周剑云：从工程建设计划到土地开发控制——控制性详细规划作为政府职能转型的标志

1.1 城市的观念

城市的概念与定义非常繁多，每个研究领域都有自己的定义和解释；

城市是一个复杂的现象，各个专业有不同的认识和观点，并基于专业的观点建构专业体系。观念是对事物的认识，是一种简化和抽象，观念化是形而上学的基础，是知识体系的开端和基石。从治理的层面而言，城市的观念是什么？概括为两种阶段和两种类型，即：

城市是扩大的建筑与建筑的聚合；

城市是一个开放的网络；

建筑是文化观念与个体诉求的显形过程，传统城市的显形与建筑过程类似，现代城市的显形就复杂一些，经过一个中间环节--市政网络的连结性与承载力。在利益诉求主导下，城市网络结构直接决定建筑形态，或城市网络成为文化、诉求、场地背景的一部分。

城市的形成与发展有两种源头：规划建设与自由发展。

对于中国而言，城，基本上是规划建设的；市，多数是自由发展聚积而成。近代以前的城市都是建筑聚集而成，城市发展或城市建设基本等同于建筑工程，北京城最为典型--故宫、王府等大型院落中的道路是铺装的；排水是经过设计的。城市约等于有防卫的村庄、放大的土楼而已，城市是建筑的聚集，城市与乡村不同的是城市的建筑聚集显示某种秩序或制度安排，尽管村庄也存在某种秩序或外在强制性安排，但是没有城市那么显著。欧洲的城堡也是如此，“市”是一种交易空间，交易空间最早是“墟”，或一片公共的场地，道路、广场是市的核心，市的形成是建筑聚集的结果。

资本主义制度导致城市的发展方式产生根本性的改变，道路、给排水等市政设施建设成为城市发展的先导，建筑工程依托于市政工程，城市本质的特征不是建筑的聚集，而是网络的扩张，并且网络扩张与建筑聚集的尺度不同，网络扩张有一个最小规模效益问题，比如供电、供水、科班式的教育、多科医院等。城市发展就不体现为建筑的临近性扩张，而取决于城市网络的联系，比如距离较远的两栋建筑可以产生密切的联系，而邻近的建筑可以不发生关系；城市是一个开放的网络。

真实的城市发展依然是上述两种过程的混合，然而在治理理念上仍然存在巨大的分歧，这种分歧就反映到城市规划与治理体系之中。

1.2 治理体系

城市观念与城市规划

机械论的城市观：城市类似机械设备、或建筑工程，城市规划等于设计，或城市设计（当今中国城市规划的思想），所谓规划就是规定最后的城市形态。

有机论观点：城市类似植物或动物，不可能决定城市的功能和形态，只是可以调整城市存在的环境，从而改进城市功能和进程；换而言之，就是认为城市存在自身的发展规律，可以认识规律，可以利用规律，但不能改变规律。在此观念下，西方的主流认识是“城市规划的实质是干预，干预的手段是法规和公共政策”。在当代中国，规划和管理应当尊重科学，什么科学呢？直观的理解就是工程规范或专家的认识，这是对科学的误解，更是对城市的误解。

当代的政府治理体系是建构在1949年之后，城市治理模式大体分为两个阶段和两种模式，基本与历史类型对应：

计划经济的城市观念基本上是扩大的建筑工程，治理的核心是“建设”，治理的工具是计划，管理的方式是项目，核心问题是建设项目的协调。经济能力不足，建设知识和建设人才不足是关键问题。

市场经济过渡中的城市观念是“市政网络+建筑工程”。网络建设是政府的责任，也是发展基础；建筑工程就开放给社会了，除了公共设施之外、具有生产和盈利的建筑工程分散到整个社会，因而，政府的管理职能显现出来；政府治理城市目标是“发展”，核心是“土地”，模式是“建设（引导）+规划管理”。政府内部多部门管理的协调，政府与市场力量的协调成为治理体系的核心问题。

城市治理包括城市发展全过程：“建设（开发）、运转（使用）、更新（功能的维持）”；涉及整个规划体系：规划的制定、规划的实施、规划发展的检测与评估、规划救济等4个阶段。本次讨论规划实施制度中的开发控制。

2.1 城市规划的实质

城市规划是国民经济计划的具体化与空间化；具体化就是将发展目标转化为建设项目；空间化就是将建设项目落到位置和用地。

计划经济时期的城市规划分为：城市总体规划和详细规划。城市总体规划是国民经济计划的具体化与空间化，详细规划是建设工程的空间安排和实施计划。

2.2 城市规划的特征

政府是城市发展的唯一主体，规划与实施是一体化的。并且是以中央政府为主导的多级地方政府配合的、整体性的发展规划体系；国民经济计划是城乡发展的目标与依据。

规划对象是以“建设项目”为核心的发展规划体系。

城乡规划的核心问题是：

·建设项目的选址，这是城乡规划共有的核心问题之一；

·协调发展的问题：分为两个层面，第一是建设项目与城市协调发展的问题，包括人口的协调发展、产业的协调发展、区域交通的协调发展等；第二是建设过程的协调性问题，比如用地拆迁、市政配套设施、公共配套设施、以及建设项目的设计、施工、运行的协调问题等。

规划管理的基本特征是：

·规划管理属于政府内部管理的性质；

·属于技术协调的性质；

·详细规划是管理的目标和依据。详细规划就是建设项目的总平面或修建性详细规划，换而言之，今日之修建性详细规划就是那个时期的详细规划，是一个建设场地内的经济技术、甚至是美学层面的管理。

