【入库案例解读】从全国首例涉国家公园破坏自然保护地案谈破坏自然保护地罪的司法认定

入库编号：2024-11-1-348-001

赵某强、辛某宝破坏自然保护地案

——破坏自然保护地罪的适用

关键词

刑事 破坏自然保护地罪 国家公园 核心保护区 开垦、开发活动 情节严重

基本案情

“老槽沟”矿区位于大熊猫国家公园眉山片区核心保护区，该区域亦是国家森林公园、大熊猫世界自然遗产地。2017年12月，四川省洪雅县人民政府将“老槽沟”矿区关停，拆除生产设施、查封井硐，实施生态恢复。

2020年8月至10月，被告人赵某强、辛某宝与冯某（已死亡）等人经共谋，到“老槽沟”矿区盗采铅锌矿石约40吨，堆放于矿洞内。其间，三人雇人将大熊猫国家公园核心保护区入口的大石头破碎，强行打通进入核心保护区的通道，破碎后的碎石用于铺设、硬化路面、垒砌堡坎等，并砍伐周边植物形成约一米宽的路，还将发电机、电镐、电线、矿灯、汽油、生活物资等搬入矿区。同年11月6日，辛某宝、冯某盗采时引发矿洞垮塌，致冯某死亡、辛某宝受伤。2021年8月至9月，赵某强、辛某宝与其他人员（均另案处理）预谋将盗采的铅锌矿石运出销售，相关人员多次进入大熊猫国家公园实施运输行为，并用石头和混凝土对大熊猫国家公园内部分道路进行硬化。 经鉴定，矿洞内遗留的铅锌矿石重30.5吨，价值人民币106652元（币种下同）。 四川省生态环境科学研究院出具意见认为，赵某强、辛某宝等人的行为对大熊猫国家公园核心区造成了直接生态环境影响，匡算影响范围为9190.64平方米，生态系统局部受损。

破坏现场（一）

破坏现场（二）

四川省成都铁路运输第二法院于2022年9月23日作出（2022）川7102刑初35号刑事判决：一、被告人赵某强犯破坏自然保护地罪，判处有期徒刑3年2个月，并处罚金5000元；二、被告人辛某宝犯破坏自然保护地罪，判处有期徒刑2年10个月，并处罚金5000元。一审宣判后，没有上诉、抗诉，判决已发生法律效力。

庭审现场

裁判理由

刑法第三百四十二条之一规定：“违反自然保护地管理法规，在国家公园、国家级自然保护区进行开垦、开发活动或者修建建筑物，造成严重后果或者有其他恶劣情节的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”“有前款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”本案争议的焦点主要在于破坏自然保护地罪的行为方式“开垦、开发活动”和入罪要件“造成严重后果或者有其他恶劣情节”的认定，以及罪数处断问题。

其一，关于案涉行为是否属于破坏自然保护地罪规定的“开垦、开发活动”。根据刑法第三百四十二条之一第一款的规定，破坏自然保护地罪在客观方面表现为违反自然保护地管理法规，在国家公园、国家级自然保护区进行开垦、开发活动或者修建建筑物。就“自然保护地管理法规”而言，既包括森林法、矿产资源法、土地管理法、湿地保护法等法律，也包括《自然保护区条例》等法规。而就行为方式“开垦、开发活动”而言，“开垦”包括开荒、种植、砍伐、放牧等活动，“开发”包括采矿、挖沙、项目建设等。本案中，相关区域已划入大熊猫国家公园范围并勘界定桩。被告人赵某强、辛某宝明知“老槽沟”矿区位于大熊猫国家公园的核心保护区，仍违反规定进入该区域，并采用破坏已封闭的井硐和国家公园入口挡路石、混凝土硬化路面、车辆碾压植被、在核心保护区内盗采矿石、弃置固体废物及生活垃圾、砍伐周边植物等方式破坏自然保护地，应当认定为“开垦、开发活动”。

