行政规范自治：社区协商治理的向度、
过程与进路——基于多案例社区比较
赵益晨 张大维
作者简介:
[1]
赵益晨，华中师范大学政治科学高等研究院博士研究生；[2]张大维，华中师范大学中国农村研究院/政治科学高等研究院教授、博士生导师。
文章来源：
《理论月刊》2023年第11期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/11/10
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摘要：
党的二十大提出坚持大抓基层、加强城市社区党建工作的鲜明指向。社会治理重心下移的广泛实践使城市社区如何衔接好自治与行政的关系，探索出中国式现代化的社区治理道路成为当前的重要课题。其中，社区协商作为治理进路之一，考察其在现阶段如何实现自治与行政关系的制度化衔接具有重要意义。结合已有研究将共识塑造和行政惯习作为认识我国社区协商治理的功能向度，并选取了民政部协商典型案例中的三组个案进行比较分析后发现，社区居委会从民意整合到共识回应的衔接推进构成了社区协商治理过程。该过程一方面表现为居委会的能动性作用，另一方面表现为上级部门以行政问责与资源下沉等方式实现对社区自治的规范性约束，使前者在约束性框架内开展活动，二者共同构成了社区协商治理进路。由此展现了我国基层协商民主作为社会治理体系中纵向衔接行政体制与基层自治的重要组成，其中，行政力量正成为引导和培育社区自治的能动要素，行政规范自治的过程推动了基层民主实践走向中国式现代化的制度契合。
关键词：
协商治理;社区治理;自治;行政;规范化;
一、文献综述与问题提出
党的二十大强调坚持大抓基层、加强城市社区党建工作的鲜明导向，对城市化进程中的基层社区建设提出了更高要求。中国的快速城市化作为人类创造的典型空间样态和文明成就，极大促进了人民群众社会生活的跃迁与发展[1]，同时也带来了更具差异性和多元性的社会结构，以及更复杂的居民需求[2](p18），这为深入推进中国式现代化建设提出了重要研究课题。
对此，党的十九届四中全会明确提出加快推进市域社会治理现代化，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务的目标。当前，随着全国基层治理体系建设的逐步深化，相较于农村社会的再国家化进程[3]，城市社区也通过市域治理现代化的做强街道、做实社区等政策部署获得了比以往更加丰富的治理资源。然而问题在于，如何实现治理资源与社区居民需求的精准化匹配，仍然是目前亟待探索和解决的现实问题，而当前自治与行政在城市社区治理中蕴含的新变化、新发展也赋予了这一话题新的活力。
自治与行政关系的探讨长期受到学界关注。其中，21世纪前十年关于自治与行政关系的研究集中于探讨自治与行政的空间区隔[4]，主张在社区层面逐渐从行政管理向公民自治过渡转型[5]，积极探索基层自治权与行政权的博弈与平衡[6]。而随着国家治理体系的完善和基层治理体制的纵深发展，以国家化进程为主导的基层治理现代化建设使行政压倒自治成为一段时间以来的研究共识[7]，无论是农村税改导致的行政消解自治[8]、资源下沉导致的行政吸纳自治[9]，还是乡村振兴中出现的行政替代自治[10]，学界形成的一个基本共识是，服务群众不能替代组织群众，行政服务不能替代公共参与[11]。这对进一步理解我国城乡社区自治与行政的各自定位提供了基础性原则，也促使大量学者就自治与行政如何在社区治理中实现有效衔接展开了广泛探索，主要形成了五种发展路径。一是明确街道和乡镇作为统筹和平衡自治与行政关系的重要纽带，并运用制度化手段加以明晰[12]；二是聚焦城乡社区中精英群体[13]，通过对基层精英群体的吸纳与合作，有效兼顾社区的自治与行政事务，使行政嵌入自治[14]；三是在推进自治单元下沉与增进民众政策认同的过程中实现自治与行政的内在统一，强化自治与行政的同一性[15]；四是在划定自治与行政边界的基础上以市场化手段推进政社互动与合作[16]；五是通过协商方式架构起私人空间、公共空间与授权空间的内在联系，实现自治与行政的有效衔接[17]。在此过程中，有学者逐渐认识到，当前的社区自治不应“洁化”行政，而是应重视行政同自治的互补关系，二者在我国基层治理中有着天然的共生性[18]。一方面，以国家自主性为前提的行政能动性能够给自治生长提供制度化保障[19]，并依托自治中固有的非正式制度弥补基层治理中规范化行政资源的不足[20]；另一方面，自治既能通过主动行政化以应对社区治理的现实难题[21]，也能在行政化刚性原则之下作柔化处理，以行政目标引领自治实践[22]。
