我们现在继续政策解读，今天下午首先发言的特邀专家是国务院发展研究中心国际局局长程国强，程局长是中国农业大学等多所大学的兼职教授，连续11年参加中央农村会议的文件起草工作，是权威专家，他今天演讲的题目是《粮食收储制度改革的几个问题》。
我想给大家汇报一下我们对粮食收储政策改革一些调研的想法和思路。上午是赵阳局长从宏观局面给大家做了一些介绍。我主要是从具体的政策操作层面汇报我的一些调研中发现的问题以及下一步推进的思路，路径和相关的建议。
大家知道我们粮食行业从新世纪初到现在发生重大的变化，推进农业供给侧结构性改革是当前和今后一个时期农业政策改革的主要方向。农业供给侧结构性改革列为三农工作的重点。而这个紧迫性实际上在最近几年特别是我们粮食行业高度体现，大家所关注的粮食行业五高二低，高产量，粮食连续12年增产，是产大于需，高库存，现在的玉米库存量居高不下，而我们特别担心的改革还没有启动的水稻它的库存现在也是突破历史上所有时段的库存量，达到了全世界没有见过的高峰。还有高进口，包括今年我们在农产品进口上面又有一些新的信息，我们有这么高库存的背景下，这么高产量的背景下，还有这么多的进口也是全世界没有的。再就是高价，所谓的高产量是因为我们有种粮的积极性，由于高价格所以我们国内的市场可能就用了很多进口，就形成了国产的粮食进仓库，因此高价格是我们供给侧结构性改革面临的一个难题。低价使农民的利益受损，而高价又会导致高库存，高进口。我们在工业化中期阶段尤其是目前这个阶段农业是进入到成本的上升通道，所以整个农产品的成本在近两年大幅攀升，由于人工成本的上涨，在工业化，城镇化过程中不可避免会面临，就是城乡劳动力成本会趋于一致，这样就导致我们农业的劳动力成本也大幅增长，我们现在处在不利的高成本阶段。
我们为了应对高成本，政府决策部门的措施是提价，整个农业特别是粮油产业基础竞争力低了，实际上在这样一个对抗成本的过程中，尽管我们为了保护和调动农民的积极性，为了增加农民的收入，我们不断在提价，而事实上农业的收益并没有增加。根据我们的测算，农业的效益都是下降，因此我们面临这样一个非常矛盾，令人困惑的局面，就是所谓的五高二低。
深究它的原因很复杂，也是我们农业供给侧结构性改革希望从它的源头，从它的基本出发点找问题。但是它的问题很清楚，也就是在我们成本上升的阶段来应对成本的上涨，为了保护农民的种粮积极性，为了保护农民的收益，我们不得不提价。但提价后就导致了我们所说的三高，高产量，高库存，高进口。我们怎么处理这些左右为难的问题，因此从2014年起，中央启动了农产品价格机制的改革，希望把这个解打开。中央首先部署了对粮油产品展开改革，最先选取了新疆的棉花和东北的大豆。到2015年我们对玉米有所试水，也就是临储价格，到2016年对玉米下了决心，市场定价，同时在早籼稻下了2分钱。到今年是非常关键之年，我们在整个改革的部署上，我们既要总结2014年以来我们在价格机制改革上一些改革的成果，总结到的经验，或者说它一些不成功的因素，同时我们还要对一些没有攻克的堡垒开始实施探索性的改革，所以今年我们对棉花的改革要开始了。我们认为棉花整个的目标改革是超过预期，取得的成果为我们整个推进农业供给侧结构性改革积累了很多经验。其次是坚定了信心。玉米这个改革我们曾经把它当作是我们整个农产品价格形成机制改革或者农业供给侧结构性改革一个试金石或者分水岭，但现在可以很高兴地看到它成功了，更加坚定了信心。所以今年对棉花和大豆的改革就是强化它的作用。再加上我们对水稻的最低收购价格作出了微调。去年对棉花的最低收购价进行了调整，阻力非常大，情况比较大，相对于玉米中央下那么大的决心，现在还处在一个举棋不定的状态，因此背后的原因我们也做了很多分析，很复杂。今天我们不想在这个场合跟大家探讨这个问题。
实际上整个农产品价格形成机制改革从2014年启动到现在它就没有顺利过，因此遇到我们口粮价格体制改革它的复杂性可以理解。现在矛盾或者是任务是摆在眼前的，如果我们去年正是处在改革的关口，新玉米即将上市，地方或者农民的呼声很强烈，你们是不是要给我们托底，当时这个决策部门战略很高，国家发改委，财政部，国家粮食局几个部门去年9月份发了一个文，这个文坚定了改革的信心，给出的信号非常强烈，我们一定要坚持玉米市场定价，价格分离。
现在我们所遇到的小麦水稻的最低收购价，它的改革是什么？就是希望我们在座的行业内各位回答的问题。粮食最低收购价对确保粮食安全，特别是调动农民种粮的积极性发挥了决定性的作用，但是这个政策的实施从2004年到现在13年它的政策内涵，实施的环节已经发生重大的变化。这个政策实施的外部性，也就是决策部门想保护农民利益，这是它的政策内在机制发挥的作用是很小的，但是它带来的负面作用是没有预期到的。三高的矛盾越来越突出，再加上我刚才说是五高两低，实际上我们粮食产业链遇到非常大的困难。因此改革粮食最低收购价应该是我们推进农业供给侧结构性改革的当务之急，也是我们在新形势下特别是在整个经济进入目前这个阶段以后怎么能够强化国家的粮食安全基础，完善我们粮食政策的一个关键点。