其二，关于案涉行为是否构成破坏自然保护地罪。根据刑法第三百四十二条之一第一款的规定，破坏自然保护地罪的入罪要件为“造成严重后果或者有其他恶劣情节”。据此，破坏自然保护地罪应为情节犯，既可以依据造成的严重后果入罪，也可以依据严重后果以外的其他恶劣情节入罪。借鉴司法解释关于刑法第六章第六节“破坏环境资源保护罪”中其他罪名入罪情形的规定，可以从资源破坏、财产损失、人身伤亡、环境损害等具体情节加以判断。特别是，大熊猫国家公园作为我国自然保护地体系最重要组成部分，具有极其重要的生态价值和战略地位，是国家生态安全高地，必须实行最严格的保护。对此，《国家公园管理暂行办法》第十七条规定：“国家公园核心保护区原则上禁止人为活动……”《大熊猫国家公园总体规划（试行）》规定：“大熊猫国家公园经评估后划入生态保护红线进行管理，实行核心保护区和一般控制区两区管控，严格禁止开发性、生产性建设活动……核心保护区原则上禁止人为活动”。本案中，被告人赵某强、辛某宝用电镐、錾子盗采矿石，使矿石脱离原生地，部分矿石运出出售、倾倒，造成国家矿产资源严重破坏和财产损失；盗采行为造成矿洞坍塌，形成次生地质灾害，在严重破坏矿洞生态环境的同时，地质灾害导致冯某当场死亡、辛某宝受伤的严重后果，符合人身伤亡情形；在盗采、运输矿石过程中，还破碎国家公园入口挡路石、用混凝土硬化路面、私自开启井硐，人员、骡马在核心保护区内反复踩踏，将汽油、煤气等危险物品带入核心保护区、砍伐周边植被、排放化石燃料使用后的废气并随意弃置不能降解的生活垃圾等。综上，赵某强、辛某宝在国家公园核心区实施开发性、生产性活动，侵扰、破坏自然保护地生态系统的完整性和原真性，造成区域生态环境损害后果，应当认定为“造成严重后果”，构成破坏自然保护地罪。

其三，关于罪数处断。根据刑法第三百四十二条之一第二款的规定，实施破坏自然保护地罪，同时构成其他犯罪的，应当择一重罪处断。本案中，被告人赵某强、辛某宝的行为同时构成非法采矿罪。根据刑法第三百四十三条第一款的规定，对于非法采矿罪，“情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。而根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号）第3条第1款的规定，在国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区采矿，开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，或者在禁采区、禁采期内采矿，开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在5万元至15万元以上的，应当认定为刑法第三百四十三条第一款规定的“情节严重”。本案中，赵某强、辛某宝非法盗采矿石价值106652元，应当认定为非法采矿罪中的“情节严重”。两相比较，破坏自然保护地罪为重罪。故而，对赵某强、辛某宝依法以破坏自然保护地罪定罪量刑。

裁判要旨

违反自然保护地管理法规，在国家公园内盗采矿石，随意弃置固体废物和生活垃圾、破坏植被及使用混凝土硬化路面等，应当认定为刑法第三百四十二条之一第一款规定的“开垦、开发活动”。实施上述行为，造成自然资源破坏、财产损失、人员伤亡、环境损害等后果的，应当认定为“造成严重后果”，构成破坏自然保护地罪；同时构成非法采矿罪等其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

关联索引

刑法第三百四十二条之一、第三百四十三条第一款

最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号）第3条

一审：四川省成都铁路运输第二法院（2022）川7102刑初35号刑事判决（2022年9月23日）

从全国首例涉国家公园破坏自然保护地案谈破坏自然保护地罪的司法认定

——《赵某强、辛某宝破坏自然保护地案（入库编号：2024-11-1-348-001）》解读

文/何 莉 袁 野

自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。作为自然保护地中生态价值和保护强度最高的区域，国家公园是以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分。2019年6月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，首次对自然保护地加以明确，提出建设纲要，并要求“加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设”。

