金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）是英国主要的金融监管机构之一，负责对金融机构和金融市场开展行为监管，对于促进英国金融业规范运营和稳健发展、维护金融市场秩序起到重要作用。FCA在监管执法中秉持“风险为本”理念，不断优化调整工作机制、措施和流程，在调用外部专家资源、高效运用干预措施、灵活实现执法和解等方面，形成了自身的鲜明特色。本文在介绍FCA监管执法特色的基础上，结合我国实际，总结出几点对完善我国金融监管体系的启示。
英国《2000年金融服务和市场法》（Financial Services and Markets Act 2000）第11编“收集信息和调查”第166条、第166A条规定了外部专家（Skilled Person）制度，授权FCA在监管金融机构时聘请外部专家出具书面报告或收集相关信息。FCA据此专门制定了关于外部专家的监管政策手册①。从实践情况看，FCA聘任的外部专家一般是会计师事务所、律师事务所、合规咨询公司等专业服务机构。英国会计行业自律组织英格兰及威尔士特许会计师协会还发布了有关履行外部专家职责的行业指引②。
选聘方式
FCA选聘外部专家的方式分为两种。一种是直接委任，FCA选定外部专家后，以自身名义直接与其签订聘任合同，并将选聘情况通知相关金融机构；另一种是间接委任，FCA告知相关金融机构需要聘请外部专家完成指定工作，具体人选可由金融机构提出并征得FCA同意，也可由金融机构从FCA提名的机构中选任，确定人选后由金融机构与外部专家正式签约。从FCA最近三个财年的监管报告披露信息看，外部专家以间接委任为主，直接委任的情况相对较少，详见表1。
具体程序
确定并发布备选专家名单。该名单在FCA的互联网站公示，每四年更新一次，目前的有效名单包括41家专业服务机构③。名单按照专业领域分为12个群组，同一专业服务机构可列名多个群组。以会计行业“四大”为例，德勤、毕马威分别列名10个群组，安永、普华永道所在群组则为9个。直接委任时，FCA会根据工作任务的专业性质从相应群组选聘外部专家。对于间接委任，名单仅有参考意义，金融机构也可从名单以外选择外部专家，再报请FCA同意。
选定外部专家并签订合同。FCA在考虑专家人选时，会依据工作任务的具体情况，从专业性和客观性两方面进行审查。专业性方面，主要审查是否具备与工作任务相关的专业知识和必要技能，能否在FCA预期的时间内及时完成工作任务；客观性方面，主要审查是否存在利益冲突情况。审查通过后，FCA或者金融机构将与外部专家正式签约。无论是直接委任还是间接委任，合同都会写明外部专家应当按照FCA指示的工作内容和时限履约，并有义务随时应FCA要求说明工作计划和当前进展。
外部专家按照FCA指示开展工作。签约后，FCA一般会组织金融机构、外部专家进行三方会谈，就相关具体事宜做进一步沟通。工作期间，FCA可能还会与外部专家举行多场双方会谈，以了解最新进展，并视情况决定是否通知金融机构参会。外部专家需严格按照FCA的要求完成工作任务；如果FCA告知相关工作成果将会用于后续执法行动，外部专家就应特别注意遵循FCA有关取证的工作要求。对于履行合同期间知悉的FCA涉密信息和金融机构商业秘密，外部专家承担保密义务。同时，金融机构应当为外部专家的工作提供必要的便利。
向FCA提交工作成果。在直接委任的情况下，外部专家应直接向FCA提交工作成果；如为间接委任，则应通过金融机构转交FCA。如金融机构对工作成果有异议，可在转交时一并提交书面意见。外部专家应妥善保存工作底稿及原始数据等基础资料。如果后续涉及执法行动，FCA可能提出调阅要求。根据《2000年金融服务和市场法》第166条第（9）款的规定，聘请外部专家的费用由相关金融机构承担。实践中，FCA会先垫付直接委任方式下的外部专家费用，然后再向相关金融机构追偿。
主要特点
在运用次序上，属于补充适用的监管工具。英国《2000年金融服务和市场法》第165条至第168条创设了一个收集信息的“监管工具箱”，其中第165条授予FCA要求金融机构提供信息的权力，第166条、第166A条确立外部专家制度，第167条、第168条规定FCA可行使调查权，从自身员工中任命调查人员收集信息。FCA一般优先考虑第165条，由金融机构提供监管所需信息；但如果判断适用第165条可能无法满足需要，例如，金融机构之前未能按照要求提供相关信息，FCA就会考虑引入外部专家或任命调查人员。
