胡恒 | 清代政区分等与官僚资源调配的量化分析

中国传统国家治理一个有趣之处是在持续经营一个拥有广袤疆土、庞大人口的王朝的同时，基于传统财政困境，保持了正式官僚队伍的有限规模，其间的紧张关系日益突出，到了清代达至顶峰。伴随着人口的高速增长，行政机构和官僚数量并未显著相应增长，正式文职官员未超过2万人。费正清在《剑桥中国晚清史》中就写道，“中华帝国有一个不可思议的地方，就是它能用一个很小的官员编制来统治如此众多的人口”。 清朝通过怎样精巧的制度设计，来实现王朝的简约治理，成为理解清朝乃至传统中国的一个核心议题。而学界也从不同角度对其加以解释，或从国家规模与财政困境的角度解释维持有限官僚队伍的必然性 ，也形成了“皇权不下县”，官僚机构有限地建置于县及其以上层级的认识。

到了清代，这种反差显得不可思议。和前代相比，清代一个显著的特征是人口膨胀，由此带来的种种生态的、管理的压力，学界将之称为“人口压力”。对于行政管理而言，人口膨胀意味着平均每县管理的人口成倍增加，但令人疑惑的是全国的府州县数量并没有比前代有明显增长，整个地方层面的官僚规模与明代相比甚至有所下降，可以称其为一个非常精简的政府架构。那么，清代面临着这样一个特殊的局面，它是如何应对并相对较为稳定地持续下去的呢？一个基于基层社会治理的解释可以是乡绅的调节作用。官方通过“无讼”尽量避免民众对行政资源的占用，而乡绅在一定程度上充当乡村社会和谐发展的润滑剂，从而一定程度上缓解了由于人口压力带来的管理难题。这是大量论述乡绅的著作中常常提到的，也是“乡绅社会”论者所执的乡绅在历史时期的积极作用之体现。

但另一个可能的也是较有说服力的解释却常常被忽略，即清代政府主动的统治策略的调整，如推行差异式管理，其中包括区分治理难度而安排数量不等的官员，允许州县中的县丞、主簿、巡检等佐杂官分驻到县城以外，划分辖区以增加管理层级等政策举措。但更重要的制度安排是确立了一套完善有序的政区分等制度并将其与选官任官制度结合起来，从而依据不同的治理特点安排相应的官僚队伍，达到人地相宜，这便是“冲繁疲难”制度。

政区分等古已有之，从秦汉以降直到明清，或以人口、赋税，或以治安等因素为主。 到了清代，政区分等制度达到顶峰。雍正年间，在广西布政使金鉷建议下，雍正帝建立起“冲繁疲难”制度，“地当孔道曰冲，政务纷纭曰繁，赋多逋欠曰疲，民刁俗悍、命盗案多曰难”，即将交通、政务、赋税和治安四要素综合考虑，来确定州县等第。与这套政区分等制度相匹配，清朝另有一套最要、要、中、简缺等四缺分的选官任官制度，并将四等第与四缺分相联系，最终在乾隆年间形成了“冲繁疲难”四字与“最要、要、中、简缺”四缺分之间的对应关系，即兼四字者为最要缺、兼三字者为要缺、兼两字者为中缺，一字或无字者为简缺，其中最要缺和要缺由督抚来题调，往往又合称“繁缺”，而中缺、简缺则由吏部铨选，往往又合称“简缺”。

雍正年间开始，各地督抚便确定了各州县的等第和缺分，后来又迭次奏请更改，尤其是以中缺、简缺改为要缺为主，这就迫使清廷不得不以定额的方式将各省缺分数量确定下来。乾隆四十三年（1778）吏部规定一省若将某府县由简缺改为繁缺，则须同时将另一府县由繁缺改为简缺，自此直至清末，除了新设州县单独奏请缺分和等第外，一省之内各州县的缺分比例保持了大体稳定，从而也使得督抚和吏部在选任官员方面达到了一种权力平衡。

经施坚雅、刘铮云、张振国等诸位学者的努力，清代政区分等制度的演变过程已比较清晰。 以往有学者对缺分的类型依据某一个或几个年份进行过量化分析，如施坚雅、瞿同祖、张振国、尹树国等 ，其中施坚雅关于“冲繁疲难”四字背后所反映的王朝意图的探究富有趣味。但制度的另一层次即空间分布及其差异，除了施坚雅曾绘制过一张关于“冲”字分布的地图并由哈佛大学处理为GIS数据公开展示外 ，尚未见到其他基于区域差异的研究。且关于缺分的量化分析多以一个或两个年份的静态统计为主，这些年份又多集中于乾隆时期，属于这一制度正式创立的早期阶段。到了后期，由于边疆地区各新省份的设立，政区分等制度又有所调整，而这种调整又从根本上改变了制度本身，这尚未引起关注。政区分等本质上是一种选官任官制度，不仅需要静态的等第、缺分的数量统计，也需要与官员选任与流动结合起来。这一方面学界关注得较少，与这一领域制度史研究取向有关，但更重要的原因恐怕是关于全国性政区分等的数据基础不太理想，足够精确的系统性、全面性数据不多，与缺分对应的动态的官员数据信息不易获取有关。而且，以往依赖于手工统计无法完成太多数据分析功能，对各类技术工具如GIS等空间分析方法应用尚有不足。