2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过刑法修正案（十一），增设破坏自然保护地罪。这对于切实强化对国家公园、国家级自然保护区保护，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，推进美丽中国建设具有重要意义。但由于破坏自然保护地罪系新罪名，且尚未制发专门司法解释，司法实践中对该罪的行为方式“开垦、开发活动”和入罪要件“造成严重后果或者有其他恶劣情节”的认定等问题存在一定争议，亟需加以明晰。而赵某强、辛某宝破坏自然保护地案是全国首例以破坏自然保护地罪追究破坏国家公园生态环境犯罪行为的刑事案件，对于类似案件适用破坏自然保护地罪的适用具有重要借鉴意义。为此，人民法院案例库将其收录作为入库参考案例，即《赵某强、辛某宝破坏自然保护地案（入库编号：2024-11-1-348-001）》。该参考案例的裁判要旨提出：“违反自然保护地管理法规，在国家公园内盗采矿石，随意弃置固体废物和生活垃圾、破坏植被及使用混凝土硬化路面等，应当认定为刑法第三百四十二条之一第一款规定的‘开垦、开发活动’。实施上述行为，造成自然资源破坏、人员伤亡等后果的，应当认定为‘造成严重后果’，构成破坏自然保护地罪；同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”结合本参考案例，现对破坏自然保护地罪的司法认定问题解读如下：

一、破坏自然保护地罪前提要件“违反自然保护地管理法规”的认定

根据刑法第三百四十二条之一第一款的规定，破坏自然保护地罪是指“违反自然保护地管理法规，在国家公园、国家级自然保护区进行开垦、开发活动或者修建建筑物，造成严重后果或者有其他恶劣情节的”行为。可见，破坏自然保护地罪属于行政犯，以具备行政违法性为前提。

破坏自然保护地罪的对象包括国家公园和国家级自然保护区。相应而言，与破坏自然保护地罪对应的前置管理法规有两类：一类是关于国家公园的管理法规，另一类是关于自然保护区的管理法规。就前者而言，我国对国家公园尚未有专门的立法，目前仅有中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》（2017年9月26日）、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（2019年6月26日）等规定。就后者而言，关于自然保护区的管理法规主要是《自然保护区条例》。当然，除了上述专门规定外，森林法、矿产资源法、土地管理法、湿地保护法等法律也对自然保护地有所涉及，可以纳入自然保护地管理法规的范畴。

上述规定对在国家公园、国家级自然保护区的各项活动作了相应规范和约束；如果违反有关规定，相关行为就具有行政违法性。当然，对于具体行为违法性的判断，还需要结合依据法律法规制定的具体规范加以判断。例如，《国家公园管理暂行办法》第十七条规定：“国家公园核心保护区原则上禁止人为活动……”特别是，大熊猫国家公园作为我国自然保护地体系最重要组成部分，具有极其重要的生态价值和战略地位，是国家生态安全高地，必须实行最严格的保护。对此，《大熊猫国家公园总体规划（试行）》规定：“大熊猫国家公园经评估后划入生态保护红线进行管理，实行核心保护区和一般控制区两区管控，严格禁止开发性、生产性建设活动……核心保护区原则上禁止人为活动”。本案中，被告人赵某强、辛某宝未经许可擅自进入，在大熊猫国家公园核心区内进行砍伐植被、开矿、采石等活动，明显违反上述规定，应当认定为“违反自然保护地管理法规”。

二、破坏自然保护地罪行为方式“开垦、开发活动”的认定

根据刑法第三百四十二条之一第一款的规定，破坏自然保护地罪具体的行为方式包括开垦、开发活动和修建建筑物两种类型。目前，尚无相关司法解释对“开垦、开发活动”作出具体列举，但根据一般认知，非法采矿行为完全契合“开垦、开发活动”的特征。基于此，本参考案例的裁判要旨将“在国家公园内盗采矿石”列明为“开垦、开发活动”。

其一，从字面涵义上把握，“开垦表现为改变原土地生态状态后变为农田等进行生产，种植粮食作物、经济作物、林木、放牧等行为。进行开发活动的范围比较广，可能是生产经营活动，也可能是科学研究、科学实验等活动，常见有修路、采伐林木、挖土、采矿、采砂、采石、放牧、捕猎、捕捞、采药等。修建建筑物，是指建造住房、厂房等”。显然，将在国家公园内盗采矿石的行为界定为“开垦、开发活动”，符合上述认知。此外，这种对“开发活动”的界定在生态环境行政主管部门的相关文件中也得到认可，如生态环境部办公厅《关于全面排查处理长江沿线自然保护地违法违规开发活动的通知》中亦将侵占自然保护地、矿山开采等行为确定为“开发活动”。

