等，研究人员超过2万余人，拥有博士学位的超过7000人。综合来看，我们认为，筑波科技城是日本政府主导下打造的，旨在推动日本科创发展，是涵盖日本核心科技创新资源的科教中心，是日本政府“集中力量办大事”的现实写照，目前已发展成为日本重要的科学工业园。

我们认为，从辩证视角看，筑波科技城在发展过程中也存在诸多问题。其一，筑波本身并无科创教育禀赋优势，是政府主导下从各地“生搬”至筑波的，对资本、人力、物力的消耗不低。日本政府的筑波科技城计划没有足够多的预算经费将科研教育机构全部迁至筑波，部分高校及研究机构的总部仍然位于东京。其二，日本政府打造研究与科教基础设施时，相关配套设施的建设较慢，研究人员的生活、子女教育、就医、娱乐等诉求较难满足，城市人文关怀不够导致人才更加偏好留在东京。其三，政府的垂直管理、条块分割，限制了科教机构与企业间的沟通交流，以及国内外的技术交流，导致产学研效率不高。其四，政府主导下建立的筑波科技城相对缺乏多层次资本市场的支撑，缺乏如天使投资、VC、PE等机构的金融支持，导致其产学研结合、技术转化、科创项目孵化等方面表现得差强人意。

新时代城镇化可借鉴的案例3：英国伦敦

英国城镇化历程历史悠长，有较强借鉴意义。 作为工业革命发生地的英国，城镇化历程早在第一次工业革命前就已经开始，自11世纪起英国城市便开始发展，伦敦、约克等为古罗马遗迹城市，牛津、诺丁汉等因军事原因形成；16世纪至18世纪英国城镇化平稳演进，根据英国人口学者里格利（Wrigley）统计，1650年、1750年和1800年英格兰城镇化率分别10.8%、17.5和24%。我们一般意义上说的英国城镇化历程开始于18世纪，至今已有200余年，18世纪至19世纪中叶，在工业革命启动前，英国城镇化以首都伦敦为核心快速成长，根据英国第一次官方人口普查显示，1801年英格兰及威尔士人口约920万，伦敦人口已接近百万，为欧洲最多，成为彼时欧洲“现代化”程度最高的国际大都市。

随着工业革命的发生，机器大生产对社会、经济、政治、城市等主体产生较大影响，英国农村人口开始加速向城市流转，涌现出一系列人口迅速增长的新兴工业城市，英国城镇化水平也在19世纪中叶至20世纪初这一时期内快速提高，在20世纪初，英国基本形成了以伦敦为中心，曼彻斯特-利物浦、利兹-谢菲尔德、诺丁汉-伯明翰为核心的密集城市区域，城市群体系开始出现并在部分大城市中出现大城市病。生态城市的理念因此萌芽，埃比尼泽·霍华德针对英国工业革命后大城市人口膨胀引发的问题进行思考，于20世纪初提出的“田园城市”理念；1935年，英国政府组建了田园城市审核评估委员会，全面评价了田园城市建设的利弊得失之后，提出了在全国范围内大力支持开发“卫星新城”的政策。1937年英国政府为解决伦敦人口过于密集的问题成立了“巴罗委员会”，该委员会于1940年提出了“巴罗报告”，认为应疏散伦敦中心区的工业和人口；1943年又编制了《伦敦郡规划》，从交通、住房、土地、城市蔓延及市郊化五个方面为伦敦的重建提出了解决方案；随着田园城市理念深入人心，英国城镇化步伐开始放慢，1931年至1951年城镇化率仅从77.9%上涨至78.9%。