上述研究表明，一方面，当前学界对自治与行政关系的认知正从自治“拒斥”行政向自治“适应”行政的方向转变，呈现出自治与行政关系的中国特色。早期学界主流观点中有关自治与行政关系的认知建立在我国基层自治有限发育的背景下，因而不可避免地要以西方国家经验为借鉴，由此得出通过自治与行政的空间区隔推进社区从行政性到自治性彻底转向的研究预判。而随着我国国家化进程逐步深入，在社会治理体系的政策目标下，一些基层自治组织在行政性深度影响下仍旧继续推进自治工作，强化多元主体的广泛参与和有效协作，打破了自治必须拒斥行政化的价值预设，形成了具有中国特色的社区治理路径。另一方面，在当前以制度化建设为关键特征的基层治理现代化背景下，自治与行政的衔接方式仍呈现出多种发展路径，这深刻反映了在以规范导向的基层治理现代化建设中，社区党组织和居委会仍旧能够有效发挥自身能动性，在不同情况下作出相应的行为选择。其中，协商治理作为衔接自治与行政的重要路径前述研究已有涉及，但对于社区为何选择使用协商作为衔接自治与行政的关键纽带，在当前的社会治理背景下仍然缺乏理论阐释；同时，以协商衔接自治与行政的社区治理路径表现出怎样的内在特质，对于理解和推进我国社区治理乃至基层治理现代化有着怎样的价值和意义，还需结合具体案例作进一步分析和讨论。
二、共识塑造和行政惯习：
协商治理中的复合向度及案例梳理
为进一步理解自治与行政在社区协商治理中的互动关系，有必要进一步从功能主义视角阐明二者在社区协商治理中的功能形态[23](p198），进而探究协商在优化当前基层治理能力方面的独特价值。对此，国内外理论与实践的两方面研究都对自治与行政在协商中的功能形态有所涉及，形成了重要的理论支撑。本文在综合已有研究基础上，将共识塑造和行政惯习作为自治与行政在我国社区协商治理中的功能表达，从协商理论与社区实践两个层面展开讨论，基于来自民政部协商民主典型案例中的三个不同城市社区便民服务协商实践作为实证基础，对蕴含在社区协商治理中的复合向度加以阐释。
（一）共识塑造和行政惯习：理论与实践的向度分析
1. 共识塑造作为协商治理自治性的功能表达
将共识塑造视为自治在协商治理实践中的功能表达有着丰富的理论支撑和实证基础。一方面，从协商理论着手，在协商治理中实现共识塑造的价值导向与自治的实质理想相契合，在协商理论家的经典论述中至少表现为四个方面：针对资源匮乏促进集体决策的合法性；针对个体有限慷慨鼓励公众对公共问题持积极立场；针对价值观不相容促进决策过程的相互尊重；针对不全面的问题理解纠正集体行动的错误认知[24](p10-12）。基于这四方面的考量，理想状态下的公民个体都能通过协商过程从原初的个体偏见向审议后的协商性意见转变，最终得到人民在良好环境下通过适当反思后的总体意见[25](p96）。相应地，从自治的价值设定出发，经过审慎的共识塑造过程无疑是基层自治制度秩序化开展和实施的重要前提[26](p56-57），是社区自治的居民主体从认知向行动转化的内在根基。另一方面，从社区的协商实践看，协商实践主要面向社区中的一系列公共问题或矛盾纠纷，而协商中自治功能的实现就要求相应自治主体必须充分理解相应问题，并参与有关问题的讨论或调解。其中，问题当事人和调解人尽管各自立场不同，但本质上都需要通过有效的信息交换认清事实，以获得其他协商主体对其参与讨论、调解资格的认可[27]，并在意见交流中逐渐澄清事实，在达成有效共识后方可采取相应行动。因而基于自治功能的共识塑造无疑是社区协商治理实践的关键环节。综上，共识塑造从协商理论和社区实践层面均显示出自治与协商功能的价值契合。需要说明的是，将共识塑造作为协商中自治性的功能表达是对展现我国社区协商中自治特性的一种具象化理解，而在社区自治中显然包含民主协商等一系列制度安排，那些脱离社区协商过程的其他制度并不在本文的讨论范围之内。
2. 行政惯习作为协商治理行政性的功能表达
