报告围绕以下四个方面展开：
一、特朗普贸易政策特征及形成根源
二、特朗普首个任期对华贸易政策回顾
三、特朗普未来对华贸易政策及影响展望
四、中国的应对措施与方案
一、特朗普贸易政策特征及形成根源
特朗普第一任期的贸易政策有以下五大特征。
第一，强化行政机构在贸易领域的作用。2017年1月，特朗普为了维护美国利益，上任之后立即单方面宣布退出由美国主导谈判的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。此后，美国贸易政策在很大程度上是由白宫推动的，国会对此没有施加太大压力。并且，特朗普内阁的这一特征延续到拜登执政期间。与特朗普一样，拜登绕过国会就贸易问题发布了一系列行政命令。
他进一步将贸易政策制定权集中在白宫，而美国贸易代表办公室（USTR）的作用则大大受限。美国商务部在印太经济框架（IPEF）的谈判中发挥了核心作用，该框架要求调整美国国内政策流程，以允许美国商务部参与国际谈判。
强化行政机构在贸易领域的作用的直接原因是特朗普选择了里根政府的贸易律师和高级贸易官员莱特希泽作为他的美国贸易代表，他对美国的政治和决策体系有着丰富的知识和经验。莱特希泽和其他官员，包括纳瓦罗和罗斯，制定了美国的许多法规和政策，重塑了美国贸易政策体系。深层次原因则是美国政治制度的特殊性。尽管美国采取“三权分立”制度，但总统权力较大。总统可以向国会提出立法提议，并有权否决国会通过的法令、有权提名大法官人选；可以通过签署行政令的方式，绕过国会自主行使对外缔约权。正因如此，尽管美国宪法明确赋予国会管理税收（包括关税）的权力，但美国总统和行政部门在贸易和经济问题上仍有很大的回旋余地。
第二，加强单边贸易政策工具的使用。莱特希泽被任命为美国贸易代表后，得以重启国内工具，例如有关不公平贸易行为的301条款和有关国家安全的第232条款。在特朗普上台之前的几十年里，301条款一直存在，但美国政府并未使用，因为多边主义取代了它，成为了应对贸易挑战的更有力、更持久的解决方案。从2018年3月开始，美国以301条款为依据，先后五次对中国产品提高关税。2018年1月，美国对中国商品的平均关税为3.1%。两年内，平均关税跃升至21%，在与中国达成第一阶段双边协议后，于2020年3月略微下降至19.3%。
拜登政府则继续使用了许多单边贸易政策工具，例如对钢铁和铝征收的232条款关税仍然有效，对中国产品的301关税继续征收。拜登于2024年7月通过公告宣布了新的钢铁232条款申请。2024年8月，还对一组新的中国产品征收了301条款关税。
加强使用单边贸易政策工具的表面原因是美国有高额的货物贸易逆差，并且逆差来源于中国等几个重要的贸易伙伴。美国对华贸易逆差持续增长，高达数千亿美元，占美国逆差总额的比例曾超过50%。但深层次原因是美国的冷战思维渗透到经济领域。特朗普认为美国正在经历一场经济战，因此他对贸易政策目标进行了重新评估，将双边贸易差额的规模视为衡量美国是否从贸易中获益的标准，并认为对美国存在大量贸易顺差的国家具有不公平贸易行为，贸易政策的主要目标是减少逆差。特朗普的思想被莱特希泽巧妙运用和实施，因此特朗普执政时期美国强化了单边政策工具。
第三，削弱全球贸易体系和多边规则。历任美国总统都将多边贸易体系，尤其是WTO作为管理全球经济关系的重要方式，而特朗普却在削弱全球贸易体系和多边规则。特朗普内阁特别关注WTO的争端解决机制，通过各种方式导致了WTO上诉机构的瓦解。美国曾在2017年支持利用诸边解决方案在WTO的关键领域取得进展，但此后却拒绝支持在电子商务和投资便利化等议题上取得成果。虽然拜登表现出更多与其他国家合作的意愿，但他的团队继续阻碍重振或改革WTO争端解决机制。
其形成根源在于特朗普内阁甚至整个美国社会对全球化的不满和抵触。特朗普主张通过提高关税，减少对外部制造业的依赖，鼓励美国制造业回流，这样不仅可以创造更多的就业机会，还能够增强美国的经济独立性。特朗普认为，美国多年来被全球化政策所“出卖”，尤其是在与中国的贸易关系上，美国承受了巨大的经济损失。因此，他的政策目标就是让美国重新掌控全球贸易规则，以确保美国工人和企业在国际竞争中获得应有的优势。
第四，调整改变同经济盟友的关系。特朗普在与外国政府、包括重要国家领导人物打交道时被称为交易型。在他的第一个任期内，被视为朋友的国家和领导人不断变化。他对经贸领域的长期联盟和伙伴关系并不重视，抛弃多边、重视单边、退出协定等都是具体体现，同欧盟、日本频繁发生贸易摩擦，且推翻建立多年的北美自由贸易协定，建立美墨加贸易协定。
