昨日国务院正式发布《政府投资条例》。

这是我国对政府投资的首部行政立法，统一了对政府投资项目的管理，这将对数万亿元政府投资产生影响。

社会固定资产投资根据投资主体不同，可以分为政府投资和非政府投资等。根据国家统计局数据，2018年，全社会完成固定资产投资64.57万亿元，比上年增长5.9%，同年我国国内生产总值（GDP）达到90.03万亿元，2018年固定资产投资总额已经占到国内生产总值的72%。

2016年12月14日，国务院发布《企业投资项目核准和备案管理条例》并于2017年2月1日起正式施行，该条例规范的对象是企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目，而对于政府投资行为的统一立法则迟迟没有落地，这也使得政府投资主要依据于发改委等国家投资主管部门出台的有关投资项目管理的各类部门规章制度。

实际上，国务院早在2001年就开始起草《政府投资条例》，在2010年的时候，国务院法制办曾公布《政府投资条例(征求意见稿)》，但一直未通过公布。2018年的立法工作计划明确国家发展改革委制定《条例》并提交全国人大常委会审议。时至今日，该条例终于出台，可谓是一个重大成果，但同时也可以看出《政府投资条例》制定的难度之大和要求之高。

和2010年公布的征求意见稿相比，正式稿内容发生了较大的变化，最明显的变化点是篇幅内容上，正式稿只有39条，而原来的征求意见稿有57条；此外，在具体内容上也有重大变化，比如对于“政府投资”的定义，此前征求意见稿将财政预算内资金、各类专项建设基金以及国家主权外债资金等的投资都纳入政府投资的范畴，而正式稿仅把包括了财政预算内资金，范围更加狭窄。

条例主要共分为六个部分。 具体主要阐明了以下问题：

一、总则

1、政府投资的定义

• 在中国境内 使用预算安排的资金 进行 固定资产投资 建设活动，包括 新建、扩建、改建、技术改造 等。

  
  

2010年征求意见稿对“政府投资”的定义更为宽泛，指的是在国内使用“政府性资金”进行固定资产投资建设活动，而其中“政府性资金”又包括了：

财政预算内投资资金；
各类专项建设基金；
国家主权外债资金；
其他政府性资金

2、政府投资资金主要投向

主要包括市场不能有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主。包括但不限于：

• 社会公益服务

• 公共基础设施

• 农业农村

• 生态环境保护

• 重大科技进步

• 社会管理

• 国家安全等

国家会建立定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。

3、政府投资资金的预算约束

• 政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

4、政府投资方式 （总结：金融监管研究院）

• 政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；

• 对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

  
  

  
  

此前的征求意见稿对政府投资方式做了比较详细的列举和定义，在此列出供大家参考：

第十条〖投资方式〗根据资金来源、项目性质和调控需要，政府投资可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷、贴息等方式。