清代记载缺分和等第的资料不少，除了档案及《清实录》中有一些零星的记载，中国第一历史档案馆曾整理过雍正、乾隆年间的官缺资料外 ，其余比较系统性的数据主要有：

（一）吏部资料。中国第一历史档案馆藏有两份清代吏部编制的各省府州县官缺表册，系日本学者真水康树发现。第一份档案是一张约长4米、宽1.5米的挂表（下称甲档），表中列有全国各省、府、州、县名，并标明为何“缺”；地名及官缺之下，原有人名的贴签，因年久，绝大部分已经脱落无存。第二份档案为薄册式（下称乙档），册内亦列有各省、府、州、县官缺，以“冲、繁、疲、难”四字分标。二档原无立档时间，真水康树考证甲档形成于乾隆二十二年至二十三年间（1757—1758），乙档形成于嘉庆六年至十四年间（1801—1809） ；刘子扬根据现存的人名及任职情况推断甲档应为嘉庆初年形成的，乙档似应形成于甲档之后 ；刘铮云根据刘子扬书后所附《全国各省府州县官缺一览表》判断刘子扬的认定有误，甲档制成的时间在嘉庆二年至三年间（1797—1798），乙档制成的时间在乾隆二十三年至二十四年之间（1758—1759），甲档形成于乙档后。 笔者认为两份档案中的人名是挂表形成以后贴上去的，必定在挂表制作之后，以此来考证立档时间并不科学。府、州、县的建置才是挂表最原始的内容，也是反映档案形成年代最可靠的证据。 据笔者考证，甲档立档时间当在乾隆三十年二月至三十二年十月间（1765—1767） ，乙档立档时间当在乾隆二十三年六月至二十四年九月间。 该份材料可作为乾隆年间州县分等的数据基础。

（二）清代地理总志、《清史稿·地理志》资料。清代地理总志中，《乾隆府厅州县图志》记载了全国州县“冲繁疲难”的系统性资料，但无缺分；清朝未刊行的《皇朝地理志》中也有较系统的“冲繁疲难”资料，亦无缺分 ；《清史稿·地理志》延续了《乾隆府厅州县图志》《皇朝地理志》的传统，记载了系统的全国府州县等第，也包括极个别缺分资料，但错误相对较多，刘铮云曾对其进行过全面考订。

（三）《缙绅录》资料。《缙绅录》（名称有《爵秩全览》《缙绅全书》等，此为统称）是明清两朝数百年间连续出版的人名辞典，到民国初年尚有延续，以清代保存得最为完整，这是一套世界上极其罕见的反映一国在较长时间内全部官员状况的大型数据。通过查阅《缙绅录》，可以了解到从中央到各省府州县各级官员的姓名、族属、职务、籍贯、出身、晋升等信息，数据非常全面。 它一般每年分春夏秋冬四季各出一部，信息更新及时，是了解整个清代官员名录最好的连续性出版品，国家清史编纂委员会根据清华大学图书馆所藏影印出版的《清代缙绅录集成》是目前收录较齐全、获取较便利的一个版本。

《缙绅录》每一版本均记载了当季全国府州县的缺分和等第，由于《缙绅录》是一套连续性出版物，因此，它本身构成了清代缺分等第的一项系统记录。但缺点在于它有官刻本和坊刻本，存世《缙绅录》中，坊刻本较多，其中记载的缺分信息间有疏误，尤其是一些政区特别是厅的记载往往有一些遗漏或误判，需要对其加以校正后才可使用。这是因为厅是清代独创的制度，长官叫同知或通判，它们原本是知府的副手，后来成为独立政区。《缙绅录》有时习惯性把它们记录为知府下的一个官员，不单独列目，会使人误以为不存在这一政区，造成数据缺失。

本文以国家清史编纂委员会新修的《清史·地理志》中的“冲繁疲难”和缺分作为基础数据。新修《清史·地理志》是由邹逸麟先生主持的国家新修清史典志项目之一，自2004年启动至今，全面整理了清代各省府厅州县的地理资料，是目前最新的清代地理志书，其中州县沿革、缺分等第等均经过严密考订，笔者参与了这一项目。本文以该志三审稿（尚未刊行）为基础进行了数据整理，共得到1570条县级政区（包括县、散州、散厅）等第、缺分信息，345条府级政区（包括府、直隶州、直隶厅）等第、缺分信息，共1915条数据，并在此基础上利用STATA与GIS软件，结合文本文献，进行量化与空间分析。 笔者同时利用李中清、康文林研究组已整理的《缙绅录》数据库作为辅助分析，包括乾隆至宣统年间多个时段的缺分与官员数据，官员记录数约220余万条。笔者重点使用了乾隆二十五年冬（1750）、乾隆五十三年春（1788）、嘉庆二十五年夏（1820）、光绪二十七年冬（1901）等年份的缺分资料，以进行比较。 《清史·地理志》的标准年代是宣统三年（1911），代表了清代府厅州县缺分等第的最终状态。因乾隆四十三年以后直至清末，各省等第缺分基本稳定（见表1），故而这一年份的数据也能在一定程度上代表清朝稳定时期缺分等第的基本状态。 但笔者也会利用《缙绅录》量化数据库不同年份的数据及学界已有的一些量化结果进行交叉验证和比较。