3.1 经济改革的实质

改革是政府治理方式的改良。由“大锅饭”变成“分灶吃饭”；在农村表现为以家庭为单位的土地承包制；在城市，表现为“城市/企业”的混合模式。

经济领域的制度变革经历3个阶段：

第一是改革开放前的计划经济和统一分配；

第二是80年代的“财政包干制”，类似农村的土地承包制；

第三是90年代初期的中央与地方的分税制。

计划经济模式类似集权性质的帝国，财政包干制类似封建制，而分税制则类似联邦制。准确的说，我国在经济制度上是多个独立的地方经济实体的联邦制国家。

3.2 经济改革对城乡规划的影响

城市发展主体多元化，发展主体之间的利益关系日趋复杂：

·中央政府的发展主体分解为多个、多层级的、竞争性的地方政府发展主体；

·企业成为独立的发展主体和利益主体；

·外商直接参与城市开发过程；

·私人成为城市开发的主要力量；

地方层面，不同发展主体之间的关系形成不同政体：

·政府与国企主导的发展政体；

·市场主导的发展政体；

·政府与市场合作的发展政体，混合模式复杂而显示发展的潜力与优势。

城乡规划的目标发生转变：由“落实投资”转化为“吸引投资”（筑巢引凤）。城市发展可以解释为资本的空间化，计划经济的城市发展是“落实投资”，市场经济情况下，带动城市快速发展的动力是“吸引投资”，由此带来城市发展过程的变化。

城市开发过程由计划经济的“项目--用地--建设”转化为市场经济的“用地--项目--建设”过程；在这个转变过程中，土地的经济属性发生根本性的改变。

“项目--用地”是选址为核心的规划体系，而“用地--项目”是土地开发为核心的规划体系，从而导致规划土地的对象从“项目”转化为“用地”，因此详细规划出现分化与转型。

计划经济的详细规划是建设项目的计划安排，在向市场经济的过渡中被保留下来，并更名为修建性详细规划；而应市场经济需求分化出“控制性详细规划”。

控制性详细规划既是一种新的规划类型，也是一种新的规划制度。所谓制度就是重新确立了城市开发过程中各个参与者的权利与责任。控制性详细规划作为一项规划制度具备以下几个特征：

·法制化；

·政府角色的分化与转变；

·规划主导的规划体系。

总规与控规的技术逻辑是“目标-指标”、“规划--实施”的关系。由于我国的总体规划是一定时段的发展规划，发展目标是基于预测的，也包含诉求于愿景。其技术逻辑的内在问题是：

·“总体目标--总体指标--地块指标”的分解不是唯一的，而存在多种可能性，无法判断哪一种分解的结果符合要求：比如人口目标与控制目标的分解；

·“总体目标--地段目标--地段指标--地块指标”的分解落实途径，这是一种功能分区式的分解过程，即便如此，在地段指标与地块指标之间依然存在多种可能性，比如管理单元指标与地块指标的关系。

在一个利益分化和多元主体的城市中，城市总体目标是集体共识和共同目标，目标向指标的转化，以及指标的分解都涉及利益分配，因而就不是一个纯粹的技术过程，而是一个利益博弈的政治过程。市场经济的城乡规划是空间资源的分配，对于新区开发，这种分配过程尚可以简化为科学过程，而对于旧城更新，由于涉及多个利益主体，城乡规划就属于利益的调整过程。

发展目标与管理目标

发展目标是发展主体的愿景和诉求，体现发展者的利益。

·在计划经济时期，由于单一的发展主体，发展目标与管理目标是同一；

·在市场经济下，发展主体的多元化及其利益分化导致发展目标与管理目标出现差异：实现发展目标是发展商的诉求，管理的目标由实施发展转化为协调发展，是维护公共利益。也就是说在发展商实现自身权益的过程，不能损害城市的公共利益，也就是克服城市开发的负外部性，克服私人开发的负外部性成为管理的目标和要求，管理目标与发展目标正式地分离了。

发展指标与控制指标

·在土地出让之前，地块开发指标是城市发展目标的体现；

·土地出让之后地块开发指标就变成私人的开发权益。

地块开发指标是土地出让的主要内容，土地出让的过程就意味着发展目标转化为控制指标的过程，现在的问题是这种指标性质的直接转化是否符合规划的目的和逻辑？

这种转换使得指标的含义产生分异和变化：

·对于发展商而言，指标是经济性的，是私人利益的体现；

·对于开发控制者而言，这些指标是空间性的，是保证环境品质和公共利益的体现。

也就是说地块指标这个城市目标的载体，在出让这个环节转化之后，明确为分异的、甚至是对立的指标，由于利益冲突导致地块指标被固化。

政府作为城市建设者

在市场经济下，政府作为城市建设者是不可或缺的，至少城市公共设施需要政府主导建设。政府作为公共产品的提供者，具体由政府部门承担，比如教育、医疗、交通、市政、园林、环境等公共部门，这些部门是实施城市规划的主体，城市发展目标可以转化为公共建设项目，可以遵循“目标--项目--建设”的计划经济下的城市发展途径。

政府作为城市建设的管理者

政府作为管理者就是政府提供开发控制来实现规划的目标，规划目标的实现主体转为市场主体。如何使得市场主体实现城市规划的目标，控制的方式是通过控制土地开发的方式来实现管理，而不是项目管理的方式，即不能采取“目标--项目”的方式，而采取“目标--指标”的方式，也就是将控制性详细规划作为工具来实现城市发展目标。政府作为管理角色的主要责任部门是城乡规划部门。

城乡规划与管理部门与政府其他公共部门之间的关系，不是管理与被管理的关系，而是协调、协作的关系，采用控制性规划和规划许可证的管理方式是不恰当的，政府作为城乡规划的实施主体，政府公共部门是公共建设，城乡规划部门是开发控制，二者之间是平行的协调关系，甚至是公共建设引导市场建设的关系，因而，不适用控制性规划手段与许可证制度。