二战结束后，英国城镇化历程开始转向生态城镇化阶段，强调以人为本的城镇化路线，更加注重城镇化质量和人居环境，注重资源浪费、环境污染等问题（OR，“注重资源节约和环境保护”），生态城市理念的盛行带动了英国城市布局和发展战略的变化，大城市和中小城镇、中心城市和外围城市可以分散发展、协调发展和互动发展，一方面推动了中心城市的发展，另一方面对化解大城市病、分散化城市功能有积极影响，逆城镇化的多极次中心城市、新城运动等均是典型案例。此后，伴随着全球经济一体化、知识经济和第三产业的大发展，英国逐步形成了都市区、扩展都市区以及都市连绵区的城市布局特征，并由北到南逐步形成了格拉斯哥-爱丁堡、纽卡索-米的巴罗、曼彻斯特-利物浦、约克-利兹-谢菲德尔、诺丁汉-伯明翰-考文垂、布莱顿-伯恩茅斯、布里斯托尔-卡迪夫等重要的城市发展带。我们认为，英国自18世纪以来超过200年的城镇化历程中，较为完整地展现了城镇化演进的多个历程，有较强的借鉴意义。

伦敦的城市发展历史绵长，经历了相对完整的城镇化历程。 作为英国的政治、经济、文化、金融中心，伦敦的城市发展历程历史绵长。16至18世纪，资本主义兴起、贸易往来增多和工业革命的发生加速了伦敦城市扩张和人口集聚。19世纪起，工商业的繁荣和日不落帝国的“荣光”开始推动伦敦发展，截至20世纪初，伦敦已成为国际性大都市，人口超过600万。随后，田园城市理念、巴罗报告、大伦敦规划、新城运动等主张开始带动伦敦从单极向多极发展，表现出一定的逆中心化特征。进入20世纪80年代后，伦敦城市的城市发展开始从追求“硬件”向追求“软件”变化，倡导经济、社会、环境等领域的可持续发展，21世纪后伦敦的城市发展更注重人居体验，强调环境、文化、经济、社会等领域的协调持续发展，体现出以人为本的理念，鲍里斯·约翰逊更是在出任伦敦市长时表示将“追求美好生活”确定为城市发展目标。综合来看，我们认为，伦敦经历了相对完整的城镇化历程，城镇化水平提高至一定水平，开始向逆中心化-多极卫星城转变，在产业、交通、配套设施等一系列硬件逐步完善的基础上着力提升城市软实力，谋求社会、经济、文化、环境等领域的可持续发展。

“新城运动”是英国新型城镇化的重要政策，在实现就地城镇化、弥合区域增长不平衡、化解大城市病方面有积极作用。 传统的城镇化过程中，农村地区劳动生产率提升，城市的工业部门壮大吸引农村“过剩”劳动力，形成了人口从农村向城市的流动以完成城镇化，不同于此，从英国新型城镇化经验中可以发现，就地城镇化成为英国城镇化的重要方式，就地城镇化是指在推动农村本地产业、经济、社会的发展以形成城镇，进而完成城镇化目标，英国在20世纪40年代起开始的新城运动便是就地城镇化的典型，《英国大不列颠百科全书》将新城定义为“一种规划形式，其目的在于通过在大城市以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、娱乐和商业中心，形成新的、相对独立的社区”。

英国1946年为开发建设新城颁布了《新城法》，新城运动正式拉开帷幕，新城运动的开展可以分为三个阶段，第一阶段是1946年至1950年的战后重建时期，共建设14个新城，此阶段新城人口规模小、功能分化较为严格、密度较低；第二阶段为1950年至1964年，在此阶段英国新城建设进入高峰，建设量提升，城市规模和密度较第一阶段明显提升，交通规划、功能划分、经济效益等方面有一定提升，人口吸附能力明显提升；第三阶段为1964年至70年代后期，新城运动开始布局建设一些具有中等规模的新城，和中心城市形成良性互动，分散中心城市的集聚压力。我们认为，“新城运动”具有重要意义，一方面20世纪初期至二战前夕，伦敦等大城市人口集聚出现一定的极化效应，新城运动有助于弥合区域发展不平衡；其次，新城运动通过就地城镇化，改变了大城市不断膨胀的传统城镇化方式，有助于英国实现大中小城市协调良性发展的目标；另一方面，三阶段新城运动的逐步完善带动了中小卫星城的发展，有助于化解伦敦等大型城市的大城市病。