（一）“冲”字分布

等第中含有“冲”字的府厅州县共有806个，将其用GIS展示于地图之上 ，可以明显看出带有“冲”字的府州县分布与全国主要驿路分布完全一致（见图1）。可见“冲”字的选择与是否位于全国交通线主干道有关，而不是地方官随意安排的结果。一旦驿站被撤，该字就可能从所在州县等第中被去掉。如乾隆二十六年（1761），安徽安庆布政使许松佶提及安徽庐州府合肥县原系冲繁难缺，后因不再兼管驿站，被改为繁难中缺 ；乾隆二十九年（1764）山西太平县原为专繁一字简缺，乾隆二十二年将曲沃县蒙城驿裁汰后，改设于太平县史村驿，“则太平县系属冲途矣”，故将太平县一缺加了“冲”与“难”二字，改为要缺 ；嘉庆九年（1804），甘肃，“查兰州府属金县一缺前因地当冲要，定为冲疲难缺，会今驿站既经改设它处，即成僻路，应改为疲难中缺，归部铨选”。 多由于驿站被裁而导致等第中“冲”字被取消。

（二）“繁”字分布

“繁”字则出现了984次，可见，相对于“冲”字而言，“繁”作为政务，是比较难以有具体标准的，故而地方官会用其来提高州县的等第。但它的应用，一定程度上也能反映清朝官方对政务繁剧程度的认识。

由对“繁”字府州县的点密度分析可知（见图2），清朝朝廷眼中政务繁剧之地有几个重要区域：江南一带最为繁剧，其次为直隶顺天府及直隶、山东、河南交界附近、成都府附近。此外，自太原府而南经运城一带至西安，两湖及南昌府附近，广州府附近，昆明府及贵阳府附近也相对比较繁剧。

（三）“疲”字分布

“疲”字仅出现了448次，在“冲繁疲难”四字中最少被用到。若依照“疲”字的分布与点密度分析来看（见图3），“疲”字州县集中于以下几个主要区域：

1．江南重赋区。包括江苏、安徽和浙北的府份，是“疲”字分布最为集中的地带。江苏有42个、安徽有33个府州县，浙江北部传统属于江南区域的杭州府、湖州府、嘉兴府有11个府州县含有“疲”字，加起来占了全国所有“疲”字府厅州县的19%。

2．直隶省向南，包括山东、直隶交界地带等。直隶有43个、山东有34个府厅州县均含“疲”字。

3．甘肃、奉天等为钱粮不足，需协济省份。其中甘肃有44个府厅州县含有“疲”字，占甘肃全部政区的59%，全省一多半的府县均有钱粮征收的问题；奉天有26个府厅州县含有“疲”字，占奉天全部政区的48%。

4．福建沿海及广州府一带，属于宗族发达，钱粮征收困难之地。福建总督史贻直曾称：“国赋出于钱粮，岂容民间任意拖欠。无如闽省百姓最刁，其僻处乡村者，往往征纳钱粮，非县令亲往催收，不肯即行完纳。盖恃其住居窎远，族大丁多，差役既不敢只身催取，而县令之阘茸者又不上紧严催，以致抗粮不纳。” 还有如陕西西南部、江西等地，地形条件复杂，征收不便。而像广西、贵州、山西、四川等省份则很少有含“疲”字的政区。

刘增合注意到吴汝纶所记光绪十八年至二十年（1892—1894）各省钱粮实征的数据。笔者将其与“疲”字府州县分布做一比较，发现二者略成反比关系（见图4）：钱粮征收率最低的10个省区中，除河南、山西外，“疲”字在政区中出现的比例都超过了20%。至于河南和山西，“疲”字的府厅州县不多，应该不属于钱粮难以征收区，而光绪十八年至二十年的数据显示这两省的钱粮实征率不足100%，这也许是丁戊奇荒后山西、河南受灾较为严重，至光绪中期农业生产尚未完全恢复的缘故。而广西、四川和贵州三省钱粮实征率良好，这与三省“疲”字政区率在全国最低完全一致，嘉庆九年全国进行钱粮清查时，全国只有5个省份没有亏空，其中就包括了广西、四川、贵州。 这表明“疲”字一定程度上可以作为长时段各省钱粮征收难度的替代指标。