其二，采矿活动旨在获取自然资源，影响土地、植被、水体等自然要素，这与法律所禁止的破坏自然保护地生态环境的开垦、开发行为本质一致。自然保护地设立的核心目的是保护生物多样性、维护生态平衡和提供生态服务。非法采矿行为会对自然保护地的生态环境造成严重破坏。挖掘、运输作业会导致地表植被被破坏，进而引发水土流失、土地沙化等问题。同时，采矿过程中产生的废气、废水排放会污染土壤、水体和空气，威胁野生动植物的生存环境，打破生态系统的平衡。可以说，将在国家公园内盗采矿石的行为界定为“开垦、开发活动”，与法律所禁止的破坏自然保护地生态环境的开垦、开发行为本质一致，契合破坏自然保护地罪的保护客体。

本案中，有关机关已划定大熊猫国家公园范围，并勘界定桩，而被告人赵某强、辛某宝违反自然保护地管理法规，在大熊猫国家公园内盗采矿石，随意弃置固体废物和生活垃圾、破坏植被及使用混凝土硬化路面等，故而，法院依法认定上述行为属于刑法第三百四十二条之一第一款规定的“开垦、开发活动”。

三、破坏自然保护地罪入罪要件“造成严重后果或者有其他恶劣情节”的认定

根据刑法第三百四十二条之一第一款的规定，破坏自然保护地罪的入罪要件为“造成严重后果或者有其他恶劣情节”。据此，破坏自然保护地罪应为情节犯，既可以依据造成的严重后果入罪，也可以依据严重后果以外的其他恶劣情节入罪。目前，尚无司法解释对“造成严重后果或者有其他恶劣情节”的具体情形作出明确。在本案处理过程中，有观点认为，在司法解释没有对“造成严重后果或者有其他恶劣情节”作出明确规定的情况下，本案不宜认定被告人的行为造成严重后果，故不宜以破坏自然保护地罪追究刑事责任；而根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号，以下简称《矿产资源犯罪解释》）第3条的明确规定，被告人违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证就擅自进入国家公园核心保护区采矿，开采的矿产价值在10万元以上，属于“情节严重”，应当以非法采矿罪追究刑事责任。本案的处理未采纳上述观点，而是在欠缺司法解释对个罪入罪标准作出明确规定的情况下，由法官依据刑法条文，结合立法目的，妥善运用法律解释方法对案涉行为进行合法合理的评价和解释。特别是，在具体审理过程中，本案对破坏自然保护地罪入罪要件的把握，主要运用了体系解释的方法。体系解释的合理性在于章罪名、节罪名与具体罪名之间，呈现出上位概念与下位概念的种属关系。这就是被立法的体例结构设定的层级秩序。在这个金字塔形的层级秩序中，每个概念都有其体系性的固定位置，故而可借助其体系性定位展开解释。由此，在司法解释未对个罪入罪标准作出明确规定的情况下，法官可充分运用体系解释方法，依据章、节、条、款、项的前后关联位置来展开解释。具体就本案而言，尽管司法解释尚未对破坏自然保护地罪“严重后果”和“其他恶劣情节”作出明确规定，但基于破坏自然保护地罪属于刑法第六章第六节“破坏环境资源保护罪”中的罪名，同章节罪名保护的法益具有同类型和相似性，根据体系解释的原理，可以参考司法解释关于该节中其他罪名的规定，对是否属于“造成严重后果或者有其他恶劣情节”进行综合审查认定。

