【概述】
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。《决定》就推行跨部门综合执法制度，健全行政执法和刑事司法衔接机制，严格执行重大执法决定法制审核制度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制等方面的制度设计和完善作出了全面部署。这是深入推进依法行政，加快建设法治政府的必然要求，与党中央和中央政府既往提出的完善行政程序、建设法治政府的方针精神是一脉相承的。2015年12月出台的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》则进一步明确提出了严格规范公正文明执法的总目标：权责统一、权威高效的行政执法体制建立健全，法律法规规章得到严格实施，各类违法行为得到及时查处和制裁，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，经济经济社会秩序得到有效维护，行政违法或不当行为明显减少，对行政执法的社会满意度显著提高。
早在2004年3月，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》就明确提出，要深化行政执法体制改革，继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点；健全行政执法案卷评查制度和行政执法主体资格制度，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；推行行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。2008年5月发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出，在完善行政执法经费保障机制上，将市县行政执法机关履行法定职责所需经费统一纳入财政预算予以保障。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度；在规范行政执法行为上，要求市县政府及其部门完善行政执法程序，根据有关法律法规规章的规定，对行政执法环节、步骤进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确；抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。2010年10月发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出，深化行政审批制度改革，进一步规范和减少行政审批，推进政府职能转变和管理方式创新；继续推进行政执法体制改革，合理界定执法权限，明确执法责任，推进综合执法，减少执法层级，提高基层执法能力；要求改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一；特别强调要加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。
随着上述政策措施的出台，全国各地和中央部委先行先试，加大了行政执法的立法力度。2008年4月，湖南省在全国率先推出了《湖南省行政程序规定》，成为我国首部系统规范行政程序的地方规章。2011年4月，汕头市政府出台实施的《汕头市行政程序规定》，开创了全国地级市行政程序统一立法的先河。与此相配套，汕头市政府还制定了《汕头市行政执法案卷评查办法》等制度规范。国家各部委，如工商行政管理总局、商务部、林业局、发改委等部门也都出台了行政执法程序规定。
2014年6月，国务院出台了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，围绕完善市场监管体系，促进市场公平竞争，维护市场正常秩序，明确了放宽市场准入、强化市场行为监管、改进市场监管执法、改革监管执法体制、完善监管执法保障等重点工作任务，提出到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系。这是新时期深化行政执法体制改革的纲领性文件，必须与以往出台的规范行政执法行为的法规政策一并推进，有效落实。深入推进依法行政，必须理解和把握行政执法的基本原则。
一是合法原则。行政执法权的取得必须法定化。行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为。如果没有法律明确规定，任何行政机关不得做出损害公民、法人和其他组织织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。权力职权法定要求各个权力主体必须在自己的职权范围内行使权力，横向上、纵向上都不能越权。
二是合理原则。体现了行政控权原则、合目的原则、比例原则。行政执法应当平等对待公民法人或者其他组织，不得歧视。行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的，避免行政权力的扩展和滥用。比例原则，就是行政机关采取的措施和手段应当是必要、适当的。如果为达成行政目的必须对相对人的权益形成不利影响，那么这种不利影响应当被限制在尽可能小的范围和限度内，并且两者应当处于适当的比例。