（四）“难”字分布

“难”字共出现了1030次，在“冲繁疲难”中应用最广，可见，和“繁”字一样，因其标准不固定而常被官员习用。如嘉庆八年（1803），安徽“查有太平府属之芜湖县本系冲繁中缺，嗣于乾隆二十七年（1762）因该县民刁健讼，改为冲繁难要缺，近来民俗渐淳……应仍改为冲繁中缺”。 从图5点密度分析可知，官方认定的民风刁悍区主要是：直隶区，属于全国政治中心地带；省会附近，属于各区域政治中心；江南区、两湖区，属于经济中心地带；政区交界地带，包括湖南、广西临界的苗疆区，闽粤交界，山西、陕西、河南交界地带，直隶、山东、河南交界地区，山东、河南、江苏、安徽交界地带等等，属于中心的边缘，这些也是清代重要农民起义如白莲教、苗民、义和团、捻军等起事的区域。

从各省占有“难”字的府州县比例（见图6）也可看出一些端倪：黑龙江、吉林、新疆、奉天4个清末新设省份，普遍被认为民风比较彪悍，治理比较艰难，带“难”字的比例均超过80%；边疆区域出现了明显的分野，广西、甘肃带“难”字的比例超过了50%，而同为边疆地区的贵州、云南、四川则排名全国之末，代表清朝朝廷对它们的定位是民风较为淳朴，治理较易；南方省份带“难”字的比例普遍高于北方省份，北方省份除直隶和山东比例较高外，陕西、山西、河南均排名全国后列，而江苏、湖南、安徽、江西、湖北、浙江、广东均超过了北方诸省份。

（五）“冲繁疲难”的组合方式

在1570个县级单位中，“冲繁疲难”的组合方式是：无字组合有408个；“冲”“繁”“疲”“难”各占一个字的形式共311个，其中单独一个“冲”字或“难”字出现频率最高，而“疲”字则相对较少出现，大概督抚并不愿意轻易公开表示一个地方的赋税难于完纳；两字组合中，“冲繁”“繁难”组合比例很高，这就意味着位于全国主干道的地理位置与政务纷纭存在密切的关系，而政务纷纭又与治理艰难存在密切关系；三字组合中，“冲繁难”出现频率较高，意味着地理位置、政务繁剧和治理难度三者之间存在密切的关联。

在345个府级单位中，“冲繁疲难”的组合方式是：无字组合为34个，“冲”“繁”“疲”“难”各占一个字的形式共37个，“疲”字单独出现仅有一例，即甘肃省阶州直隶州。以上两种组合方式和县级政区相比，比例都是偏低的；两字组合中“繁难”和“冲繁”出现频率较高，三字组合中“冲繁难”频率最高，与县级政区规律一致。（见表2）

综合比较府级政区与县级政区的组合方式，除了一些共同特点外，还存在某些差异，府级政区在三字和四字的高等级组合上较县级政区有明显优势，这显示出府级单位因治理难度较大，更适合选任较有经验的官员，而县级政区中有更多适合初任人员的职位。（见图7）

按照四等级与四缺分的制度设计初衷，“冲繁疲难”中无字或一字的对应“简缺”，二字的对应“中缺”，三字的对应“要缺”，四字的对应“最要缺”。但制度实践中，发生了一些变异的情况，可以称其为“特例”。

先看345个府级政区的记录，最要缺45个，占13%；要缺210个，占60.9%；中缺63个，占18.3%；简缺27个，占7.8%。最要缺和要缺比例达73.9%，除去部分极其重要的府由皇帝亲自简任的“请旨缺”外，其余大多归地方督抚调补，中缺和简缺比例仅26.1%，多由吏部选任。

再看1570个县级政区的记录，最要缺71个，占4.5%；要缺447个，占28.5%；中缺419个，占26.7%；简缺633个，占40.3%。最要缺和要缺的比例占到33%，其中多由地方督抚来选调，中缺和简缺比例为67%，多由吏部掌握。

这些缺分中的特例主要集中在最要缺和要缺上，而且比例并不低，反映出理想型的制度设计在实践中遭受的挑战，故而不得不加以变通。兹将府级政区和县级政区中各种缺分中的特例缺分数量及比例统计如下（见表3）：

由以上统计数据，可以看出如下规律：1.在地方官员选任上，吏部与地方督抚之间维持了巧妙的平衡，但又各有侧重。在府级官员的选拔上，地方督抚的权力要远大于吏部；而县级官员的选拔上，吏部的权力要远大过地方督抚；2.无论对于府级政区或县级政区，缺分中的特例集中在要缺和最要缺上，至于中缺和简缺，基本符合缺分与等第的对应关系。这些特例的缺分有两种情况：一种是降格，也就是正常对应的缺分高于实际缺分，如原为冲繁疲难四字，可以作为最要缺，但实际只是要缺，这类的情况并不多见；一种是擢升，也就是按照正常的等第对应缺分低于实际缺分，这类占了多数，也是地方督抚为扩大用人权而有意擢升某些不符合条件的府州县，使其变为督抚可以调补的缺分。府级政区中“最要缺”的特例比例较高，而县级政区则多以将不符合条件的政区擢升为“要缺”为主。（见表4）

