内蒙古探索领导干部自然资源资产离任审计

开展领导干部自然资源资产离任审计，是深入贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署的重要举措，是推动建立生态文明制度体系的重要内容，是强化领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观、履行好自然资源资产管理和生态环境保护责任的重要手段。

内蒙古自治区按照党中央、国务院和审计署及自治区党委政府的有关要求，牢固树立“绿色发展”理念，积极探索领导干部自然资源资产离任审计试点的思路和方法，促进了内蒙古自治区自然资源资产节约集约利用和生态环境安全，有力推动了自治区生态文明建设。

十八大报告提出，建设生态文明是关系人民福祉，关系民族未来的长远大计。这是我党首次把生态文明建设与纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”

党的十八届五中全会首次提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，把“绿色发展”作为五大发展理念之一，将“美丽中国建设”写入“十三五”规划纲要。

为了履行经济监督职能，审计机关要认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，把如何推进绿色发展和生态文明建设作为审计工作的一项重要内容进行研究，找准审计工作与绿色发展和生态文明建设的切入点，突出在领导干部自然资源资产离任审计上下功夫，增强各级领导干部保护利用自然资源资产的责任意识，加快实现习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的美好愿望，推动实现全面建成小康社会目标。

中办、国办印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》（以下简称《试点方案》），明确了审计的目标和范围，为开展领导干部自然资源资产离任审计提供了坚实的保障。

开展领导干部自然资源资产离任审计是一项全新的审计项目，在缺乏经验借鉴的情况下，内蒙古自治区根据党中央、国务院和审计署有关要求，结合自身自然资源资产情况，坚持“先行先试、不等不靠”的原则，及时成立了领导小组，组成审计业务骨干和部分大专院校教授参与课题组，积极主动与国土、农牧、水利、林业等部门沟通协调，调查了解情况，搜集资料，把草原、森林、矿产、耕地等自然资源资产列为重点审计目标和范围，分别在部分盟市和旗县进行试点审计，并取得了初步成效，上报的《领导干部自然资源资产离任审计操作指南》被审计署采用并专刊发表。

2016年4月，内蒙古自治区党委、政府出台了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点实施方案》，专门成立了以政府主席为组长、党委组织部长和政府常务副主席为副组长、相关部门主要领导为成员的领导小组，为开展领导干部自然资源资产离任审计奠定了坚实的组织基础。

第一，自然资源资产情况不明。试点审计中发现，相关部门没有编制自然资源资产负债表，加上主管部门对内蒙古自治区现有自然资源资产基本基础数据、管理保护以及损失情况掌握不准，开展审计工作面临很大的困难和阻力。

例如，内蒙古自治区草原面积占全区总面积的三分之一，且分布广阔，尤其是近几年退牧还草力度加大，遭到破坏的草原逐步得到治理和改善。但一些主管部门对一些真实的情况掌握不准，系统更新不及时，这种情况下开展审计，需要耗费大量的人力、物力和精力，且审计效果难以保证。

第二，专业审计人员严重缺乏。近年来，各级审计机关补充了一定的审计人员，为审计工作倾注了新鲜血液，解决了人员少、任务重的问题。但自然资源资产离任审计是一项全新的业务，现有审计人员往往缺乏专业技能，为开展工作带来一定困扰。

第三，审计评价指标不够完善。开展领导干部自然资源资产离任审计试点，主要目的是落实责任、强化问责，促进领导干部树立正确的政绩观，推动领导干部守法、守纪、守规、守责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。

近年来，虽然我国相继出台了一些环境资源、环境保护相关的法律法规，却较少涉及有关领导干部履职责任、追究责任等方面，导致审计结果利用率不高，责任难以界定，问责缺乏法律依据。没有明确的法律依据，工作往往难以开展，有待相关部门加强沟通并研究解决。

要紧紧围绕领导干部履职责任，对其任职辖区内的土地、矿产、森林、草原、水资源等保护、开发、利用、经营、管理以及生态环境保护情况进行审计和调查，重点包括以下方面：

草原资源资产审计。一是检查领导干部任职期间在草原资源资产管理、开发、利用和保护等方面开展的主要工作，二是草原资源资产状况，三是制度建设与法律法规执行情况，四是草原建设与利用政策执行情况，五是草原保护与监督检查情况。

森林资源资产审计。一是约束性指标变化和完成情况，二是目标责任制完成情况，三是贯彻执行森林资源资产开发利用和森林环境保护法律法规及重大政策情况，四是森林资源相关资金征收管理使用及重大项目建设运行情况。