阿伯克隆比的大伦敦规划和新城运动是伦敦城镇化的重要节点。 1944年阿伯克隆比出台大伦敦规划，正式为伦敦“开方治病”，阿伯克隆比在以伦敦城区为中心、半径约48公里的范围内、由内向外地将伦敦划分为四层地域圈，分别是内圈、近郊圈、绿带圈和外圈，旨在降低城区人口密度、控制内圈工业发展等，同时配合“新城运动”在外围建设8个配有工作场所和居住区的新城，以分散伦敦核心区压力。阿伯克隆比的大伦敦计划和新城运动一定程度上控制了伦敦城市“无序蔓延”的势头，完成了伦敦城市圈内部的人口疏散、产业外迁、职能疏解等任务。

但阿伯克隆比的大伦敦规划并非“完美无暇”，实践过程中也出现了投资消耗大、环路交通负荷大、配套设施不足等问题，伦敦城市圈的调整仍在继续，1960年中期英国政府在编制大伦敦发展规划时，开始逐步调整同心圆封闭布局，建立新的三条城市交通主干道和三座规模较大的城市，以期在更大范围内解决中心城市的功能疏解问题。1970年起，英国政府“再上一层楼”，调整了疏散伦敦城市功能和卫星城的有关政策，1978年开始英国政府颁布《内城法》，一方面希望提升伦敦内城的产业、就业、人口、经济、环境、住房等领域的质量，另一方面希望提升伦敦城市圈的软实力，采取旧城改造、城市文化保护、人居环境改善等措施。1992年起，伦敦规划咨询委员会提出伦敦战略规划白皮书，强调要强化经济、交通与开发方向的联系、构筑有活力的城市结构、重视环境经济和社会的持续发展，1994年该委员会又提出要强化伦敦作为国际化都市的作用和地位。2000年后，伦敦市长开始从国际化视角思考伦敦的城市定位，强调可持续发展理念，鲍里斯·约翰逊在履任伦敦市长时明确表示，规划更美好的伦敦核心在于实现“保持经济增长、平等共享和可持续发展”的规划理念。

遵循英国城镇化路径和伦敦城市圈的演进历程，我们认为，城镇化历程中，核心城市的极化问题值得关注，如何疏解大城市病、化解人口过密问题和实现大中城市的区域协调发展是共性问题，英国案例从田园城市、新城运动、就地城镇化等方面提供解决问题的思路，伴随着城镇化阶段的深入，核心矛盾转向城市软实力，如何维持核心都市圈在经济、文化、环境、产业、创新等方面的可持续协调发展，值得思考与关注。

新时代城镇化不应只有三个核心城市圈，应逐渐扩大至8到9个

城市群以强大的产业集群、经济集聚与人口集中的能力，成为现阶段我国加快推进城镇化进程的主体空间形态。十九大报告提到：实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。《2019年新型城镇化建设重点任务》继续强调了发展城市群推进城镇化建设的重要性。我们认为，新时代城镇化推进，未来除了京津冀、长三角、珠三角三个核心城市圈以外，应依据各城市群优势、定位，因地制宜，扩大至8到9个核心城市圈， 重点发展的城市群应与其优势定位相匹配，促进新增职能和功能的再分配。

2018年11月18日，中共中央、国务院在《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中提到：以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展。以上海为中心引领长三角城市群发展，带动长江经济带发展。以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江－西江经济带创新绿色发展。以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心，引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展，带动相关板块融合发展。加强“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略的协调对接，推动各区域合作联动。推进海南全面深化改革开放，着力推动自由贸易试验区建设，探索建设中国特色自由贸易港。

京津冀、长三角和珠三角城市群作为我国最核心的三大城市群，要以建设世界级城市群为目标，发挥其在全国经济的引领和支撑作用。增强城市圈内中小城市的人口经济聚集能力，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移。

对于中西部地区，加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。加大对内对外开放力度，有序承接国际及沿海地区产业转移，依托优势资源发展特色产业，加快新型工业化进程，壮大现代产业体系，完善基础设施网络，健全功能完备、布局合理的城镇体系，强化城市分工合作，提升中心城市辐射带动能力，形成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的新型城市群。依托陆桥通道上的城市群和节点城市，构建丝绸之路经济带，推动形成与中亚乃至整个欧亚大陆的区域大合作。