第一种降格的例子，府级政区中有7例，均是占“冲繁疲难”四字，本应为最要缺，却被定为要缺，分别是奉天省奉天府、黑龙江省龙江府、陕西省汉中府，山西省归化城直隶厅、萨拉齐直隶厅，新疆省疏勒府、伊犁府。奉天府原设奉天府尹，属于中央官，自然不必设定专为地方官而设的缺分，而奉天建省后，奉天府变为奉天省的省会，不得不仿照他省体制，设立奉天府知府一员，因其“地居首要，事繁责重，又当大乱之后，兴利除弊，措置维艰”，被定为“请旨拣调要缺” ；黑龙江龙江府原为光绪三十年（1904）所置之黑水直隶厅，初设时即因“地居省会要区，旗民杂处，事务殷繁”，被定为“冲繁疲难题调要缺”。 光绪三十四年（1908）升为龙江府时沿用了这一缺分。 陕西汉中府原为吏部选授之中缺，嘉庆十年（1805）时改为“冲繁疲难要缺” ，而奇怪的是吏部对此缺分与等第之间的不对应关系未提出任何异议，而只是令其遵从乾隆四十三年所定准则，一省缺分由简改繁，须将另一繁缺改简，而陕西未有可改简之府，后将甘肃省平凉府改为冲繁中缺，以符定例。 山西省归化城、萨拉齐厅向为冲繁疲难最要缺，但在光绪三十四年前山西口外诸厅改制时被改为“题调要缺”。 新疆疏勒府原为疏勒直隶州，原为冲繁疲难要缺，光绪三十年升疏勒府时，“该处仍系地当冲要，政务殷繁，外则紧接俄疆，内则安集延与缠民错杂而处，且俄领事驻扎于此，交涉尤极繁难，应请照旧定为四项要缺”。 伊犁府则是光绪十三年（1887）于新疆建省之际因其为“省城西北咽喉，界连俄境，蒙汉□□各种民人交相杂处”，故定为“四项请调要缺”。 县级政区中降格的共有13例，其中9例“冲繁疲难”但为“要缺”（奉天抚顺县、金州厅、岫岩州，福建莆田县、江苏上海县，新疆疏附县、绥定县，浙江仁和县、直隶围场厅），1例“繁疲难”为“中缺”（四川城口厅），“冲难”（云南沾益州）、“繁疲”（广东博罗县）、“疲难”（云南建水县）各1例为“简缺”。

第二种擢升的例子比较多，共有249例。其中最为重要的是最要缺的擢升，府级共有特例14个，分别是广西太平府（冲难）、湖北省鹤峰直隶厅（冲繁难）、湖南省凤凰直隶厅（繁难）、永绥直隶厅（繁难）、乾州直隶厅（繁难）、靖州直隶州（繁难）、新疆镇西直隶厅（冲繁难）、云南省元江直隶州（无字）、普洱府（无字）、开化府（无字）、东川府（无字）、镇沅直隶厅（无字）、昭通府（无字）、镇雄直隶州（无字）；县级共有特例13个，分别是河南祥符县（冲繁难），新疆奇台县（冲繁难），奉天彰武县、义州（均为繁疲难），安徽阜阳县、霍邱县、寿州（均为繁疲难），湖南遂宁县（繁难），广西西隆州、宁明州（均为冲难），云南威远厅、思茅厅、大关厅（均为无字）。

在擢升的249例中，笔者比较关注只有两字、一字或无字，本应为中缺或简缺的，却被擢升为最要、要缺的政区，这意味着这些职位原本是由吏部铨选初任人员，但通过提升其等级，使得地方督抚可以从那些已担任过地方职务的人员中调补，这既体现着督抚权力的扩大，一定程度上意味着清朝朝廷对这些区域给予了特殊的政策照顾。据笔者统计，最要和要缺中仅有两字、一字或无字的共224例。

笔者用GIS软件将其绘于地图上（见图8），可以看出这些特例最要和要缺的缺分主要分布在边疆或新开发地区，尤其云南、广西、贵州、湖南西部南部、四川西部南部、奉天等地，沿海岸线一带，陕西西南秦岭山区，直隶、山西北部与蒙古交界地带。依省区排名，居前列的依次是云南、广西、四川、贵州、直隶、奉天、湖南，七省擢升的最要缺、要缺占全国该类特例缺分的73.2%。（见图9）

在“冲繁疲难”标准不足的情况下，清朝通过特定的制度设计有意识地提高府县的缺分等级，以便将最干练的官吏调到最难以治理的府县去任职。这些区域多分布于边疆地区，鲜明地体现出在大一统的整体格局下，国家治理体系中极为注重内地与边疆区域之间官僚资源的均衡。

这套擢升府县等级的制度设计包括设置“苗疆缺”“烟瘴缺”“沿河缺”“沿海缺”等特殊官缺 ，给予其特殊优待，不受“冲繁疲难”这套四要素对应体系的限制。烟瘴缺主要分布在广东、广西，苗疆缺多分布在云南、贵州、四川等地，而沿河缺主要分布于黄河沿线，沿海缺主要分布在江苏、浙江、广东沿海的府县，这就是为什么云南、广西、四川、贵州、湖南擢升特例最要、要缺数居多的原因。