第十一条〖直接投资〗对于本级人民政府事权范围内的政权建设、公益性和公共基础设施等非经营性项目，需要政府投资占主导地位的，可以采用直接投资的方式，通过拨款投入。

采用直接投资方式形成的资产属于国有资产，按照国有资产管理相关规定实施管理。

第十二条〖资本金注入〗对于需要发挥国有经济控制力和影响力，以及需要政府扶持的经营性项目，可以采用资本金注入方式进行投资。

采用资本金注入方式投资形成的股权属于国有股权，由有关部门、国有资产监督管理机构或者其他机构依法行使出资人权利。

……

5、政府投资综合管理

• 国务院投资主管部门（发改委）依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。

• 国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

• 县级以上政府投资主管部门和其他有关部门依照本条例和本级政府规定的职责分工，履行相应政府投资管理职责。

二、政府投资决策

1、政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目

• 项目单位应编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或其他有关部门审批。

2、政府投资项目审查重点

• 项目建设的必要性；

• 可研报告分析的项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件落实情况；

• 初步设计及投资概算是否符合可研批复及国家标准和规范；

• 法律法规等规定应审查的其他事项。

3、可简化审批的项目

• 相关规划中已经明确的；

• 部分扩建、改建；

• 建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的

• 为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生/社会安全事件等突发事件而紧急建设的。

三、政府投资年度计划

1、政府投资年度计划要素

• 应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。

2、列入年度计划项目应符合的条件

• 采取直接投资、资本金注入方式的，须可研报告已批准或者投资概算已经核定；

• 采取投资补助、贷款贴息等方式的，须已按国家规定办手续；

• 县级以上人民政府有关部门规定的其他条件。

3、政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。

四、政府投资项目实施

1、政府投资项目开工建设条件

• 应符合本条例和法律法规；建设条件不合规的不得开工。

• 国务院规定应审批开工报告的重大政府投资项目，按规办理开工报告审批手续后方可开工。

2、政府投资项目所需资金

• 应当按照国家有关规定确保落实到位。

• 政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

3、政府投资项目建成后要求 （编辑：金融监管研究院）

• 应当按照国家规定进行竣工验收；

• 竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。

• 政府投资项目结余的财政资金，应按国家规定缴回国库 。

五、监督管理

1、政府投资项目监管基本要求

• 主管、监管部门应采取在线监测、现场核查等方式，加强对项目实施的监督检查。

• 项目单位应通过在线平台报送开工建设、建设进度、竣工的基本信息。

2、应建立信息共享机制，通过在线平台实现信息共享。

3、项目单位应按规定加强政府投资项目档案管理。

4、政府投资年度计划、项目审批和实施及监督检查信息应依法公开。

六、法律责任

1、对相关人员人员责令改正及处分

有下列情形之一的，责令改正， 对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

• 超越审批权限审批政府投资项目；

• 对不合规的政府投资项目予以批准；

• 未按照规定核定或调整政府投资项目的投资概算；

• 为不合规的项目安排投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

• 其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的情形。

• 项目单位未按规定将文件资料存档备查， 或转移、隐匿、篡改、毁弃项目有关文件、资料的。

2、须追究法律责任的情形

• 政府及其有关部门 违法违规举借债务筹措政府投资资金；

• 未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；

• 转移、侵占、挪用政府投资资金。

3、责令改正并酌情暂停、停付或收回资金，暂停或停止建设，对责任人员给予处分：

• 未经批准或不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；

• 弄虚作假骗取项目审批或投资补助、贷款贴息等；

• 未经批准变更建设地点或对规模、内容等作较大变更；

• 擅自增加投资概算；

• 要求施工单位对政府投资项目垫资建设；

• 无正当理由不实施或不按工期实施已批准的政府投资项目。

4、违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

政府投资条例

文　　号：国务院令第712号

颁布机关：国务院

颁布日期：2019-04-14

生效日期：2019-07-01

《政府投资条例》已经2018年12月5日国务院第33次常务会议通过，现予公布，自2019年7月1日起施行。

整理：金融监管研究院

政府投资条例

第一章 总则

第一条

为了充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力，制定本条例。

第二条

本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

第三条

政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。

国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。

第四条

政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。

第五条

政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。

国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

第六条

政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。

国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。

第七条

国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

县级以上地方人民政府投资主管部门和其他有关部门依照本条例和本级人民政府规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

第二章 政府投资决策

第八条

县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

第九条

政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。

第十条

除涉及国家秘密的项目外，投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台），使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。

投资主管部门和其他有关部门应当通过在线平台列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开政府投资项目审批的办理流程、办理时限等，并为项目单位提供相关咨询服务。

第十一条

投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，从下列方面对政府投资项目进行审查，作出是否批准的决定：

（一）项目建议书提出的项目建设的必要性；

（二）可行性研究报告分析的项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况；

（三）初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求；

（四）依照法律、行政法规和国家有关规定应当审查的其他事项。

投资主管部门或者其他有关部门对政府投资项目不予批准的，应当书面通知项目单位并说明理由。

对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。

第十二条

经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。

初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

第十三条

对下列政府投资项目，可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序：

（一）相关规划中已经明确的项目；

（二）部分扩建、改建项目；

（三）建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；

（四）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。

前款第三项所列项目的具体范围，由国务院投资主管部门会同国务院其他有关部门规定。

第十四条

采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续。

第三章 政府投资年度计划

第十五条

国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门对其负责安排的本行业、本领域的政府投资编制政府投资年度计划。

县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划。

第十六条

政府投资年度计划应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。

第十七条

列入政府投资年度计划的项目应当符合下列条件：

（一）采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定；

（二）采取投资补助、贷款贴息等方式的，已经按照国家有关规定办理手续；

（三）县级以上人民政府有关部门规定的其他条件。

第十八条

政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。

第十九条

财政部门应当根据经批准的预算，按照法律、行政法规和国库管理的有关规定，及时、足额办理政府投资资金拨付。

第四章 政府投资项目实施

第二十条

政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。

国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。

第二十一条

政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施；拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。

第二十二条

政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。

政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

第二十三条

政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。

第二十四条

政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。

第二十五条

政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。

政府投资项目结余的财政资金，应当按照国家有关规定缴回国库。

第二十六条

投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价。后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见。

第五章 监督管理

第二十七条

投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。

项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。

第二十八条

投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当建立政府投资项目信息共享机制，通过在线平台实现信息共享。

第二十九条

项目单位应当按照国家有关规定加强政府投资项目档案管理，将项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查。

第三十条

政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。

第三十一条

政府投资项目的绩效管理、建设工程质量管理、安全生产管理等事项，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行。

第六章 法律责任

第三十二条

有下列情形之一的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）超越审批权限审批政府投资项目；

（二）对不符合规定的政府投资项目予以批准；

（三）未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算；

（四）为不符合规定的项目安排投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

（五）履行政府投资管理职责中其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的情形。

第三十三条

有下列情形之一的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任：

（一）政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金；

（二）未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；

（三）转移、侵占、挪用政府投资资金。

第三十四条

项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；

（二）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；

（四）擅自增加投资概算；

（五）要求施工单位对政府投资项目垫资建设；

（六）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。

第三十五条

项目单位未按照规定将政府投资项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查，或者转移、隐匿、篡改、毁弃项目有关文件、资料的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

第三十六条

违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则

第三十七条

国防科技工业领域政府投资的管理办法，由国务院国防科技工业管理部门根据本条例规定的原则另行制定。

第三十八条

中国人民解放军和中国人民武装警察部队的固定资产投资管理，按照中央军事委员会的规定执行。

第三十九条

本条例自2019年7月1日起施行。

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