正因如此，出于不同城市群定位的差异，大型游乐场如迪士尼的建设地，及重大体育赛事如冬奥会的举办地实际上可以有其他选择 。迪士尼等大型游乐园能够作为城市的名片，吸引外来人口并创造大量就业岗位，但中国三大核心城市圈目前已经存在资源的过度集中，未来发展扩大至8到9个新型城市群，使得大型游乐场的建设地可以有更多的选择，对于内地城市的经济拉动效益可能会更加显著，有助于解决经济发展不平衡不充分等问题。而就冬奥会而言，大型体育赛事活动对国家经济增长尤其是城市经济有明显的拉动，但北京举办冬奥会的边际效应不如其他城市高，北京本身冬季气候条件需要花费更多的资源来举办冬奥会，但如果把举办地定在更为靠北的城市，不仅能够促进当地基础设施投资建设，还能够创造大量的就业岗位，比如在哈长城市群举办冬奥会，对于提升当地经济及旅游业发展效益更强。

最后，城市群发展中也需侧重补齐短板。 以深圳为例，深圳市相对较短的历史和快速的经济发展导致其教育和医疗资源相对匮乏，高校资源也还需较长时间的积累。近年来，深圳市通过外来引进优质教育资源在短时间内迅速补齐教育缺口，2016年10月，深圳市委、市政府出台《关于加快高等教育发展的若干意见》，决定着力构建支撑高等教育发展的完整政策体系，深化高等教育供给侧改革。此后，高水平大学建设成效初显，南方科技大学、香港中文大学（深圳）、中山大学（深圳）、深圳北理莫斯科大学、哈尔滨工业大学（深圳）等5所高校获教育部批准正式设立招生。与此同时，深圳还与清华大学、北京大学、中国科学院等国内名校和科研机构签署合作文件，共建深圳校区。深圳市的发展经验值得其他城市借鉴，随着深圳市教育医疗资源稳步增加，也有助于继续吸引人口，尤其是大量引入的高质量人口，加快发挥人口质量红利。

新时代城镇化应加大城市间的基础设施建设

> 内陆地区发展特大城市，应注重建立城市交通枢纽

我们认为，基础设施建设是新时代城镇化的发展重点之一，尤其应加强城市间的交通基建，便利城际交通（城铁、高铁、城市群共用机场等）。

第一财经发布的《2019城市商业魅力排行榜》划分出4个一线城市、15个新一线城市。我们将这19个一线/新一线城市按照地理位置进行再分类（内陆城市/沿海省份城市/沿江城市），发现中国一线、新一线城市分布在沿海、沿江地带的较多。其中，广州、深圳等7个一线或新一线城市分布在沿海地带，上海、武汉等6个一线或新一线城市为沿江城市（其中上海既临海又临江），北京、西安等6个一线或新一线城市分布在内陆。而且要注意的是，内陆一线/新一线城市中，北京、西安、成都都是有较长历史积淀的古都城市，而近一百年来新崛起的深圳、青岛、宁波、东莞、上海、重庆等城市均占据较为优越的自然地理位置禀赋。

沿海、沿江地带的城市，相较内陆城市有着天然的交通地理位置优势，更便于人力、资源等生产要素的流通。而内陆地区较难形成如长三角（苏锡常/嘉兴-杭州-宁波）、珠三角（潮汕/广深）等依托地理优势而建成的核心城市圈。

我国内陆地区发展特大城市的成果案例较少，我们认为内陆地区应当加强交通基础设施建设，按照沿江、航空等建立城市交通枢纽。具体而言，对于分布较为密集的城市群，可考虑在各城市之间的适当地理位置建设共用机场，现在一些新建机场离传统大城市距离较远，也是希望利用大城市的辐射效应，拉动周边城市发展；如北京大兴机场，上海筹备中的第三机场（可能放在南通）等。高铁应增大密集度，对应我国交通换乘较为耗时的现实，往往一个高铁站点的设置，会对原本发展较为迟滞的城市形成较明显的拉动。