直隶、奉天擢升特例缺分较多的原因则有不同，主要在于这些擢升的缺分多为晚清所设，此时“冲繁疲难”与缺分相对应的制度已遭到一定程度的破坏。清朝为边疆地区新设州县的稳定和用人考虑，多对督抚擢升州县等级无动于衷。以上所列特例最要、要缺中，奉天的18个府县均为建省后新设，而直隶19个府县中，赤峰直隶州所属林西、开鲁两县，朝阳府建昌、绥东、阜新、建平四县，承德府隆化县均为光绪末新设。

如果将1911年缺分数据与刘铮云依据乾隆二十九年夏季《大清职官迁除全书》统计的数据做一对比（见表5） ，可以看出县级单位的职缺分布自乾隆年间至宣统年间，变化不算很大，体现出这套政区分等制度的稳定性。而府级政区中，最要缺和要缺的比例总体增加了11.11%，主要是由于边疆地区新设省份最要缺和要缺大量增加，而且以要缺为主造成的，其他省份由于乾隆四十三年繁简调整必须互换的严格规定而使得调整其比例近乎不大可能。

1911年全部府厅州县缺分数据共1915个，这其中最要缺116个、要缺657个、中缺482个、简缺660个，最要缺和要缺合计773个，占40.4%；中缺和简缺合计1142个，占59.6%。但其空间分布存在巨大的差异。

（一）省际差异。如果比较大多归各省督抚调任的最要缺和要缺，吏部选任的中缺、简缺的比例，可以看出很强的省际差异。（见图10）

新疆、吉林、黑龙江、奉天等光绪年间新设省份的缺分呈现两头小、中间大的特点，即最要缺非常少，简缺不设，而多设要缺和中缺，这可能代表一种晚清官缺设置的新思路：即最要与要缺既然同为督抚调补，中缺与简缺为吏部选任，其间的区分度越来越小，刻意区分最要与要缺，中缺与简缺已不再重要。这也代表了以“冲繁疲难”与“最要、要、中、简”相对应的分等体系已面临实践上的难题。《大清会典事例》曾记载了道光年间的两项谕令，一是道光六年（1826）奏准各省如系繁简互调人员，已不必考虑其繁简字样，对调之员毋庸送部引见；二是道光二十三年（1843）议定三项要缺调任三项或四项最要之缺，或由内地要缺调任边疆、苗疆、海疆、夷疆、烟瘴等项要缺，如非另有不合事例之事，即行议准。 这就意味着，督抚所主导的繁缺与简缺之间的对调手续简化，要缺与最要缺之间的区分意义也下降了。这些变化实际上就为民国以降这套政区分等制度的被废除埋下了伏笔。

以比例而言，最要缺、要缺代表着国家对州县地位的重视，比例排名前列的省份，也意味着得到国家在官僚资源投放上的重视，其中比例超过40%的省份共有9个,四个属于晚清新设省份：奉天、黑龙江、吉林、新疆，最要缺和要缺比例均超过了80%；其次是边疆省份，包括甘肃、贵州、云南；再次是直隶，属于政治核心区。湖南虽属于内地，但西部与贵州毗连，苗民群聚，最要缺、要缺在各省份中比例也比较高。而整个东部、南部省份中唯有江苏省最要缺、要缺比例较高，其余省份则只有浙江省超过40%。

中缺和简缺占比超过60%的省份共有12个，其中环京畿三省即河南、山西、山东均在其中，距京师愈近似乎政治愈稳定，愈易治理；福建、广东虽宗族发达，海岸线漫长，岛屿众多，然国家亦将其视为易治之地，多选初任人员前去任职。

总体而言，除了边疆省份和直隶、江苏两个较为特殊的省份外，如以南北方计，则南北各省的最要缺和要缺比例之和基本是均衡的，这体现出清朝这一制度设计时的平衡。但在清代，无论是经济发展水平还是治理难度，南方省份都超出北方省份，这种平衡一定程度上意味着南北方的缺分标准在实际上并不一致，北方省份一定程度上被降低了标准，清朝人自己也认识到了这一点，“北方俗醇而事简，赋少而易输，州县治事，自辰迨午，则案无留牍矣。南方俗漓而事繁，赋多而易逋，讼师衙蠹，奸弊百出，自非精敏强力之吏，鲜有不困者。故近日督抚所定冲繁疲难之缺，北方之兼四项者，仅比南之兼三项者；北方之兼两项者，仅比南之简缺，此其大较也”。