三是程序正当原则。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，将行使行政职权的依据、过程和结果向公民、法人或者其他组织公开，并听取公民、法人或者其他组织的意见。严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
四是信赖利益保护原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对公民法人或者其他组织因此遭受的财产损失依法予以补偿。
五是高效便民原则。高效便民原则，是指行政机关行使行政职权，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，为公民、法人或者其他组织提供优质服务。
六是权责一致原则。强调行政机关在享有法定职权时，同时要承担相应的法律责任。有权必有责，权责相对称，用权受监督，违法要受究，侵权须赔偿。就现行法律制度来讲，我国法律对行政机关确立了国家赔偿责任、依法补偿责任、监督检查责任和其他违法责任制度，对于执法人员来说，主要法律责任有刑事责任、行政责任、国家赔偿追偿责任、执法过错责任，可以说，我国行政法对行政机关及其执法人员的法律责任规定已日趋完善。
【制度设计】
加强行政执法程序及相关制度建设，是落实《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的重要内容，对于规范行政执法行为，减少和防止行政执法的主观随意性，提高行政执法效率，更好地维护和保障公民、法人和其他组织的程序和实体权利，具有重要意义。下面就规范行政执法行为的重点制度做一讨论。
第一，改革行政审批和市场监管制度。
落实《法治政府建设实施纲要2015—2020年）》要求，全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项。最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度。直接面向基层、量大面广、由地方实施更方便有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理。加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度，鼓励大众创业、万众创新。严格控制新设行政许可，加强合法性、必要性、合理性审查论证。对增加企业和公民负担的证照进行清理规范。对保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理，全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理网上办理，提高行政效能，激发社会活力。加快投资项目在线审批监管平台建设，实施在线监测并向社会公开，2015年实现部门间的横向连通及中央和地方的纵向贯通。加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点。全面清理规范行政审批中介服务，坚决整治“红顶中介”，推进中介服务行业公平竞争。清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断。深化商事制度改革，继续清理工商登记前置审批，加快工商登记后置审批改革。进一步推进工商注册登记制度便利化，2015年年底前实现工商营业执照、组织机构代码证，税务登记证“三证合一，一照一码”。推行电子营业执照和全程电子化登记，实行“一址多照”和“一照多址”。加强事中、事后监管，创新市场监管方式，完善市场监管体系，建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动、协同监管机制，实行综合监管，推广随机抽查，探索“智能”监管。
第二，行政裁量权基准制度。
行政裁量权基准制度是行政机关依据法定职责对行政裁量权予以细化和量化的控制制度，是将实践中经常遇到的情形及其结果抽象上升为一种规则，对有关行政裁量的法律、法规规章规定进一步细化的经验构造，是行政机关履行行政执法职能的具体标准。2010年12月，河北省政府出台了《关于建立行政裁量权基准制度的指导意见》，对建立行政裁量权基准制度的方法和完善相关配套制度作出了规定，该制度具有很好的参照性。行政机关制定行政裁量权基准制度，要以法律法规和规章为依据，综合考虑各地经济、社会、文化等客观情况的地域差异性，管理事项的事实、性质、情节和社会影响，以及其他可能影响行政裁量权基准制度的合理性因素，细化、量化行政裁量权，公开裁量范围、种类和幅度，严格限定和合理规范裁量权的行使。
建立行政处罚裁量权基准制度应当遵循过罚相当、处罚与教育相结合的原则。法律、法规、规章规定可以选择处罚种类或者有处罚幅度的，裁量权基准制度应当规定选择处罚种类的具体情形和行政处罚幅度的具体标准。
建立行政许可裁量权基准制度应当遵循规范、便民、高效、服务的原则。法律、法规、规章规定的许可条件存在一定幅度的，裁量权基准应当列出各种幅度对应的具体情形；法律、法规、规章对作出许可决定的方式没有明确规定或者规定可以选择的，应当明确规定作出许可决定的具体方式。