耕地资源资产审计。一是审查领导干部任职期间贯彻国家有关耕地保护、土地整治等法律法规总体情况以及配套制度健全情况，二是检查耕地资源资产的总量、质量、等级和变动情况，三是审查耕地责任保护政策落实情况，四是审查耕地质量变动情况，五是土地整治项目实施情况，六是土地占补平衡政策执行情况。

矿产资源资产审计。一是调查了解执行矿产资源规划和相关政策情况，对比本地区与国家发改委“十二五”规划，找出差异。

二是抽查矿山企业，通过对比生产许可证证载生产能力与实际生产能力，判断是否存在超核定能力生产现象。

三是检查资源配置的合规性，资源配置项目与国家矿产资源工业发展规划是否相符。

四是检查所承担的探矿权、采矿权整合、重组工作完成情况，判断是否存在违反资源整合协议书，未整合或虚假整合的行为。

五是检查矿山地质环境治理效果，判断是否因矿产资源的开采、开发造成水源、空气的严重污染和生态环境的损坏，进而影响居民的生产生活。

六是矿山地质环境治理保证金制度是否落实到位。

开展领导干部自然资源资产试点审计，除了运用常规审计方法外，还要积极探索和运用各类专业技术和方法，力争得出较为符合实际的审计结果，以便较为客观、公正地评估被审计领导干部任职前后所管辖区内自然资源保护、利用、开发等情况，科学合理地界定其应承担的责任。

草原资源资产试点审计中，主要运用遥感测绘技术、自动监测等方法，对草原资源进行了较为科学准确的定量和定性分析。一是植被覆盖度；二是天然草原生物量；三是草原生态保护补助奖励机制实施情况；四是草原风沙源治理工程实施情况。

森林资源资产试点审计中，主要采用的技术和方法有三种。

一是差异法。要尽量全面地搜集被审计地区森林资源有关资料，围绕森林资源资产保护、管理、开发、利用四条主线，分析地区森林资源资产的分布、存量、增量以及质量。

二是对比法。主要是指国家法律法规与地方政府、部门出台的政策相对比，不同部门提供的情况、办事流程、所需书面材料相对比，专项资金使用与客观效果相对比，管理水平与全自治区甚至全国相对比。

三是踏勘法。对书面材料的情况进行实地查看，了解法律政策是否得到有效执行，专项资金是否达到预期用途，人员制度是否落实到位。

耕地资源资产试点审计中，主要采取的技术和方法包括四个方面。

一是利用遥感影像数据、矢量数据、表格数据对土地数据库、土地变更调查数据库、基本农田数据库进行校验核实，确定疑点，实地追踪调查。

二是利用3S技术，即遥感（RS）、地理信息系统（GIS）和全球卫星定位系统（GPS）等技术手段，将影像数据分别与土地利用数据库、土地变更调查数据库等耕地储备库项目区空间范围及实地核查所标注的空间范围等数据叠加套合、对比分析，查看是否存在违规占用基本农田问题。

三是利用地理信息系统系列软件（arcgis），将土地利用总体规划数据库与土地利用现状数据库等二维表格数据重新组合为图像栅格数据，然后利用虹膜比对分析法与遥感图数据进行关联比对，依据比对结果，对疑似图斑有针对性地核查取证，发现未经批准违法占用耕地进行建设问题。

四是利用基本农田数据库、土地变更调查数据库与土地整理项目区和耕地储备库项目区内耕地盐碱化程度、新增耕地数量、基本农田的保护程度、沟渠路等工程完成情况进行数据影像一致性对比，从质量和数量方面进行合理性分析。

沙漠资源资产试点审计中，运用系统论的观点和方法对沙漠资源资产审计进行了初步探索，通过聘请专家、查阅资料、核实相关检测和监测数据等，重点关注沙漠地区的生态保护和环境治理情况。

应严格依循现行法律、法规、政策和国家及地区产业发展规划，结合上级部门与下级政府签订的耕地保护、森林保护、草原防火、环境保护、污染治理、节能减排等目标责任状，对领导干部任职地区生态环境状况进行评价。

审计应着眼领导干部的施政方针、重大决策、宏观政策及本辖区出台的地方政策制度，对生态建设效果进行综合评估，既要肯定成绩，又要揭示问题，并为追究生态环境损害责任提供依据。评价应注意区分领导干部责任与主管部门责任，做到定性准确，权责对应，责任明晰，追责有据。

（作者系内蒙古自治区审计厅厅长、党组书记）

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