这主要是因为特朗普“美国优先”的价值观，特朗普的竞选口号是“让美国再次伟大”，他将美国的国家和安全利益置于前沿和中心位置，反映在贸易领域就是尽一切力量维护美国利益。尽管各界曾期望拜登能回归更“正常”的政策，在多边环境下与伙伴合作，但拜登却保留了特朗普“美国优先”的贸易政策理念，甚至在某些情形下有所扩大。特朗普重塑了美国的贸易政策，其持久性已超出预期。
第五，将贸易利益与国家安全利益交织。现代全球贸易体系是在第二次世界大战后建立的，在战争和冲突时期一直有管理贸易的例外规定。然而，特朗普将国家安全与贸易的融合推向了全新的高度。出口管制、经济制裁、投资审查，以及以国家安全为由采取贸易行动的做法激增。拜登执政后继续推行了类似的政策。
特朗普将国家安全与经济融合在一起的根本原因是美国在经济和全球影响力方面的衰落。尽管美国目前仍然是第一大经济体，但在很多方面的优势已经不在，被中国等国家赶超。美国在全球的霸主地位也日渐衰落，其在诸多领域的领导力、影响力持续下降。地位的衰落带来美国政府的恐慌，并将中国作为头号竞争对手。特朗普曾明确指出“经济安全是最重要的安全”，意指中国的崛起对美国的国家安全构成了威胁。
二、特朗普首个任期对华贸易政策回顾
（一）进口关税
美国贸易代表办公室（USTR） 使用其国内法中的301条款对中国展开调查。2017年4月，将中国纳入“优先观察清单”。2017年7月，对中国发起“301调查”。2018年3月，发布调查报告，认定中国具有“不公平”贸易行为，为特朗普出台打压中国的贸易措施提供法律基础。2018年6月至2019年12月，美国政府掀起对华贸易战。先后5次，对共计5500亿美元的中国商品加征关税，对华平均税率曾高达21%，2020年1月签署中美第一阶段经贸协议后降至19.3%，仍处于较高水平。但这一期间，美国对世界其他国家的关税税率仅为3%。
（二）出口管制
特朗普执政时期，美国通过修订法案和利用原有“限制清单”并行的方式，不断扩大美国对华技术出口的限制范围。特朗普在2018年修订了《2018出口管制改革法案》，进一步赋予美国商务部以“安全”名义对美国向外国提供的商品、技术、软件的管制权限，美国商务部也利用该权限将大量科技技术纳入该清单。特朗普在2019年修订了“视同出口”条例，限制在美华人获取技术的渠道。同时，美国商务部也将更多中国科技企业纳入“实体清单”，强化针对相关主体科技产品和技术出口的审查力度，旨在限制我国主体购买半导体、人工智能、生物科技等先进技术和产品。
（三）投资限制
美国政府通过强化投资审查力度，限制我国企业对美国关键技术和基础设施等领域的投资。特朗普2018年8月签署了《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），扩大并强化了美国外国投资委员会（CIFUS）针对外国主体投资美国关键技术、基础设施、敏感领域等的审查和决定权限。2019年5月，特朗普签发《第13873号行政命令》，要求强化“限制外国敌对势力破坏美国信息通信技术供应链”，进一步限制我国信息科技公司对美投资及其设备、产品、服务进入美国市场。
通过总结特朗普首任期内对华出口管制和投资限制的主要政策可以发现，主要集中于科学技术、关键技术和信息通信技术设备等，在科技领域对我国进行限制。
（四）经济制裁
特朗普政府针对中国特定科技企业和特定区域企业主体施加了经济制裁，试图遏制我国重点科技企业发展，打击特定区域产业链。特朗普政府在2018年和2019年先后以违反美国对伊朗出口禁令为由，对中兴和华为等两大信息科技企业发动制裁，并在2019年5月将华为纳入美国商务部实体清单，旨在切断华为的全球供应链及其获得先进技术能力，降低其国际竞争力。2020年8月特朗普签发行政命令，禁止腾讯公司旗下的微信和字节跳动公司旗下的TikTok应用在美国使用，意图遏制我国互联网科技公司发展。
美国还通过融资限制对我国大型企业进行融资制裁。特朗普2020年11月签发了《第13959号行政命令》，禁止美国主体对美国政府认定由中国军方持有并控制的企业进行投资，促使纽约证券交易所对我国三大电信运营商采取“强制退市”措施，并影响了我国35家大型企业的国际融资在2020年12月签署《外国公司问责法案》，要求在美上市外国公司的审计机构必须接受美国监管部门的审计工作底稿检查，显著增加了我国公司赴美上市融资的难度。