（二）省内差异。在地图上（参见图12、13、14）可以清晰地看出每一省之内的缺分分布差异非常明显，总体上体现为以下几种模式：

1．省界模式。即凡省与省之间的交界地带，最要缺和要缺便设置得极多，而省内其他区域则基本为中缺和简缺。尤其是以下区域最为典型：直隶、山东、江苏、河南、安徽交界地带，川陕交界地带。前一个区域涵盖了清代义和团、天理教、捻军起义的发源地；后者则是白莲教起义发源地，在朝廷眼中，是治理不稳定区域。这与全国特意擢升边疆地区缺分的做法是一致的，国家有意识地通过分等制度的激励促使督抚将有经验的官员调任到治理薄弱的边缘地带。

2．沿海模式。在浙江、福建、广东等省体现得尤为明显。沿海岸线分布着一批要缺和最要缺，而其余区域则多为中缺和简缺，形成鲜明对比。

3．族群交错地带模式。以直隶、山西北部最为典型。因处汉蒙交界，治理难度要高，故这些厅州县的等级普遍要比其他汉人为主的州县高。

（三）政区类型差异。清代政区自省以下，可分为府级政区，包括府、直隶州、直隶厅；县级政区，包括县、散州、散厅。他们在政区的缺分设置上有没有较明显的差别，以往很少有人注意。

统计结果证明（见图11）：无论直隶厅还是散厅，在高等级的最要缺和要缺中均较同类型政区为高，合计均超过了80%，直隶厅中最要缺和要缺的比例甚至高达94%，中缺、简缺甚少，是清朝政府最重视的区划类型，配备了超常规的官僚资源。如果统计那些由二字、一字或无字但却被擢升为最要、要缺者，厅的表现更是突出。前已提及，共计224缺属于这类情况，而其中厅就有69例，占31%，而厅在全部政区中仅占7%而已，足可见清朝对厅的重视程度。厅设置最多的就是边疆及内地的边缘地带，多族群杂处，属于清朝统治相对薄弱的地区。在六种政区类型中，只有县和散州中缺和简缺的比例之和超过了最要缺和要缺之和，是吏部铨选初任官员最重要的历练之地。

（四）缺分的空间分析。府厅州县中的最要缺是缺分中的最高级别，也是最受清朝重视的地方，通常都是兼冲繁疲难四项。1911年时全国共有最要缺116处，将其置于地图上（见图12），可以看出其分布有很强的政治色彩。一是边疆地区所设较多，如云南、甘肃、湖南西部等，这反映出国家会有意擢升边疆政区的地位，包括专门设置苗疆缺、烟瘴缺等，以便加强治理，已如前述。二是运河沿线最要缺设置较多，形成一条很明显的沿运河最要缺分布带，包括直隶通州、天津县、青县、静海县、沧州、天津府，山东滕县、阳谷县、恩县，江苏省山阳县、清河县、江都县、甘泉县、武进县、丹徒县、吴县、元和县、长洲县、苏州府、常州府、镇江府、淮安府、扬州府等20余个府县，占了全国五分之一的最要缺。三是沿黄河、淮河一带尤其是安徽北部的府县给予特殊对待，将凤阳府、宿州、寿州、灵壁县、阜阳县、霍邱县等6府州县全部设为最要缺，而安徽省全省最要缺也不过7个，且连省会安庆府及怀宁县也不过是要缺而已。凤阳府更设为请旨缺，由皇帝亲自简放，即使是地方督抚也无权直接奏请调补保奏，同治五年（1866）凤阳府知府缺出，安徽巡抚保奏人员接任，还遭到清廷的训斥 ；宿州被形容为“界连豫省，接壤江淮，为安徽省入境首站，差务繁多，民俗强悍，兼为江苏、徐州府毗连，每年秋盛涨开，放天然闸坝，宣泄黄水，有河防事宜”等 ，充分显示出凤颍一带对于安徽乃至整个江淮一带在政治地理上的巨大意义及清朝的重视程度，人们习称凤颍一带“民风强悍，狱讼繁兴，盗贼滋多，三者甲于全皖”。 四是各省省会所在往往都是肥缺所在，号为首府首邑，但就缺分而言，却未必是最重要的，如江苏省有14个最要缺，却独缺省会所在的江宁府及上元县、江宁县。除此之外，山西、四川、广西、贵州、安徽、湖北、湖南、江西、山东、浙江等绝大多数省的省会均非最要缺，山西、贵州更是全省一个最要缺都没有。

而要缺的分布，边疆地区的比例当然比较高，尽管就数量上而言并不必然占优势。全国659个要缺中，数量超过30个的省份依次是直隶（64）、四川（52）、奉天（40）、山西（38）、山东（37）、云南（37）、贵州（35）、浙江（34）、湖南（32）、陕西（32）、广西（30），这就意味着这些省的督抚手中可掌控的官僚资源是比较多的。将要缺位置与地形地貌对照，可以发现要缺的分布与位置的关系非常密切，尤其是观察山西、陕西、四川之间沿汾河、渭河等河谷的驿路，江西与浙江之间沿富春江、衢江的狭长走廊，四川西部通往西藏的巴塘、理塘一线以及甘肃通往新疆的驿路（见图13），可以明显看到要缺所在的府县与驿路存在相当强的相关性。笔者统计了这659处要缺府厅州县所占“冲繁疲难”情况，发现其中带有“冲”字的有345处，其中有251个府州县为“冲繁难”三字，占了全部州县的38%，在所有组合中遥遥领先，这充分表现了“冲”字，与“繁”“难”之间的密切关系，进而又对要缺的确立起到至关重要的作用。

