【独家】南京韵道 管超：物有所值定性评价的现状及完善策略

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物有所值定性评价的现状及完善策略

南京韵道投资管理有限公司PPP咨询法律顾问

管超

物有所值（value for money, VFM），是PPP项目的核心理念。一个项目是否要做，是由可行性研究决定的，但一个项目是否采用PPP模式，是由物有所值评价决定的。政府方开展物有所值评价工作，是评估采用PPP模式提供公共产品和服务相较于传统的政府采购模式更加物有所值，更加具备必要性。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中提出，“除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（VFM）评价理念和方法”；《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）强调，在项目论证过程中，财政部门应当对PPP模式进行物有所值评价。

一、物有所值定性评价的定义

2015年12月18日，财政部发布《关于印发 的通知》(财金[2015]167号，以下简称167号文),给我国目前所有PPP项目的物有所值工作开展提供了参考。根据167号文件的规定，学界一般认为，物有所值定性评价是用来评价和判断是否能够通过采用PPP模式进行项目全生命周期的管理和运营，从项目的产品或服务中获得最大收益的一种评价方法。定性评价除价格评价以外，对产品或服务质量、数量、公益性、资源利用效率、目标实现程度、时效性、合同执行和管理的便捷性、可融资性、风险识别和分配、长期运营效果等因素都要综合评价。通过评价，有利于促进资源利用最大化，更好地实现基础设施项目建设运营的经济性、效率及效果。

二、物有所值定性评价现状分析

（一）我国现有定性评价模型

目前，大多数咨询机构和政府部门开展物有所值定性评价工作，都以财政部167号文的规定为指引。但是，财政部也强调167号文是试行文件，“由于实践中缺乏充足的数据积累，目前难以形成成熟的计量模型。”

按照167号的规定，我国当前物有所值定性评价的六个指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。另外还包括补充评价指标：项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。167号文规定六项主要的指标占总权重的80%；补充指标所占权重为20%。指引将评价标准分为5个等级并赋予相应分数段，要求项目本级财政部门或PPP中心会同行业主管部门对每项指标制定清晰明确的评分标准。同时指引还规定了专家组构成人员专业类别：包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

表1 物有所值评价专家组综合打分表

（二）现有定性评价操作问题和难点分析

1.定性评价中风险识别和分配难以量化

风险本身具有不确定性，难以预测，财政部PPP合同指南对PPP项目风险分配提供了一套原则，也列举了一些主要的风险因子。在实践中，政府方和咨询机构将针对具体项目的实际情况设计一套风险识别和分配体系。在上表中，风险识别和分配占20%的权重，但这也是一个估值，没有经过周密的数理统计和逻辑测算。因为风险的不确定性将带来的PPP项目在建设期、运维期、移交期所带来的成本支出难以预计。比如不可抗力风险、政策调整变化风险等。风险所带来的成本变化取决于风险发生的几率和造成的损失。这在目前是难以明确下来的，因为，其一，对风险的分担主体存在争议。PPP合同指南对土地获取、项目审批等风险承担主体也没有明确，同样在实际操作中，对于利率变化风险、建设风险、合作风险等也难以确定承担主体。而风险识别和分配的打分依据在于是否已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。因此，风险难以明确承担主体是物有所值定性评价的难题之一。其二，风险识别和分配缺乏数据体系的支撑。我国虽然在上个世纪90年代已经开始学习西方，探索实践PPP模式，但直到2010年以后才陆续有正式的PPP政策、法律文件出台，对我国的PPP项目进行系统的梳理和规范。因此，由于技术和观念的滞后以及实践时间较短，导致我们还没有建立一套风险数据体系作为支撑来计算风险概率和风险成本。即便将来我们建立了一套完整的风险数据体系，各个地区、各个项目的实际情况不同，也不能保证这套体系完全适用。所以，即便有数据体系支撑，也需要发挥政府和咨询机构在评估风险时的主观能动性，对各个项目进行主观假设。但正是由于风险评估的假设性，可能导致风险成本难以客观准确。

2.成本的估计困难

除了上文所述的风险识别和分配难以量化外，对其他定性评价指标所产生的成本估计也十分困难。PPP 模式下的成本基本是由税费负担、运营成本、监督成本、市场化下的新风险等几个方面构成。运营成本与税负相对容易进行计量，而监督成本与新风险相对就没有那么容易进行准确的量化。就政府的监督成本而言，成本的高低与政府部门内部效率的高低、各级政府相互配合程度的大小有着紧密的关联，仅以上列举的这两项就已经很难进行精确量化。这种情况应该是在评估成本时所要考虑的，但是对于这种成本的估计相当困难。

3.现有指标体系也不完善

由于PPP项目主要是应用到社会公共服务和产品的建设上，所以及时地了解公众对PPP项目的需求也十分必要。在现有物有所值定性评价指标中加入公众需求、社会贡献能力等指标也是必要的。如果我们在进行PPP项目论证的过程中不去了解公众的需求，不去了解该项目是否真的有益于公众、达到与自然和谐发展还是追逐利益的短视行为，那么我们就不能辩认出这个项目是真PPP项目还是伪PPP项目，就不能保证项目的未来健康可持续运营。

三、优化定性评价的政策建议

1.现有主要定性评价指标丰富内涵

依据167号文的规定，定性评价应从项目特性（是否适合PPP—能否被监管、项目全生命周期整合程度）、市场条件（社会资本的参与能力、可融资性、潜在竞争程度）和政府能力（政府机构能力、运作PPP项目的能力、财政承受能力）、风险识别和分配、绩效导向与鼓励创新等六个方面进行。

表2 物有所值定性指标评价体系