导读： 本文成于3月26日 。

【正文】

本文聚焦德国“债务刹车”改革计划。

一、德国“债务刹车”改革计划获得通过：德国财政加杠杆的空间打开

（一）继 2024 年 3 月 18 日德国联邦议院（又称下议院， German Bundestag - Official Minutes ）以 513 ： 207 的比例（超过 2/3 的投票要求）通过“债务刹车”改革法案后， 3 月 21 日（周五）德国联邦参议院（又称上议院， Bundesrat - BundesratKOMPAKT - 1052. Sitzung ）第 1052 次会议（每周五定期召开）以 53 ： 16 票的比例（需要取得 2/3 的投票数、即 46 票）不出意外地批准通过上述改革法案，随后德国总统施泰因迈尔于上述法案通过的第二天（即 3 月 22 日）迅速签署，这打开了德国财政加杠杆的空间。

（二）该法案由今年 2 月赢利大选的基督教民主与社会联盟 （ Christian Democratic and Social Union ）和正在进行联合联盟谈判的社会民主党 （ Social Democratic Party ）联合提交，其意在放松《基本法》规定的财政纪律，以便增加国防开支。

（三）此次“债务刹车”计划法案的通过，意味着德国政府可以通过新增债务融资来推出巨额财政计划。根据联邦参议院官网公布的信息，由于联邦议院和参议院以 2/3 多数批准了修改宪法，故现在可以执行和颁布该法律，其将在颁布后的第二天生效。

二、“债务刹车”计划改革法案的主要内容

根据公开信息，此次债务改革法案对《基本法》的第经 09 条、 115 条及第 143 条进行了相应修订，具体要点如下：

（一）放宽了德国《基本法》中对联邦新借款的“债务刹车”条款限制，明确国防、民防和情报服务的开支将不再计入《基本法》规定的超过一定金额的债务规则，同时其适用于对乌克兰等受攻击国家的军事援助（原来的例外情况仅适用于自然灾害和特殊紧急情况）。

对于以上任务，预算资金不超过名义 GDP 的 1% ，若需要更高的支出，则可以在《基本法》修订后通过承担新债务来支付相应支出。

（二）放宽各州的债务刹车（目前其适用的债务限额为 0 ），即被允许承担相当于国内生产总值 0.35% 的债务。

（三）设立一个不受“债务刹车”计划限制的 5000 亿欧元特别基金（通过贷款注资、为期 12 年），以用于德国基础设施的额外投资和 2045 年实现气候中和。其中， 1000 亿欧元分配给联邦各州，另有 1000 亿欧元投入气候保护和转型基金。

三、何为德国“债务刹车”计划？

（一）源于 2007-2008 年金融危机（亦被中国借鉴）

德国“债务刹车”计划（ debt brake ）是一项旨在限制政府债务增长的财政政策，源于 2007-2008 年金融危机，真正的灵感应该源于 2003 年瑞士实施的赤字上限政策（目前这一政策也被中国借鉴）。

2007-2008 年金融危机期间，包括德国在内的欧洲国家大幅增加公共开支，导致其债务水平显著攀升，为约束欧盟成员国的债务，作为欧元区支柱的德国于 2009 年初提出“债务刹车”计划，旨在通过法律手段限制联邦和州政府的债务增长。

2009 年 3 月，德国联邦议院通过了债务刹车计划的法律草案；同年 6 月，德国联邦参议院通过草案；同年 8 月，德国总统正式签署，使债务刹车计划上升为法律。

（二）“债务刹车”计划的核心要点

“债务刹车”计划的核心要点主要包括集中在德国基本法的第 109 款（ Budget management in the Federation and the Länder ）和第 105 款（ Limits of borrowing ）。

1 、德国联邦与州政府在各自预算管理中应保持自主且相互独立，并应共同履行《欧洲共同体成立条约》关于维护预算纪律的规定（ The Federation and the Länder shall be autonomous and independent of one another in the management of their respective budgets ）。

2、联邦与各州的预算原则上应平衡且不依赖于债务收入（ The budgets of the Federation and the Länder shall, in principle, be balanced without revenue from Credits ）。特殊情形下，债务收入不超过名义 GDP 的 0.35% （ Details for the budget of the Federation shall be governed by Article 115 with the proviso that the first sentence shall be deemed to be satisfied if revenue from credits does not exceed 0.35 per cent in relation to the nominal gross domestic product ）。

3 、若要进行资金借贷，或是承担可能在未来财政年度引发支出的保证义务、担保以及其他承诺，必须获得联邦法律授权，该法律需明确规定或允许对相关金额进行计算（ The borrowing of funds and the assumption of surety obligations, guarantees or other commitments that may lead to expenditures in future fiscal years shall require authorisation by a federal law specifying or permitting computation of the amounts involved. ）。