> 高铁应增大密集度，如江苏目前很多地级市尚未通高铁

2016年国家铁路总局发布的《中长期铁路网规划》期限为2016-2025年，远期展望到2030年。到2020年，预计一批重大标志性项目建成投产，铁路网规模达到15万公里，其中高速铁路3万公里，覆盖80%以上的大城市。预计到2025年，铁路网规模达到17.5万公里左右，其中高速铁路3.8万公里左右，网络覆盖进一步扩大。展望到2030年，基本实现内外互联互通、区际多路畅通、省会高铁连通、地市快速通达、县域基本覆盖。

>> 长三角整体规划

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》经2019年5月13日中共中央政治局会议通过，由中共中央、国务院于2019年12月印发实施。长江三角洲（以下简称长三角）地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。推动长三角一体化发展，增强长三角地区创新能力和竞争能力，提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率，对引领全国高质量发展、建设现代化经济体系意义重大。
纲要提出，随着轨道上的长三角基本建成，省际公路通达能力进一步提升，世界级机场群体系基本形成。到2025年，铁路网密度达到507公里/万平方公里，高速公路密度达到5公里/百平方公里，5G网络覆盖率达到80%。

纲要规划范围包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域（面积35.8万平方公里）。以上海市，江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州，浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市为中心区（面积22.5万平方公里），辐射带动长三角地区高质量发展。以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为长三角生态绿色一体化发展示范区（面积约2300平方公里），示范引领长三角地区更高质量一体化发展。以上海临港等地区为中国（上海）自由贸易试验区新片区，打造与国际通行规则相衔接、更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

>> 长三角高铁覆盖仍有一定提升空间，如跨长江铁路桥等

在浙江省的11个地级市中，10个地级市已开通高铁和动车，覆盖率达91%。其中，已覆盖城市包含杭州市、宁波市、温州市、绍兴市、湖州市、嘉兴市、金华市、衢州市、台州市、丽水市；未覆盖城市包含舟山市，并且舟山市暂无高铁规划。

江苏省的13个地级市已全部开通高铁和动车，覆盖率达100%。其中，已覆盖城市包含南京市、无锡市、徐州市、常州市、苏州市、南通市、扬州市、镇江市、泰州市、盐城市、连云港市、宿迁市和淮安市。其中，宿迁市和淮安市分别由12月16日刚刚开通的徐盐铁路、连镇铁路覆盖。

在安徽省的16个地级市中，13个地级市已开通高铁和动车，覆盖率达81%。其中，已覆盖城市包含合肥市、芜湖市、蚌埠市、淮南市、马鞍山市、淮北市、铜陵市、安庆市、黄山市、宿州市、滁州市、六安市、池州市、毫州市、阜阳市。未覆盖城市中，宣城市预计由2020年通车的商杭铁路覆盖。我们预计截至2020年年中，安徽省地级市的高铁和动车覆盖率达100%。

我们认为，尽管长三角地区高铁和动车覆盖率已相对较高，但作为中国经济最发达、人口密度最高的地区之一，在区域交通基建上仍有提升空间。尽管江苏省地级市都通了高铁和动车，但是并没有形成一个完整的东西、南北向纵横交错的网络。部分地级市仍只是高铁线路上的一个节点。比如江苏省有诸多上市公司密集、位列全国百强县前列的县级市——江阴、张家港，截至2019年底仍暂未通高铁。又如苏中/苏北的盐城、淮安、南通等市，由于横跨长江的铁路桥数量有限，目前往上海、杭州方向的高铁（铁路）交通，仍只能绕道南京或合肥，耗时较长。

>> 珠三角整体规划

珠江三角洲城市群包括“广佛肇+韶清云”（广州、佛山、肇庆+韶关+清远+云浮）、“深莞惠+汕尾、河源”（深圳、东莞、惠州+汕尾+河源）、“珠中江+阳江”（珠海、中山、江门+阳江）等三个新型都市区发展理念率先实现一体化。由9+6融合发展的城市所形成的珠三角城市群。大珠江三角洲地区还包括香港、澳门特别行政区。