行政性之所以是社区协商治理的内在构成，既存在大量的实证支持，也获得了来自理论层面的认可。尽管理论研究学者如古特曼（Amy Gutt‐man）和汤普森（Dennis Thompson）等人从政治哲学的思辨维度坚持认为应保证协商过程的充分性，但随着西方协商实践的逐步发展，持协商系统理论的一批学者认为必须将有效的协商结果执行作为重要环节。如福斯特（John Forrester）提出了专业性、代表性与实效性的协商系统三要素[28](p280-296），帕金森（John Parkinson）将协商的转化和执行作为其协商系统的构成要素[29]，以及德雷泽克（John Dryzek）的公共空间与授权空间维度[30](p11-12）等，都明确囊括了协商结果的执行能力，而这的确是西方协商实践中相对薄弱的环节。对于我国的理论研究而言，协商结果的执行与落地从政策出台时便作了明确要求。而具体到各地的社区协商治理实践，社区居委会作为法定自治组织的行政性功能则可简要理解为行政惯习。这一方面考虑到社区居委会作为党和国家在社区的政权组织延伸，其科层结构下的组织逻辑必然存在明显的行政性制度惯性[21]。由于背靠强国家能力的行政体制，高效的执行能力也是我国协商治理与西方实践相比而言较为显著的优势特质。另一方面，伴随快速城市化兴起的大量城市社区，居民之间的隔阂较多，使得中心化治理模式下的党群、干群联系互动成为协商治理中的有效制度安排，而类似从街道到楼栋的四级党组织等机制建设也的确增进了不同问题的协商沟通，化解了各类矛盾纠纷[31]。因此，要进一步考察并理解社区开展协商治理的行为逻辑，就应将行政惯习作为社区协商治理的行政性功能加以考察。
（二）协商治理中的复合向度：基于多案例的实践呈现
在明确了共识塑造和行政惯习作为社区协商治理中自治与行政各自的功能性向度后，本文选取了民政部编写的《基层协商民主典型案例选编》中的三个个案进行分析。对此有三点考量：第一，该书中的协商案例均由民政部收集选取，案例之间的结构安排和内容要求基本相同，便于同类型协商事例的观察比较。第二，从已有研究以及该书案例可知，被民政部认可的具有协商特征的方式方法长期存在于基层自治实践中，且与当前的社会治理经验做法类似，并非近几年来的特例现象；与此同时，书中协商案例由全国各地上报、民政部有关部门选取，案例的典型性和成熟度都有一定保证。第三，本文选取的三个个案来自不同省份，且都以社区便民服务协商为主题，更易于考察社区在面临民生需求时的行为选择。
经过对三个便民服务协商案例的详细比较，可进一步明确共识塑造和行政惯习在社区协商治理中的各自定位，具体表现为社区针对居民表达的原始民意，通过协商治理方式实现民意的有效整合，使问题得到有效解决。在此过程中，共识塑造和行政惯习均是以动态方式呈现的，前者体现在从原初民意到民意聚集的整合进程[25](p95），而后者体现在社区是如何运用明显的行政化方式对原初民意进行拆解和整合，并最终确保协商结果的有效贯彻，由此形成了相应的案例呈现（见表1）。
表1：社区便民服务协商的多案例比较
具体来看，案例1中，D社区为回应居民买菜需求，通过意见征询确定改造旧菜场的共识，并进一步组织妇女和菜贩达成细化的服务需求，依托行政资源连接市场主体，在政府、小区单位、居民讨论后达成合作。案例2中，M社区为有效化解前期“煤改电”乱象造成的严重民生问题，依靠街道整合各单位形成工作组进行分工负责，通过个体与集体相结合的办法拆解不同居民的利益诉求，并通过工作组的保障机制一一回应，有效化解了群众纠纷。案例3中，针对老国企居民自发形成的社区集市管理问题，F社区首先明确了问题性质，然后基于多方协商确定集市管理办法的协商主题，有效拆解其中四类问题，分别协商后形成了三种方案，并通过表决办法形成民主决议，引导成立管理机构并提供制度保障。
综上，三个案例均呈现出共识塑造与行政惯习在协商治理中的功能向度，使本文可进一步探讨社区协商治理中共识塑造与行政惯习之间的内在联系及其背后居委会的行为逻辑。
三、从民意整合到共识回应：
多案例比较的社区协商治理过程