建立行政强制裁量权基准制度重点对行政强制的种类、程序和时限进行细化、量化、具体化。对于当事人违法行为显著轻微，没有明显社会危害，涉案财物数额较小，实施非强制性管理可以达到行政目的的，行政机关不得对其实施行政强制措施。
建立行政征收裁量权基准制度应当遵循行政征收法定、公平、公开原则，重点对行政征收标准以及征、停、减、缓、免程序和权限进行细化、量化、具体化。
建立行政确认、行政裁决、行政检查、行政给付等类型的裁量权基准制度，也应当明确执法行为的具体条件、标准、幅度、方式等，力求程序简化；时限缩短、方便群众。建立行政裁量权基准制度应当根据具体情况合理划分裁量阶次，裁量阶次不得少于3个。要综合考评法定裁量和酌定裁量因素，运用数字考量模式等方式，将裁量因素与阶次划分有机结合。建立行政裁量权基准制度要严格按照规范性文件的程序办理，听取意见、进行合法性审查、集体审议决定、备案登记、向社会公布。
第三，相对集中使用行政处罚权制度。
相对集中行政处罚权，是指将若干个行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原有关行政机关不再行使已集中的行政处罚权的制度。早在1996年颁布的《行政处罚法》就确立了相对集中行政处罚权制度。2002年8月，国务院下发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，对制度试点工作中存在的问题进行了规范。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》提出，继续推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作。可以看出，党和国家对于相对集中行政处罚权的认识不断深化，思路更加清晰。已经从行政处罚权集中使用制度试点向深化行政执法体制改革，推进综合执法延伸；明确了食品药品安全、工商质检等十大领域来推进综合执法工作，重点更突出。当前要做好以下几点：
一是推进综合执法改革和职能到位。落实《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》有关行政执法体制改革的要求，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进执法重心向市县两级政府下移，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输，城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推行综合执法，支持有条件的领域推行跨部门综合执法。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构和队伍建设，提高执法和服务水平。理顺行政强制执行体制，科学配置行政强制执行权，提高行政强制执行效率。这是推进行政执法体制改革的总要求和重点措施。
当前，要抓住《立法法》修改，制定地方性法规的权力下放到“设区的市”有利契机，结合行政权力清单制度的推行，调整市、县（区）政府有关执法部门的职责权限，明确划分有关部门之间的职能分工。对部门交叉、管理分散的行政权力，进行全面梳理，归并整合，先在—些重点领域实现综合执法，逐步实现综合执法全覆盖。
二是积极稳妥制定推进方案。深入研究本地区特定领域行政执法中的情况和问题，广泛听取各方面意见和建议，依法提出调整行政执法权的具体方案，制定相应的地方政府规章，对在本行政区域内开展综合行政执法的适用领域、工作范围，执行机构的职责权限、管理体制、机构编制、隶属关系、经费保障及与相关部门的职责划分等作出具体规范。
三是抓好配套制度的衔接。开展综合行政执法工作，要与行政处罚主体资格制度、行政听证制度、行政执法人员资格管理制度、罚款决定与罚款收缴相分离制度、行政执法责任制、重大行政执法决定法制审核制度、异地行政执法协助制度、执法全过程记录制度、行政执法公示制度等有机结合，进一步规范行政执法行为。要通过各层次的配套制度建设，科学界定综合行政执法的权力边界、运作流程和行为主体和责任承担，完善市场监管部门各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制。
四是加强行政执法保障措施。落实《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》有关行政执法保障的要求，各地行政机关履行执法职责所需经费，由各级政府纳入本级政府预算，保证执法经费足额拨付。改善执法条件，合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将行政事业性收费、罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。
第四，行政执法听证制度。