>> 预计2021年底，珠三角城市群高铁覆盖率达100%

在珠江三角洲城市群所包含的15所城市中，14个城市已通高铁，高铁覆盖率达93.3%。未覆盖城市河源市预计由2021年通车的赣深铁路覆盖。预计截至2021年年底，珠江三角洲城市群的高铁覆盖率达100%。

发展特大城市带动周边城市群，需要发展产业链互补

我们认为，发展特大城市并对周边城市群形成带动，需要因地制宜的发掘各城市的比较优势，在完善交运基建的基础上，充分整合并发挥城市优势，使城市之间形成产业链互补的关系。

举例来说，长三角以上海为中心的城市群，上海是区域金融中心，也是长三角地区教育、医疗资源最丰富的城市。随着上海城市规模越来越大，原有的市区面积已不能满足吸纳人口流入的需求，在城市向外扩张的过程中，上海原有的工业企业开始逐步外迁，并被周边城市群吸纳。

江苏省的苏州（含吴江、昆山、张家港等下属县级市，苏州距上海的高铁时间只有半个小时左右）是区域的物流集散中心，充分了利用其靠近长江入海口、高铁网络覆盖相对充分、物流仓库土地成本相对较低的优势。同时苏州也建设了规模较大的工业园区，重点发展电子信息、新能源等高端制造业。

浙江省最邻近上海的嘉兴市（距上海高铁时间同样只有半小时），同样利用其房价、地价相对较低的比较优势，吸纳了部分由上海迁出的制造业。浙江省具有临海的地理优势，其产业结构整体偏外贸型，宁波、义乌等地密集分布了家具、纺服、日用品等轻工行业。杭州则依托阿里的龙头优势，重点打造TMT区域核心地位。

总而言之，一个良性互动、共同发展的城市群，是应该以一个或多个特大城市为核心（依照现代城市对于宜居、环保等方面的发展理念，城市群当中的特大城市本身，可能都会面临工业逐渐外迁，产业结构向服务业倾斜的过程），由特大城市完成人才资源的培育、吸纳，并向周边城市再分配（比如TMT行业，在就业端可能在杭州更有优势，但可能是在上海受教育的）。城市应当充分发挥自己的地理或资源禀赋，占据产业链相对优势环节，形成产业互补关系。

风险提示

1. 城镇化战略推进不及预期
虽然8月的中央财经委员会第五次会议明确指出“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”，但若计划推进不及预期，可能无法实现既定目标。

2. 中美贸易摩擦超预期
中美贸易摩擦仍将是一个长期持续的过程。未来若贸易摩擦加剧，外部环境恶化，可能会对我国的城镇化进程造成一定的负面影响。

3. 金融风险上升
当前我国宏观杠杆率水平较高。若未来我国宏观杠杆率继续上升，则我国通过融资方式进行城镇化建设的进程可能
会受到一定制约。

“新供给价值重估理论”的提出

“新供给价值重估理论”是指在供给侧改革的大背景下，通过疏通企业融资渠道、降低企业成本、提高全要素生产率、发展科技周期，通过改革开放克服中美贸易摩擦的外部压力，有效的使得劳动力、资本、科技、组织形式等生产要素变革，提高经济潜在增速或缓解其下行，全球资本有望给中国的人民币核心风险资产进行重估的理论。详见我们的系列报告。

近期视角

[ 1 ] “新供给价值重估理论”系列报告

• 新供给价值重估理论（一）—— 从供给侧看全球资本流动

• 新供给价值重估理论（二） —— 金融供给侧改革与与信用释放

• 新供给价值重估理论（三）—— 地产政策周期异化与科技周期孕育

• 新供给价值重估理论（四）—— 去杠杆从减负债到增权益

• 新供给价值重估理论（五）—— 以改革开放来应对中美贸易摩擦

• 新供给价值重估理论（六）—— 降成本的实质推进从减税降费到降息

【华泰宏观李超】新时代城镇化起航——新时代城镇化系列研究(一)

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