具体而言，从破坏环境资源保护犯罪一节中相应罪名对“严重后果”的规定来看，该节相关罪名对情节、后果等定罪量刑标准的把握，主要考量资源破坏、财产损失、人身伤亡和环境损害四个方面。这就可以借鉴用于破坏自然保护地罪入罪要件的把握。换言之，对本案亦可以从资源破坏、财产损失、人身伤亡和环境损害等四个方面加以考察：（1）被告人用电镐、錾子盗采矿石，使矿石脱离原生地，运出部分矿石出售、倾倒，经鉴定，矿洞内遗留的铅锌矿石重30.5吨，价值106652元，造成国家矿产资源严重破坏和财产损失；（2）被告人盗采行为造成矿洞坍塌，并引发次生地质灾害，导致矿洞生态环境破坏和冯某当场死亡、辛某宝受伤的严重后果；（3）被告人在盗采、运输矿石过程中，破碎国家公园入口挡路石、用混凝土硬化路面、私自开启井硐、利用骡子在核心保护区内反复踩踏、将汽油、煤气等危险物品带入核心保护区、砍伐植物、碾压植被、排放化石燃料使用后的废气和弃置不能降解的生活垃圾等，导致9190.64平方米的生态系统局部受损，植被遭破坏，土壤结构被改变，影响了生态系统的物质循环和能量流动，进而使整个生态系统的稳定性和服务功能下降，破坏了国家公园核心区局部生态环境。基于此，综合考量本案造成的矿产资源破坏、国家财产损失、人身伤亡和环境损害后果，应当认定案涉行为属于“造成严重后果”，构成破坏自然保护地罪。

在此基础上，本参考案例的裁判要旨进一步强调对破坏自然保护地罪的入罪应坚持综合考量，“造成自然资源破坏、财产损失、人员伤亡、环境损害等后果的，应当认定为‘造成严重后果’，构成破坏自然保护地罪”。

四、破坏自然保护地罪同时构成其他犯罪的罪数处断

刑法第三百四十二条之一第二款规定：“有前款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”据此，应当坚持择一重罪处断原则处理所涉情形。从实践来看，破坏自然保护地犯罪同时构成的其他犯罪多种多样，但同时构成非法采矿罪的情形较为常见。究其原因，就在于二者保护的客体具有相关性。具体而言，非法采矿罪保护的客体是国家矿产资源，而破坏自然保护地罪保护的客体是国家对自然保护地的管理制度及国家公园、国家级自然保护区的生态安全。非法采矿犯罪往往发生在矿产资源较为丰富的区域，而自然保护地自然易成为其犯罪对象。这就要求准确把握罪数处断规则。

本案中，被告人进入国家公园核心区盗采矿石，一方面，其未取得采矿许可，擅自挖掘、获取矿石资源，符合非法采矿罪的构成要件；另一方面，国家公园核心区属于自然保护地重要区域，盗采矿石及硬化道路运输的开发行为，严重破坏生态环境，符合破坏自然保护地罪的犯罪构成。被告人的系列行为系基于一个犯罪意图，同时侵害了国家对矿产资源的管理秩序和国家对自然保护地的管理制度，触犯了两个不同罪名。根据《矿产资源犯罪解释》第3条的规定，本案属于非法采矿罪“情节严重”。根据刑法规定，非法采矿“情节严重”的，处3年以下有期徒刑、拘役或管制，并处或者单处罚金；破坏自然保护地“造成严重后果或者有其他恶劣情节”的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。显而易见，在非法采矿罪“情节严重”这一档法定刑上，破坏自然保护地罪属于重罪，故本案以破坏自然保护地罪定罪量刑。

顺带提及的是，从全面评价的角度而言，本案亦宜以破坏自然保护地罪定罪处罚。细言之，本案如以非法采矿罪定罪处罚，将无法覆盖被告人违法进入国家公园核心保护区、破坏国家公园生态环境、引发矿区地质灾害、造成人员伤亡等破坏生态环境的行为和造成的后果，无法将被告人行为的全部纳入评价范围。而本案以破坏自然保护地罪追究被告人刑事责任，实现对犯罪行为全面、充分的评价，充分发挥了刑事制裁的惩戒与教育功能，有效维护国家公园生态安全和生物多样性，彰显了用最严格制度最严密法治保护生态环境，筑牢国家公园生态安全司法屏障的决心。