听证制度是行政机关在作出影响相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所形成的一种法律制度。行政听证制度分行政决策听证和行政执法听证。1946年美国制定《联邦行政程序法》，第一次规定听证程序为行政程序的核心。我国1996年《行政处罚法》将行政执法听证制度纳入行政执法程序之后，《治安管理处罚法》也引入了行政执法听证制度。行政听证制度的主要理论依据是正当程序与公共参与。正当程序在行政法领域的最基本要求包括通知、听证及理由之陈述，意即行政机关在作出对公民个人权利或财产有不利影响的决定时，应及时通知当事人，必须听取当事人的意见，给当事人充分陈述自己立场和观点的机会，并使当事人获知作出该决定的理由。行政听证制度就是将听取意见和说明理由两方面结合起来，保障当事人的权利。公共参与就是行政利害关系人参与行政决定过程，发表自己的意见，可以增加行政行为的可接受性，提高行政效率。
目前，对于行政处罚行为，应依照《行政处罚法》第42条、第43条的规定组织实施。对于其他行政执法行为，如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等可参照行政处罚法有关听证程序的规定，在地方性法规或地方政府规章中予以规定。主要内容包括听证组织机关、应当听证的行政执法事项、听证会的前期组织听证会的举行程序、听证结果与运用、违反听证制度的行政责任等内容。听证会应当公开举行，允许公民、法人和其他组织旁听，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。听证组织机关应当根据听证笔录制作听证报告，作为行政执行的重要参考。
第五，行政指导制度。
行政指导，是指行政机关为实现特定的行政目的，在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策，以指导、劝告、提醒建议等非强制性方式，引导公民、法人和其他组织做出或者不做出某种行为的活动。用中国人民大学法学院莫于川教授的话说，“作为新型的增量行政方式之一的行政指导，是一种不具有强制力、注重沟通协调、方式灵活多样的柔性管理方式，能够弥补法律缺失，降低执法成本，化解社会矛盾，实现利益均衡，有利于形成行政机关与相对人的协调关系，成为服务型政府最具代表性的柔性管理方式”。国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第9条明确提出：要改革行政管理方式，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，这是转变政府职能、深化行政管理体制改革的重要内容。《农业法》、《劳动法》《行政处罚法》、《行政许可法》等行政法规增加了含有行政指导意义的条款，赋予了行政机关行政指导职能。近年来，质监、工商、税务、城管、环保等行政执法系统，推行行政指导制度，提高了执法成效，改善了管理者和被管理对象之间的关系，提升了政府形象。
实施行政指导应当遵循合法、平等、公开、诚实信用、自愿选择等原则。行政指导主要适用于以下情形：需要从技术、政策、安全、信息等方面帮助当事人增进其合法利益；需要预防当事人可能出现的妨害行政管理秩序的违法行为；需要行政机关实施行政指导的其他情形。在指导方式上，主要是制定和发布引导性政策，提供技术指导和帮助，发布引导性信息，建议、辅导、提醒、规劝、示范等。针对部门行政职能不同，实行分类行政指导。对于行政许可事项，采取登记须知、办事指南、口头告知、短信提示等方式为经营者的市场准入提供主动服务；对于办理年检、验照、审验等日常管理事项，采取发布公告、电话通知、书面通知等方式及时提醒管理相对人；对于在打击传销、危害食品安全、交通违章、违章建筑、消费欺诈等违法行为的执法办案中，主要通过案例披露、法律宣传、咨询解答、说服劝告等方式进行警示教育，预防减少违法行政行为的发生。实施行政指导涉及专业性、技术性问题的，应当经过专家论证，专家论证意见应当记录在案。行政机关要在梳理法定职责、服务举措的基础上制定切实可行的行政指导工作规则，确定实施行政指导的领域和方式，制定与行政指导方式相适应的程序规定、格式文书、档案管理制度，逐步形成对行政指导的监督、激励、考核和风险防控等制度。同时，要注重信息化手段在行政指导中的应用，不断加强行政指导工作的制度化、规范化、程序化、法治化建设。
行政指导是一种事实行为，不产生法律效果。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中规定：公民、法人、其他组织对不具有强制力的行政指导行为提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但是如果行政机关滥用行政指导权，在行政指导中要求当事人必须为一定行为或者不为一定行为，必然会侵犯行政相对人的合法权益，这就有可能引发行政诉讼。所以行政机关必须很好把握行政指导的性质和内涵，依法依规推进行政指导工作的开展。
第六，行政处罚案卷评查制度。