2004年设计最低收购价，当时是保供给，现在还要保增收，所以过去的目标相对是单一，而现在是多元的，有两个目标。为了解决这个问题所以我们提价，这是为什么08年以来我们连续提高，因为它的目标变了。15、16年之前，那个时候如果你粮食卖不掉，国家会来收，整个目标发生变化。当时是要支持覆盖常态下的非短缺品种转变，现在合不合适呢？我们就要讨论了。
过去是长期供给不足，现在是结构性改革，玉米、小麦这两个覆盖供需平衡表你们比我熟悉。全球粮食市场，特别是08年国际金融危机导致粮食价格攀升，粮食被金融化，形成了目前这样一个全球市场价格低迷的环境。所以在这样一种政策设计与实施和背景都发生变化的情况下我们应该怎么办？整个粮食产业链出现巨大的困难。我们基本上整个粮食产业没办法赚钱。我记得我们去年在东北调研的时候，当时玉米正在改革，跟黑龙江东部探讨，我们当时就是一种担心，如果玉米的价格掉到5、6毛钱甚至更低怎么办？农民说什么值钱种什么，水稻的价格比玉米差不多的，我们当时担心今年是增长的幅度非常大，我们当时的担心现在变成现实，意味着东北水稻的压力会持续增长。同样在西北地区，由于玉米的托市导致玉米的价格比较高，现在玉米价格下来以后，如果小麦价格还不调整的话，我担心小麦可能又是新的一轮结构性改革，所以这样一种区域性的变化也对我们改革造成了困难。
怎么改？改革的方向或者要把握的底线是什么？有几条基本思路。我们去年提的是稳定架构，增强弹性，形成了共识，今年我们又加了四个字叫“改革机制”，现在实际上整个政策的实施在机制上有变化。从调整政策的目标入手，通过改革实施机制，来增强政策的针对性、有效性和系统性，所以这里我们想跟产区的做一个交流。我们强烈反对降低或者是改革最低收购价，对最低收购价的动作他们非常敏感，我们今年是叫“稳定架构，增强弹性，改革机制”，所以我们是想在这里面要引入一个改革的机制，你要把价格分离。第二个是所谓的有效性，也就是政策实施以后，你要确实能够到位，所以我们觉得是两个，一个是要有市场定价，能够种点好粮食，种高产的农作物。第二，对农民来讲确实有收益保障。第三，系统性，我们从2011年推进的改革，当时遇到的矛盾跟我们这次遇到的水稻矛盾确实不一样，所以我觉得这个改革有系统性，实际上是整个粮食价格支持系统。要让我们地方部门接受，这个原则要各方面统筹协调，各方面要接受，所以我们列了四个原则，一是改革要有坚持底线思维。第二是基本方向不能动摇，它必须要激发市场活力，要发挥价格市场资源的决定性作用，所以在改革中要动这个政策必须要发挥市场的作用。第三就是要坚持实施机制，价补分离，实施的政策要给农民的收益一定补贴，同时价格可升可降让他们可接受。第四，试点先行，稳中有进。
我们在想在这个基础上可以选择两个改革路径。一是这个政策实施的范围是短缺范围，现在我们回归到以前这个说法，因此对整个政策的范围可以进行调整。第二，就是这个政策实施的机制，所以从这两个路径来找改革的方案。首先从实施范围来讲，实际上它是两个方面，一个是大家都反对，意思就是不改，实际上问题很难解决，我们去年没有改，今年也没怎么改，所以矛盾依然，因此必须要改。改的话我们觉得是两个阶段，我们首先选的是早稻，去年我们遇到的阻力非常大，今年没那么大了。我们觉得第一阶段能不能对早稻的最低收购价有所暂停，有问题的话它是可以重启的，所以我们把最低收购价进行调整。第二阶段如果没有问题的话，我们就对其他品种按照我们当初的设计来调整最低收购价。
第二个路径是改革实施机制，最低收购价不承担保增收的功能，今后主要是起兜底收购、解决卖粮难的问题，这就建立以市场定价为主体的粮食价格形成机制，消除市场干预和扭曲影响。什么是合理水平？弹性是很好听的提法，实际上就是降价，降到什么合适？如果按照价格分离的原则，把这个价格要调到成本，不管他的成本是多少，反正我们每年国家发改委都要发布农本资料，我们决定把最低收购价调低到成本水平的话，在理论上是最低收购价没有增收，所以这种方案叫做托底收购，价补分离。比如说我们如果按照成本水平比较高的2013年、2015年平均水平来看，小麦平均每斤1.15元，早籼稻1.26元，中晚籼稻1.18元，粳稻1.2元，精到可以下调0.3元。
所以这样一种改革，就叫供给侧结构性改革，这个改革它有重要的意义，也就是回归到2004年、2008年最初的初衷，并且可以对口粮的稳定性发挥作用。还有就是算账的问题，好算账了。但是这里也有问题和风险，如果是国际粮价低到关税都挡不住的话，我们就要对这个价格大手术了。另外就是可能品种之间的比价关系比较复杂，会存在一些矛盾，这也需要市场来梳理。
第二个方案就是把最低收购价调低至配额内进口完税成本，这个就是玉米改革方案，大家注意到玉米是市场定价，我们还是强调价补分离，假如按照玉米市场定价的话，它是改革的终极目标，从现在兜底价格到市场价格。我们对它可能积极的意义和可能的风险也做了评估。这是我们去年以来一些思考，不对的地方请大家批评指正，谢谢大家。
以下为国务院发展研究中心国际局局长、研究员程国强在第十八届中国粮食论坛上的演讲课件：
托底收购、价补分离
今后小麦价格可一步调整到位：1.18—→1.15
稻谷则可在3—5年内调整到位
市场定价、价补分离
这是一种近乎极端市场化的改革设计，难以解决农民卖粮难问题。
推测主粮品种很难推行……