在运用范围上，更多搭配“一组一策”监管模式。FCA的监管模式分为“ 一行一策”（Dedicated Supervision）和“一组一策”（Portfolio Supervision）。前者主要用于经营规模、市场占比等方面位于行业头部的少数金融机构，给每家机构指派专门监管人员，并确定个性化的监管策略。由于监管人员较熟悉所负责的机构，所以此模式下较少聘任外部专家。后者将其余的大多数金融机构，按照业务领域和商业模式的相似性，划分为不同组别，给每个组别分派监管人员并确定监管策略。最近三年的相关数据显示，多数选聘外部专家，都发生在“一组一策”模式下，详见表2。
表2 FCA两种监管模式下选聘外部专家的次数一览表
在运用策略上，围绕监管重点集中实施。这是与“一组一策”监管模式相适应的。FCA往往会在同一组别中选择多家机构，分别聘任外部专家收集和分析相关信息，再做综合归纳和横向比较，以便准确掌握该组别的合规情况和风险态势。FCA的《2022—2023财年工作报告》就披露了一个典型的监管案例。近年来，金融机构的代理人对消费者进行虚假宣传和误导销售的情况在英国愈加严重，成为FCA的重点整治目标。2022—2023财年，FCA针对资产管理行业组别，选择了4家具有代表性的机构，聘任外部专家集中核查是否对代理人的执业行为采取有效的内控和监测措施，以此评估上述不法行为在该行业的严重程度。
干预措施（Intervention），是FCA基于对金融业务准入管理的行政许可权力，是采取的一系列正式和非正式监管措施的统称。由于FCA实行“管检分离”，日常监管和执法调查分别由不同部门负责，所以一般先由监管部门识别出可能对金融业和消费者造成损害的高风险机构，作为关注对象移交执法部门，再由执法部门内设的干预小组立案调查，FCA将视最终调查结果而决定是否运用干预措施。
主要种类
FCA干预措施的法律依据，主要是《2000年金融服务和市场法》第4A编“经营受监管业务的行政许可”相关条款。其中，第55H条规定FCA可依据金融机构的申请而变更已经授予的业务许可；第55J条规定FCA可依职权主动变更已授予金融机构的业务许可；第55L条规定FCA可在不变更现有业务许可的前提下，依据金融机构申请或者自身职权提出监管要求，命令或者禁止该机构实施特定行为。表3列出了依据上述法律规定而演化出的干预措施主要种类。
主要特点
快速结案。一直以来，英国金融监管领域的执法活动就因耗时漫长而被诟病。2024年5月，英国议会下院的一个委员会专门致函FCA，指出2023—2024财年的执法数据显示，从立案到结案的平均时长竟达到43 个月，要求FCA作出说明并提出整改措施。实际上，FCA也已意识到这一问题，近年来强调发挥干预措施的积极作用，一方面缩短案件用时、节约执法资源，另一方面尽快消除风险，维护金融秩序和消费者权益。从统计数据④看，2022—2023财年由金融机构主动申请而实施的干预措施，平均结案用时为67天；由FCA依职权而实施的干预措施，平均用时为62天；确实达成了快速结案的政策目标。
逐级适用。历史上，英国的金融监管长期崇尚自律管理。这使FCA在监管中比较重视与金融机构的沟通，强调充分调动金融机构合规文化和内控管理的积极因素。在运用干预措施时，表现为“阶梯式”的逐级适用。FCA的执法部门通过调查掌握初步证据后，一般会先联系金融机构，建议其主动出具承诺书，或者向FCA申请发出监管要求；如果不能协商一致，FCA才会考虑依职权提出监管要求；而对于变更业务许可，考虑到对金融机构的不利影响，FCA更加慎重，在实践中较少应用。表4为2021—2024三个财年中FCA实施干预措施的次数统计情况，可明显看出逐级适用的特点。
注：表格中统计了干预措施主要种类的情况，其中，报告英国议会未提供“自愿出具承诺书”和“申请FCA提出监管要求”的分项数据，仅提供合计数。
数据来源：FCA网站公布的2021—2023财年执法数据统计信息、FCA执法部门负责人报告英国议会的2023—2024财年相关信息
广泛应用。由于干预措施的多样化、灵活性，其在FCA的监管场景，特别是重点工作中得到广泛应用。例如，FCA近年聚焦保护金融消费者权益，加强了对金融机构代理人的监管。2022年7月至2023年8月期间就有12家金融机构因对代理人管理不力，申请FCA限制其相关业务⑤。有时，FCA在处罚案件的调查阶段也会先运用干预措施，以发挥其尽早消除和控制风险的优势。例如，2023年1月FCA对英国Guaranty Trust Bank反洗钱方面的违法行为处罚767.18万英镑。在调查过程中，FCA聘请外部专家核查该银行反洗钱工作，外部专家于2018年5月指出多项严重缺陷，随后该银行于2018年11月同意申请FCA对自身业务作出限制。