2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》规定：“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。”所谓行政执法案卷评查，是指上一级人民政府对下一级人民政府，政府对所属行政执法部门，上一级行政执法部门对下一级行政执法部门，行政执法部门对所属行政执法机构在行政执法活动中形成的业已结案的行政执法案卷进行检查、评议并实施监督的活动。近年来，全国各地和系统部门相继出台了关于实施行政处罚案卷评查制度的具体办法、规则，并进行了实践探索，形成了制度性、经验性成果。行政执法案卷评查制度应对评查工作主体，成立评查机构，制订评查方案，细化评查程序，明确评查标准，评查结果应用等作出规定。行政执法案卷应当全面真实反映行政执法活动，体现行政执法行为的合法性、适当性和规范性要求。审查重点主要包括：行政执法主体资格、执法程序是否符合法规规定，认定的事实清楚、证据是否确实充分，执法文书使用符合法定要求，有关记录内容清楚，格式规范，适用法律、法规和规章准确，裁量适当，行政执法决定的执行符合法定形式与要求，行政执法文书和材料的立卷归档符合立卷归档有关规定等。行政执法案卷评查设定一定分值的考核标准，将考核内容进行细化，使其更具操作性。根据评查标准，一般可以评定为优秀、合格、不合格三个等次。评查的方法有选送案卷评查法、抽取案卷评查法、综合案卷评查法和其他案卷评查法。下一步，行政执法案卷评查的对象要从行政处罚执法案卷向行政许可、行政裁决、行政征收征用、行政强制、行政赔偿等执法案卷拓展；从注重行政执法案卷评查制度自身建设向与其他相关制度的衔接配套延伸。
第七，行政执法和刑事司法衔接制度。
2001年7月，为加强行政执法和刑事司法衔接制度落实，国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。随后，最高人民检察院、公安部、监察部等部门先后单独或联合出台了一系列规范性文件，推动各地区、各部门逐步建立健全行政执法与刑事司法的衔接制度。2012年3月，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》。2011年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《关于加强行政政执法与刑事司法衔接工作的意见》。2012年9月，国务院颁布了《关于做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作中行政执法与刑事司法衔接的意见》。经过多年实践，行政执法和刑事司法衔接制度在维护接的社会主义经济秩序，促进依法行政方面发挥了重要作用。
一是相关法规和司法解释明确了行政机关和司法机关落实衔接制度的法定职责。要求行政执法机关和公安机关严格依法履行职责，对涉嫌犯罪的案件，切实做到该移送的移送、该受理的受理、该立案的立案。行政执法机关在执法检查时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的，应当及时向公安机关通报。接到通报后，公安机关应当立即派人进行调查，并依法作出立案或者不予立案的决定。行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院。行政执法机关对案情复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以向公安机关、人民检察院咨询，公安机关、人民检察院应当认真研究，在7日以内回复意见。公安机关对发现的违法行为，经审查，没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪情节显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送行政执法机关，有关行政执法机关应当依法作出处理，并将处理结果书面告知公安机关和人民检察院。行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现国家工作人员贪污贿赂或者国家机关工作人员渎职等违纪、犯罪线索的，应当根据案件的性质，及时向监察机关或者人民检察院移送。监察机关、人民检察院应当认真审查，依纪、依法处理，并将处理结果书面告知移送案件线索的行政执法机关。
二是公安机关、监察机关、行政执法机关和人民检察院应当建立联席会议、情况通报、信息共享等机制。确定行政执法与刑事司法衔接工作牵头单位。牵头单位定期组织召开联席会议，由有关单位相互通报查处破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序等违法犯罪行为以及衔接工作的有关情况，研究衔接工作中存在的问题，提出加强衔接工作的对策。健全案件通报制度。行政执法机关定期向公安机关、人民检察院通报查处破坏社会主义市场经济秩序案件情况以及向公安机关移送涉嫌犯罪案件情况；公安机关定期向行政执法机关通报行政执法机关移送案件的受理、立案、销案情况；人民检察院定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件的情况。将行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台建设纳入电子政务建设规划，拟订信息共享平台建设工作计划，明确完成时间，加大落实力度，充分运用现代信息及时实现行政执法机关、公安机关、人民检察院之间执法司法信息互联互通。