我国社区治理的一大优势可以形象地用“集中力量办大事”加以概括。与此同时，在倾听民意并有效回应方面尚显薄弱，这也是近年来服务型政府、回应型政府建设一直作为政府职能转变的工作重点的原因所在。其中，作为政府神经末梢的社区居委会，如何更加有效地整合民意，在相对无序的居民需求中建立共识整合机制并有效回应，既是协商治理需要解决的实际问题，更是本文讨论的社区案例中居委会运用行政惯习干预介入的关键领域，而上述过程可通过已提及的三个协商治理案例加以深入探讨。
前文已提到，共识塑造表现为从原初民意到民意汇聚的整合进程。在本文选取的三个案例中，共识塑造无疑都是在居委会的有效举措下从原初民意向民意整合发展。这里要说明的是，由于文本中相对缺乏对干群协商具体细节的描述，导致难以更为深入地就共识塑造过程展开讨论，但仍然存在有效的协商分析工具。依据协商民主研究的第四代协商系统理论，从原初民意到民意整合的达成在具体实践中存在两种判断依据，即对集体性默许与分散性诉求的考察，其中前者在协商过程中的典型特征表现为沉默（silence），而后者表现为实践性行动（practice）。在协商系统理论看来，协商实践与协商性概念之间并非完全统一，换句话说，一些具体的治理实践或许并不能被视为协商概念下的行为逻辑，但这些实践在整个协商过程中的作用却是显著的，因而必须在更大的时空进程中考虑一些看似非审慎协商行为的治理实践对协商过程的重要影响[33]，这类观察要素被协商系统理论称为元协商（meta-deliberation)[30](p12）。
在元协商视角下，协商过程中对某种建议的沉默态度——尤其是集体沉默——尽管并不能作为对该建议表达同意的直接证据，但能够在某种程度上表现为一种默许，或是不反对[34]。尤其是对于协商能力相对较低，在正式协商场合难以有效发表审慎意见的居民而言，不发表新的建议有时便可以被认为是一种对既有建议的默许。这种集体性默许也体现在案例1居委会最开始的原初民意摸排中，居委会经多次民意摸排并最终确认改造旧菜场后，并未有居民提出其他建议，表现出了较高的集体性默许。相比之下，案例2和案例3居委会最开始的原初民意摸排均存在持有不同意见的居民通过自己的方式表达不满，前者表现为“上访、打横幅、多人聚集”，后者表现为“煽动居民砸毁摆摊车辆进行暴力抵制”。在这些实践性行动中，尽管居民并没有通过审慎的行动或言语表达出自己的合理观点，但其行动已经说明了对当前状况的严重不满。此时，事实已经比言语更加丰富[35](p595）。同时，这些个体行为特征尽管表现不同，却也能在一定规模下上升为少数集体行动[36](p63-64），但总体上仍旧以分散化的利益团体为主，因此以分散性诉求作为概念性描述。但这里要说明的是，实践性行动既可以表明个体对于事实的不满，也可以表明其对事实的默许。在案例1中，当新的菜场修好后，居民主动前往购物、享受便利生活就是对居委会协商治理成效的最大肯定。
在集体性默许与分散性诉求的考察维度下，能够清晰看到三个社区协商案例在共识塑造前居民原始民意的不同特征：案例1的集体性默许程度高，未体现除居委会建议外的分散性诉求；案例2的集体性默许程度较高，但存在一定的分散性诉求，在文中表现为少数居民的情绪化举动；案例3的集体性默许程度很低，而分散性诉求较高，难以有效整合，在文中表述为“部分居民和商户的水火不容”（见表2）。在此情况下，行政惯习的重要价值便凸显出来。
考察居委会在协商治理中所运用的行政惯习，必须找到分析基层治理在社区场域行政性特征的有效范式。结合已有研究看，可以从委托—代理关系及激励机制与基础性国家能力两方面着手展开。二者作为目前研究我国国家治理体系的重要范式，同样可以映射到社区治理中来。一方面，基于行政发包制的社区属地管理明确了居委会的“事权”责任范围，并通过激励（问责）机制加以强化；另一方面，随着社会治理重心下移，基层治理体系不断充实，基础性国家能力逐步提升，并通过行政方式下沉到社区，切实增强了居委会的治理资源。二者之间相互影响相互交织，既回应了基层治理体系的区域性差异，也展现了基层治理能力的整体性进展[37]。
表2：协商案例的原初民意表达
与居委会行政介入的逻辑呈现
具体到案例中来，可以清晰地梳理出居委会行政化介入居民原始民意并进行协商整合的内在逻辑（见表2）。一方面，从委托—代理关系及激励机制的维度看，社区属地管理的“事权”要求及其背后的激励和问责机制使居委会有主动回应居民实际诉求的内在动力，尽管不同地区条件差异较大，居民的诉求及其行为均有所差异，居委会选择处理问题的具体方法也有所不同，但均通过协商方式建立起有效的共识整合机制，分析居民的原初民意，并推动民意的逐步整合，这一过程在三个案例中均得以清晰体现。