执法和解（Enforcement Settlement），在FCA的处罚案件中比较常见。FCA认为，从维护公共利益的角度出发，在办案过程中应当尽早达成执法和解。这样既可以让金融消费者早日获得经济赔偿，也可以减少执法成本和办案耗用的其他社会资源，还可以更快释放监管信号，引导金融市场和社会公众迅速了解FCA的政策导向和执法重点，从而合法、合理地调适自身行为方式。FCA为此专门制定了相关操作手册，主要包括《执法指引》（The Enforcement Guide）第5章“和解”和《决定程序与行政处罚指南》（Decision Procedure and Penalties Manual）第5章“执法和解的决定程序”。
和解协议
FCA目前在执法实践中认可两种和解协议：一是全面和解协议（Complete Settlement Agreement），即金融机构与FCA对执法调查认定的全部事实均达成一致，而且对相关事实的违法性质及后续处罚也不存在任何异议。二是部分和解协议（Focused Resolution Agreement），主要有两种情况，一种是金融机构对FCA执法调查认定的全部事实均确认，但对相关事实是否违法或者应当如何处罚，持有不同意见；另一种是金融机构对FCA认定的部分事实及其违法性质和后续处罚没有异议，但不承认FCA认定的其他事实。
实施程序
通知金融机构，启动执法和解磋商程序。FCA在调查过程中，如发现可能涉及行政处罚，会尽快书面通知被查金融机构。这份通知被称为“第一阶段通知书”（Stage 1 Letter）⑥，其内容包括FCA目前初步查明的相关事实、对行为定性和后续处罚的主要意见，以及开展磋商的时间安排。为提高磋商效率，有时FCA还会附上监管文书的讨论稿，并列出所引用法规的具体内容。
双方开展磋商，争取第一阶段达成和解。FCA一般会将“第一阶段通知书”送达后的28天设定为和解协议的磋商期。磋商期届满时，第一阶段即告终止。原则上，只有在第一阶段达成和解，被查金融机构才能获得减轻处罚的待遇。如果磋商期内执法人员和金融机构未能协商一致，那么任何一方均不能将对方在磋商期间做出的表态，用作后续程序中攻击对方的证据。
起草和解协议，报请两名审批人员核准。如执法人员和金融机构就和解协议达成一致，协议草案将提交FCA的两名高阶管理人员共同审批，其中一人应来自非执法部门，另外一人虽可以来自执法部门，但不能是本案调查人员。经审批后，FCA将按照和解协议制发监管文书，金融机构也不得再对协议已确认的事项提出抗辩；但在签署部分和解协议的情况下，金融机构有权就未达成一致的事项继续申辩，包括向法院提起诉讼。
减轻处罚
为鼓励尽早达成执法和解，FCA于2017年3月1日修订了减轻处罚的标准。此前的标准是只要在作出处罚决定前和解，就可以按一定比例减轻处罚，和解时间越早，减轻比例越大。但自2017年3月1日起，原则上，只有在第一阶段达成和解才能获得减轻处罚的待遇，标准详见表5。
注：FCA的处罚金额，由没收非法所得和罚款两部分构成。能减轻的只有罚款，没收非法所得不适用减轻。
从FCA的执法实践看，因执法和解而减轻处罚的情况普遍存在。本文统计了其网站公布的2021年到2023年的全部46件处罚案件，其中35件达成执法和解，占比达76%，因此减轻处罚总计3.65亿英镑；且基本均为全面和解协议，三年中仅有1件部分和解协议⑦（见表6）。
坚持风险导向和效率原则，进一步完善多元化、阶梯式监管“工具箱”
工欲善其事，必先利其器。从英国FCA的经验看，面对执法调查和行政处罚用时过长的突出矛盾，通过创设和完善种类多样、实施灵活的干预措施，并在调查违法行为的早期阶段加强应用，很大程度上缓解了执法规范性和高效性之间的张力，取得了预期的效果。
随着我国金融业的持续发展，金融监管也面临了一些新的挑战，在监管工具上同样存在手段相对欠缺、较多倚重处罚的难题。建议在研究国内其他执法部门先进经验和国外金融监管同行成熟做法的基础上，进一步丰富监管措施“工具箱”，根据违法行为的风险影响，综合考虑公平和效率，从劝诫警示、监管约谈等轻处理措施，到责令整改、行政处罚等重处理措施，逐步递进、分层施治。对于数量较多且风险可控的轻微违法和一般违法案件，可以借鉴FCA早期干预的做法，通过赋予金融机构参与监管过程的机会，采取“自愿申请”的合作形式，以单方承诺、行政协议等相对柔性的执法方式，对金融机构的业务活动实施管控，最大程度发挥其内部管理机制和企业合规文化的积极性、主动性，从而在执法个案中进一步优化监管效果，切实防范风险，并弥补形式法治的缺陷。