三是相关法规还强化了行政监察机关和检察机关的法律监督，促进制度的有效衔接。强化行政监察机关的监督，对行政监察对象有案不移、以罚代刑和对移送案件不依法办理等问题，实施监察，以监察决定、监察建议等方式予以纠正。对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，查办案件的行政执法机关不移送或逾期未移送的，由本级人民政府或上级行政执法机关责令限期移送；情节严重的，由监察机关对负有责任的人员依法给予处分。检察机关发现行政机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的，隐匿、销毁涉案物品或者私分涉案财物的，以行政处罚代替刑事追究而不移送的，有关行政执法人员涉嫌犯罪的，依照刑法的规定，追究刑事责任。
第八，行政执法人员管理制度。
落实《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》有关行政执法队伍建设的要求，在2016年年底前，各地区各部门对行政执法人员进行一次严格清理，全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。健全纪律约束机制，加强职业道德教育，全面提高执法人员素质。逐步推行行政执法人员平时考核制度，科学合理设计考核指标体系，考核结果作为执法人员职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据。规范执法辅助人员管理，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等。
【要点提示】
规范行政执法行为，改革行政执法体制，创新行政监管方式，对于有效激发市场主体活力，平等保护各类市场主体合法权益，维护公平竞争市场秩序，促进区域经济社会持续健康发展具有重要意义。作为地方政府和行政执法部门应当立足长远、把握大局，抓住影响行政执法改革的关键问题，强力推进改革和创新，加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局。
一是正确把握行政执法改革方向。加强市场监管、改革行政执法体制的核心是简政放权，减少行政干预，把该放的权力放开放到位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥法律法规的规范作用，行业组织的自律作用，实现社会共同治理；方式是建立健全市场监管制度，科学划分各级政府及其部门市场监管职责，落实市场主体行为规范责任、部门市场监管责任和属地政府领导责任，推进市场监管制度化规范化、程序化，建设法治化市场环境；目标是打破地区和行业垄断实行宽进严管，激发市场主体活力，立足于促进企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换，建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系。
二是创新服务型行政执法理念。当代行政管理发展趋势已经从管理行政向服务行政，从集权行政向民主行政，从刚性管理为主向柔性管理为主转变。在一些地方和部门推行的行政指导制度，行政调解制度，行政审批、行政许可权相对集中和电子政务等，都体现了建设高效能政府和服务型政府的新趋向。因此，我们在推进依法行政依法监管过程中，要改革传统思维定式，注意将管理、执法和服务有机结合，刚性执法和柔性执法有机结合，将法治政府和服务型政府的要求有机结合，促进行政执法的法律效果与社会效果的统一，促进服务型政府建设。
三是区分行政行为和行政指导行为。行政指导行为是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的行为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。行政指导的本质是一种非行政权的行为，承受行政指导行为的行政相对人是否接受指导取决于其自愿性，而不是行政权固有的命令与服从的强制性。行政相对人对行政指导行为不具有必须服从的义务，行政相对人接受行政指导行为产生一定的法律后果，只能视为行政相对人在接受行政指导行为之前已经自愿接受此种后果。行政指导契合市场和社会需求，凸显部门的服务职能，符合落实执政为民理念、建设服务性政府的要求。行政指导以说服、建议、协商、帮助的方法引导行政相对人的行为朝着行政机关确定的管理目标方向发展，是今后推进政府职能转变、建设服务型政府的有效途径。
四是强化行政执法监督责任制。加强执法监督，加快建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。完善行政执法程序和制度建设，健全执法部门内部案件调查与行政处罚决定相对分离制度，规范执法行为。建立健全“谁办案谁负责、谁审核谁负责、谁审批谁负责”的执法岗位责任制。明岗定责，进一步梳理、细化执法职责，把执法职责分解落实到每个执法单位和每个执法岗位。做到权力与责任挂钩，有效解决有权无责、权大责小和权责脱节等问题。考核问责，进一步完善考核办法，科学制定考核指标体系，建立内部评议与外部评议相结合，日常考核与年度考核相结合的考核评议模式。评议考核结果要与执法人员的奖惩、晋升挂钩，作为奖励、任用干部的重要依据。整合监督资源，实现对行政执法主体、依据、内容、程序等的全面监督，形成行政行为的每个环节都受监督的闭环体系。自觉接受人大、政协、法院检察院，以及监察审计等方面的监督。完善群众举报投诉制度，及时处理群众检举和新闻媒体反映的问题，创造条件让群众监督政府依法行政。