特朗普首任期内已形成对中国贸易、科技、投资等多个领域进行系统性打压的战略计划和政策框架，政策重点从贸易领域向各个领域不断扩散，严厉程度逐步上升。在特朗普首个任期结束前，美国已建立起对华经贸全面“脱钩”的基础框架。
三、特朗普未来对华贸易政策及影响展望
（一）贸易打压
特朗普贸易政策中，关税方面主要有三大内容。一是普遍基准关税，特朗普计划对几乎所有进入美国的商品征收10%的普遍基准关税。这一政策旨在设定外国制造商进入美国市场的“准入价格”，以保护国内产业。
二是对华高额关税，特朗普提出对来自中国的商品征收60%的统一关税，甚至可能更高。这一措施被视为惩罚性关税，旨在减少对中国商品的依赖，阻止中国所谓“不公平贸易行为”，促使关键供应链回流美国，以重塑美国的贸易格局。
三是以“对等原则”征收关税，特朗普还提出“对等原则”，即美国征收的关税应与贸易伙伴对美国商品征收的关税水平相当，以回应其他国家对美国商品征收的特别税。另外，特朗普声称将对进口自墨西哥的汽车征收100%的关税，尽管此前已经签署《美墨加三国协议》。
特朗普近一年来的公开发言显示，他再度当选之后对中国实施的贸易政策会集中在四方面：撤销中国“贸易最惠国”地位；对中国向美国出口的所有商品征收60%或以上关税；将在4年内停止对中国生产的必需品的进口；将严厉打击中国商品通过第三国出口到美国的避税行为。
（二）出口管制与投融资限制
特朗普在相关领域出台对华强硬政策，短期内可能在外交领域获取大量政治资本。拜登任期内推动美国国内对华敌对态度大幅上升，这意味着特朗普未来若出台相关政策将有较强的民意基础。拜登任期内已在出口和投融资领域对华限制政策的框架、覆盖范围、政策计划和方案、具体政策出台等多方面建立了明确的思路、实施路径和政策库。
特朗普出台相关政策面临的政治成本将显著小于关税政策。拜登政府持续推行的限制对华科技出口和投资的措施，已使美国相关领域企业在华商业利益显著减少。民主、共和两党在相关政策上的态度一致性也持续增强，意味着特朗普出台相关政策面对的来自美国商界和政界的压力将减小。相较于关税政策，限制对华出口和投融资的政策与普通美国民众生活关联度低，政策对通胀和经济的影响机制更复杂、传导渠道更长，使特朗普短期内面临的经济压力更小。
特朗普在新任期内的对华出口管制和投融资限制政策可能更趋近于其竞选承诺。出口管制方面，可能强化对现有技术的限制措施，并将限制范围扩大，纳入生物医药、农业科技等更多领域。对华投融资限制方面，可能限制更多美国投资主体对中国更广泛领域的投资，通过利用联邦政府合同、减税等杠杆，迫使更多在华美资企业将产业链迁出中国。与此同时，将可能扩大中国企业在美国的投资受限范围。
（三）产业竞争政策
特朗普首个任期内并未通过系统性制定出台国内产业政策的方式来对抗中国。拜登政府上台后，将产业政策纳入系统性对华打压政策的体系中，一方面在美国国内推动《芯片与科学法案》、《通胀削减法案》等法律落地，通过强制相关领域公司在北美建立供应链，以及为相关领域投资提供大规模财政补贴，推动芯片和绿色产业链回流美国；另一方面持续夸大跨国企业供应链过度依赖中国的风险，联合美国盟友，推动“友岸外包”和供应链“去风险化”等策略，推动产业链迁出中国。
2023年，特朗普在其竞选官网中也提出了要制定“战略国家制造倡议”，并宣称将“采取一系列改革措施全面消除美国在所有关键领域对中国的依赖”。由此可见，特朗普已接受利用国内产业政策打压中国发展的思路，并希望此类政策服务于其推动中美“脱钩”的计划。考虑到共和党的利益取向，特朗普可能在降低财政补贴总量的基础上，显著降低对绿色和新能源产业的支持力度，并将部分财政补贴转入农业和化石能源等对共和党支持州重要的产业。
（四）政策影响展望
根据计算，如果美国对中国商品征收60%的关税，对全球其他国家的商品征收10%的关税，那么按进口价值加权计算，美国的平均关税将从2016年的1.5%、2023年的2.3%跃升至17%，这将是自美国大萧条以来的最高关税水平。
我们采用标准静态GTAP（Global Trade Analysis Project）模型进行模拟。GTAP是一个多地区、多部门的可计算一般均衡模型。我们使用GTAP第10版数据，设定四种场景，模拟出特朗普重新执政后实施的贸易政策对经济总量、贸易额、社会福利等方面的影响。四种场景分别是：取消中国的最惠国待遇；对全球加征10%全面关税；取消中国的最惠国待遇，且对全球加征10%全面关税；对中国征收60%全面关税，对其他国家加征10%全面关税。