4 、原则上来说，财政收支要实现平衡，不能依赖债务收入。当通过借贷资金所获得的收入不超过名义 GDP 的 0.35% 时，就可以认为满足了这一原则的要求。当经济发展偏离正常状况时，要对称地考虑经济繁荣期和衰退期对预算产生的影响，若借方金额超过名义 GDP 的 1.5% 这一阈值时，则需要依据经济周期进行相应的削减（ Revenues and expenditures shall in principle be balanced without revenue from credits. This principle shall be satisfied when revenue obtained by the borrowing of funds does not exceed 0.35 percent in relation to the nominal gross domestic product. In addition, when economic developments deviate from normal conditions, effects on the budget in periods of upswing and downswing must be taken into account symmetrically … debits exceeding the threshold of 1.5 per cent in relation to the nominal gross domestic product are to be reduced in accordance with the economic cycle ）。

（三）“债务刹车”计划使德国财政一直保持稳健地位

1 、根据“债务刹车”计划，

（ 1 ）从 2016 年起，德国联邦政府的结构性赤字不得超过 GDP 的 0.35% 。

（ 2 ）从 2020 年起，德国各州政府不得出现新的结构性赤字。

（ 3 ）允许在经济衰退时增加债务，并在经济复苏后偿还，即周期性赤字。

（ 4 ）规定了紧急豁免条款，即 Bundestag （联邦议院）可通过简单多数暂停债务刹车，适用于自然灾害或其他不可控的极端紧急情况。

2 、受此影响，德国政府自 2011 年起开始减少赤字， 2014 年基本实现了财政平稳，提前达到了债务刹车计划的目标，这也为其应对欧债危机奠定了基础，使得德国在欧元区成为财政纪律相对比较严明的经济体。 2020-2022 年疫情期间，德国政府动用紧急豁免条款，暂时放松债务限制，以支持经济修复； 2023 年则逐步恢复“债务刹车”计划。

不过，“债务刹车”计划自推出以来，便颇受争议，反对者认为“债务刹车”计划过于严格，限制政府在低迷时期的财政灵活性。

四、“债务刹车”计划改革法案推出的背景

（一）此次德国推出“债务刹车”计划改革法案的背景是由特朗普上台后的地缘变化所引起。实际上，联邦参议院在通过此次改革法案后亦有清晰说明：

1 、提高防御准备。俄乌战争极大地改变了欧洲的安全局势，美国新政府的上台不意味着国际政治中现有的紧张局势得到缓解，未来德国将面临显著加强国家和联盟防御能力的挑战，而增强防御能力亦需要加强现代化基础设施建设。

2 、满足地方的财务要求。在经历了近年来的危机之后，出现了许多新的挑战，使得各州和市政府有很大的融资需求（与当前的经济形势无关）。

（二）显然，从地缘上看，此次德国推出“债务刹车”计划改革法案的目的是在美国收缩欧洲占线之后，尽快实现欧洲战略和防卫自主，通过加强国防工业和现代基础设施建设来提振自身经济，捍卫其在欧洲的主导权。

五、新地缘背景下的欧盟：每年新增军费支出近 6000 亿欧元，赤字率提升 3 个百分点

（一）特朗普第二任期内，一直希望北约成员国将其军事支出由 2% 提升至 5% 。实际上就 2% 这个目标来看，很多欧洲成员国也不满足，以 2023 年数据为例，目前仅法国、波兰、芬兰、希腊、匈牙利、斯洛伐克、立陶宛、爱沙尼亚、拉脱维亚等经济体满足要求，不过离 5% 的要求依然有较大距离。可以看出，靠俄罗斯比较近的国家在军事支出占比上要高一些。

（二）以 2023 年数据来看，若要达到 5% 的目标要求，欧盟 27 个成员国每年需要增加的军费支出在 5000-6000 亿欧元，约占欧盟 27 个成员国 GDP 总量的 3.3% 。这相当于在新的地缘环境下，欧洲的财政赤字率要在目前基础上提升 3 个百分点左右。

（三）就财政情况而言，欧盟成员国中，意大利、法国、西班牙等国家一直相对会比较差一些，当年欧债危机的集中地（如希腊、爱尔兰、葡萄牙、西班牙等）也基本是重灾区。不过从数据上看，德国一直是欧洲财政体系最为稳健的代表（如其政府部门杠杆率仅为 62.4% ），故其是具备扩大财政赤字的空间的。

六、结语

对于德国通过“债务刹车”计划改革法案，市场早有预期，特别是泽连斯基和特朗普争吵以来，这种预期便不断被强化。所以我们看到，今年 3 月以来，欧元、英镑等欧洲货币总体兑美元还是比较强势的，对欧洲经济的预期也有所改观。

目前欧洲财政支出扩大的预期已经落地，需要看后续的执行情况，这会对欧洲与美国之间的博弈产生影响，并会对市场走势产生扰动。

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