【相关案例】
一、案例概述
2016年，国务院第119次常务会议取消了150多项中央指定地方实施审批事项，加上2015年已取消的62项，兑现了李克强总理在2015年“两会”上作出的清理取消行政审批事项200项的承诺。
此次放权的亮点，在于变“部门端菜”为“群众点菜”。“点菜单”里既有近年来人大代表的建议和政协提案，也有新闻媒体及群众来信来访中反映的审批问题，更有以专业调查搜集来的80多万个企业的意见。
坚决整治“红顶中介”毫不手软。“红顶中介”被老百姓诟病已久，尽管其中利益纠葛异常复杂，清理难度极大，但这场“自我革命”没有止步不前。经过清理，国务院各部门共430余项行政审批中介服务事项中，近70％的中介服务事项，不再作为审批的必要条件。
3年多来，国务院大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度，让每一项权力都晒在阳光之下。
中央机构编制委员会办公室最新统计数据显示：全国31个省份已全部公布省级政府部门权力清单，其中24个省份公布了责任清单，17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单。推行地方政府工作部门权力清单制度，促进了简政放权，提高了政府运作效率。
清权、减权、制权、晒权，权力清单是对政府部门权力“大起底”。有的省级部门行政职权削减5000项左右，减幅达一半，有的地方还建立“行政权力数据库”，确保权力行使有章可循、有规可依。
越来越多的措施登上行政管理体制改革的舞台。不仅要使各级各部门和每一位领导干部都明确手中有哪些权力、每项权力该如何行使，让社会公众都清楚遇事找谁、怎么办理，同时更要充分运用现代信息技术，固化权力运行流程，实施动态监督管理，为权力行使加上制度和科技的“双保险”。
放下该放的，管好该管的。行政执法，是管好该管的“基本面”。3年多来，行政执法体制改革成效不断显现，“大盖帽”形象有了显著改善。
二、案例评述
应当说，这些年来，尤其是经过群众路线教育实践活动的洗礼，以及政府简政放权的自我革命，“公章长征”的事情有所减少，脸好看了，门好进了，话也好听了。但在不少地方，群众仍然面临“中梗阻”的问题，“最后一公里”现象也依然存在。症结到底出在哪里？
从权力运行本身反思，群众办事难，与制度不完善、问责机制不健全、一些干部手中自由裁量权过大不无关系。在不少地方，由于没有明确而细致的权力清单和程序规定，一些工作人员想怎么办就怎么办，甚至故意刁难、拖延。有的则想着拿好处、吃“回扣”，明里暗里拿权力变现。正常渠道没法办，老百姓只好考虑托关系，找熟人，塞点“辛苦费”，送点土特产。“敲门敲断手，盖章跑断腿，电话永远没人接，等终于见到领导了，吃饭唱歌带洗脚，领导一摸红包薄，结果事儿又黄了。”网上流传的这个段子，生动地刻画了群众办事求人的无奈心理。
大道至简，有权不可任性。破解“办事难”，必须管住管好权力，让其规范化运行。最近，中办、国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《意见）。《意见》要求，哪些权力是要保留的，各项行政职权的行使主体是谁，都有哪些运行流程，权力清单都要作具体而微的规定，并向老百姓公布。《意见》还要求强化权力监督和问责，不按权力清单履行职责的单位和人员，将被依法依纪追究责任。
通过这些制度设计，行政权力将纳入法治的轨道。权力清单的出台，让“法无授权不可为，法定职责必须为”有了更坚实的制度依托，“任性”的权力将被套上制度的“辔头”。具体说，百姓找政府办事，该找什么部门、该走什么程序、政府该怎么办、多长时限内办结，都由制度、清单规定得清清楚楚。政府工作人员不能刁难、拖延，否则百姓就可投诉，相关人员就会被问责，政府工作人员的自由裁量权被限制到最低。
“民者，国之根也。”解决老百姓“办事难”的问题，是党员干部应有的责任，也是深化改革的重要目标。推行权力清单制度，促进办事规范化、法治化，将开启“办事不求人”时代。可以说，每一份权力清单，都是一份沉甸甸的承诺书，都是对法治中国这本巨著最具体的注解。
办事不求人，是法治国家、法治政府、法治社会最鲜活、最生动的情形之一。用法治的阳光，清除灰色地带，增强服务意识，才能让“办事难”成为历史的尘埃。就这个角度而言，中办、国办出台《意见》，用权力清单管住“任性”的权力，乃是人心所向、势之必然。
当然，改革永无止境。推出权力清单，解决“办事难”，仅仅是迈出“让百姓办事不求人”的第一步。怎样提高办事效率，如何提高便利程度，诸如这些问题，也是“让百姓办事不求人”必须迈过的坎。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，沿着法治轨道，发挥制度效力，管住权力“任性”，我们就能在每一个事项、每一个环节中让群众有更多“获得感”，啃下“办事难”这块硬骨头。
原文载《政府法治建设问题聚焦》，中国检察出版社，2016年7月第1版，主编：栾政明，副主编:韩哲。P39-53。
整理：苏州市公安局信访处“不念，不往”。