另一方面，三个案例中的居委会均运用了各种资源为协商结果提供坚实保障，其来源主要为政府部门支持、市场资源连接、居民代表吸纳，展现了居委会在不断强化的国家基础性能力中的实际增益，推动建立起针对居民共识的回应机制。其中，政府部门支持是三个案例中的居委会均使用的重要渠道，这与社区内在问题与需求的城市化背景有关，许多问题绝非一个社区居委会的治理资源能够应付得了的，因此需要依赖整个城市治理系统的资源配套和加持[38]。案例1中的市商务局和国企单位，案例2中的街道工作组，以及案例3中由政府下沉的管理服务站均体现了这一点。除此之外，能明显看到从案例1到案例3的居委会的资源使用形式逐步减少，除从区域间的基础性能力差异解释外，一个较为可能的解释是资源使用形式与案例中的原初民意表达存在紧密关联。如案例1，在原初民意趋于一致、共识较强的情况下，居委会便可以将所有精力投入具体问题的解决中去，背靠行政资源的制度优势更加凸显。案例2中尽管存在少量分散性诉求，但大多数居民仍旧保有基本共识，而此时基础性国家能力的优势便能够尽可能地为居委会整合共识提供关键的制度保障。而面对案例3这种分散性诉求更高的情况，居委会为进一步整合原初民意，需要耗费大量时间介入具体争端，判断矛盾性质，分类组织协商，科学研判方案，从而将属地范围内的矛盾纠纷控制在合理区间后再逐渐整合民意，这一过程也挤占了居委会协调和投入行政资源的精力。但必须明确的是，不同治理资源的有效运用应与实际情况相匹配，本文的分析逻辑是基于案例陈述所得，如案例1中的市场资源连接也是政府部门间接支持下的产物，而案例3中居民代表吸纳的缺失则显然与过于分散的居民诉求有关。
基于三个案例的比较，可以看到共识塑造与行政惯习在协商治理中各自的功能，实质反映了居委会作为关键主体运用协商方式实现从民意整合到共识回应的治理过程：一方面表明居委会如何根据不同的原初民意表达主动留出协商空间，针对不同问题组织正式或非正式协商，达成民意整合目标，体现了在党和国家自主性建设[39]过程中社区治理方式的有效转变；另一方面呈现出居委会如何在行政惯习中能动运用各类资源形成有效的共识回应，满足居民诉求，说明有力的制度保障和高效应对在协商治理中的优势与价值（见图1）。民意整合与共识回应二者的衔接与循环完整实现了社区协商治理过程：社区由民意整合实现共识回应的努力反映了社区在尽可能地运用民主协商方式履行自身责任的内在过程，而由共识回应到民意整合的过程更体现了社区将协商治理作为重要的诉求表达和民意整合的关键机制。再进一步梳理后发现，从中展现出良性互动机制与行政力量对社区自治的规范进路。
图1：从民意整合到共识回应的协商治理过程
四、从激励问责到平台搭建：
协商治理中的行政规范自治进路
党的二十大报告明确提出未来五年“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”的总体要求，并在基层民主章节中进一步要求拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，准确定位了基层民主与治理的关系，即基层民主建设是为拓宽基层治理参与渠道服务的。换句话说，基层民主是基层治理体系的构成要素之一，为达至高质量的基层治理效能，在当前应发挥基层治理体系中不同要素的协同优势。回归本研究的三个社区协商治理案例也不难发现，作为法定自治组织的居委会既运用协商民主整合民意，也依靠行政惯习回应居民诉求。但与此同时，要认识到居委会之所以能够运用行政惯习回应诉求，与我国强大的基础性国家能力优势密不可分。这种能力优势背后反映出的正是我国自上而下的国家意志及其行政运作逻辑：不同于西方民主实践中自下而上的代表与问责过程，而是通过行政手段将自治中的民意整合与共识回应过程有机统一，在自治规范化建设中促进社区有效治理。简而言之，社区协商治理一方面表现为居委会的能动性作用，另一方面则表现为上级部门以行政手段对社区自治的规范性约束，使前者在约束性框架内开展活动，二者共同构成了社区协商治理进路。