至于中缺与简缺政区共1140个，数量达到或超过50个的省份依次是四川（115）、直隶（91）、河南（86）、山西（84）、山东（75）、广东（73）、陕西（63）、江西（61）、浙江（55）、福建（54）、广西（53）、湖北（52）、云南（50）。四川显然是一个吏部初任人员最大的练兵之地，尤其是套叠地图（见图14），可以明显看出，四川的要缺多分布在高海拔地带，而最富庶的成都平原则被中缺、简缺政区密集覆盖；江苏、安徽北部的平原区出现了明显的空白地带，这是由于黄河、淮河、运河的交汇，府州县多因沿河缺而擢升，故中缺、简缺较少，与全国其他区域平原地带的中缺、简缺密集分布形成了较为明显的反差。

州县之间存在巨大的治理上的差异，早已为统治者熟知，“幅员之有广狭，刑名之有繁简，钱谷之有多寡” ，因此，尽力追求官员素质与州县繁简之间的搭配，也就是清代奏折文献中常常提及的“人地相宜”，成为清朝进行政区分等的初衷。早在雍正九年（1731），吏部讨论州县分等制度之初，就提到一条重要原则，“直省府州县等缺，地方之要简不同，人才之优绌各异，必人地相宜，方于吏治民生，均有裨益”。 乾隆十二年（1747）在确定守令久任制并将冲繁疲难四要素与最要、要、中、简四缺分建立对应关系之时，亦强调“即如州县中，才具稍优者，督抚或奏请调繁，或题补升用，知府则荐擢监司，在督抚为官择人。练达之员，试有成效，驾轻就熟，自较初任为可观”。 由于政区分等机制的存在，官员选任也有了一定之轨。

《缙绅录》除了记录府厅州县的缺分与等第外，还记载了任职官员的出身、籍贯等信息，这就为利用这批量化数据分析缺分与官员选任之间的关系提供了基础。笔者就李中清、康文林研究团队已录入的《缙绅录》数据中，重点以乾隆二十五年冬同陞阁本《满汉缙绅全书》（1760）、乾隆五十三年春西荣庆堂本《大清缙绅全书》（1788）、嘉庆二十五年夏季荣观堂本《大清缙绅全书》（1820）、光绪二十七年冬季《爵秩全览》（1901）、宣统三年冬季内阁印铸局《职官录》5个年份的数据为主进行了细致的校订 ，并参照1851—1912年间全部160余万条官员数据，既希望能够看到某个年份全国缺分与官员选任的整体情况，又能看到清朝中期至晚期缺分与官员选任的变化。特别需要说明的，由于厅的长官是同知或通判，而同知和通判既有一些是厅的长官，也有相当数量仅仅是府的佐贰官，不应被列入政区之中。 《缙绅录》记载同知或通判时相当混乱，既有作为厅的长官记录的，也有与知府记载在一起的，加上学术界对厅的数目和名称仍存在相当大的争议，故此次分析不再算入厅的官员选任情况，而仅仅分析较确定的府州县官员，当然也有一些正印官在《缙绅录》里没有记载出身信息，偶有遗漏。目前可知1760年知府、知州、知县数据中有出身的1004条，1788年886条，1820年1099条，1901年1316条，1911年1481条，共5786条官员信息。

就整体府州县官的出身而言（见表6） ，1760年至1911年进士和举人之和所占整体比例基本稳定在45%左右，其中举人的比例有较大变动，从1760年至1820年前后的34%左右下降到光绪宣统时期的20%稍多，而进士比例则有显著上升，从1760至1820年的10%上下，上升至光绪宣统年间的25%以上。除此之外，监生在地方官中所占比重在1760年只占12.5%，到1788年乾隆晚期已上升至21.2%，短短20余年，其比例提高了近9%，而此后缓慢上升，基本稳定在25%上下，与进士和举人成为府州县正印官来源的三驾马车。而贡生中来自捐纳的附贡、增贡、廪贡的比例一直在上升，到晚清上升至8%左右，也反映出晚清捐纳之风对地方官选任的冲击，如计入监生的捐纳比例，则将更为可观。既然进士、举人等正途的选任没有明显变化，那么捐纳比例的上升实际冲击最大的是正途贡生的选任，从1760年的31%下降到1901年至1911年的仅7%—9%左右。以往学界常常将清朝晚期捐纳滥开而导致的官员素质下降视为共识，但如从地方官的选任来看，实际情况可能要更加复杂，恐怕应该分层来分析，正印官以外的其他佐杂官才容纳了最大数目的捐纳官 ，而府州县正印官这一层次，从1760年至1911年，就进士、举人等正途出身的人员比例而言，不仅没有减少，反而增加得较为明显。