培育引导和规范管理并重，支持专业化服务机构积极参与金融监管
相对而言，欧美国家专业化服务机构配合政府监管、参与社会治理，已有较长时间的实践锻炼，各方面已趋于成熟。而在我国，特别是金融监管领域，聘请专业化服务机构参与，尚属新生事物。例如，中国人民银行2022年修订发布了执法检查和行政处罚的部门规章，规定可以聘请专业人员和技术人员作为辅助力量协助执法检查和案件调查，或者请其出具专业意见。但相关实际案例仍然少见。
建议金融监管机构与会计、司法等相关行业的主管部门、自律组织加强合作，共同鼓励和引导专业化服务机构成为金融监管的有力助手。考虑到此项工作目前处于起步阶段，前期可以重点推进以下工作：一是研究制定关于专业化服务机构参与金融监管的执业指引，明确选任标准、聘用程序、合同范本、工作流程、验收机制、经费来源等事项，保障相关工作依法、规范开展。二是搭建金融监管机构与专业化服务机构的交流平台，畅通双方沟通信息、反映意见的渠道，并为相关执业人员提供业务培训。三是探索聘请一些专业能力较强、管理水平较高、执业履历良好的会计师事务所、律师事务所等机构参与金融监管活动，可以通过“监管沙箱”等测试机制积累经验，视情况再逐步推广。四是构建质量评价机制，汇总金融监管机构、行业主管部门及各类利益相关方对于专业化服务机构工作成果的评价意见，以适当方式向该服务机构反馈，并作为后续分类管理、优胜劣汰的重要依据。
总结资本市场实践经验，稳妥推进金融监管领域执法和解机制建设
行政和解在英国FCA执法实践中已被普遍应用。我国金融监管机构的相关尝试最早起步于资本市场的执法活动。2015年2月，证监会出台《行政和解试点实施办法》，正式启动资本市场行政和解的实践探索。2019年12月《证券法》修订，在上述探索的基础上创立了执法当事人承诺制度，该法第一百七十一条规定执法当事人在被调查期间，书面承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响的，证监会可以决定中止调查，并视承诺履行情况决定终止调查。自此在法律层面上建立了证券监管领域具有中国特色的“行政和解”制度。
近年来，随着我国依法行政的持续加强和不断优化，“柔性执法”理念正融入各监管领域，执法活动不再被简单理解为单一向度的追惩措施，而是统筹实现“惩治违法行为”“威慑潜在不法”“补偿受侵害方”多项价值的动态过程。资本市场执法当事人承诺制度的建立，就是上述改革趋势的反映。建议金融监管机构适时总结资本市场的执法经验，同时借鉴境外良好实践，研究进一步将执法当事人承诺制度推广到其他监管领域，可以优先考虑金融消费者相对脆弱、需要重点保护的细分业务。具体措施，也可以考虑进一步扩展。例如，金融监管机构除终止调查外，可以在已完成调查的情况下，中止处罚程序，视当事人履行承诺情况决定是否减轻处罚。再如，可以探索由国家设立专项的金融消费者保护基金，金融机构在纠正不当行为、消除危害后果、赔偿受害客户的同时，可以向消费者保护基金出资，作为自身重塑合规形象、履行社会责任的具体行动。
（本文仅代表作者个人观点，与所在单位无关）
① FCA《监管政策手册》第五章“外部专家的报告”（Reports by skilled persons），载https://www.handbook.fca.org.uk/handbook/SUP/5.pdf，最后访问时间：2024年7月6日。
② 英格兰及威尔士特许会计师协会（The Institute of Chartered Accountants in England and Wales）的行业指引《从事外部专家核查工作的指引》（Guidance for Skilled Person Reviews），载https://www.icaew.com/-/media/corporate/files/technical/technical-releases/financial-services/tech-01-18-fsf-guidance-for-skilled-persons-reviews.ashx，最后访问时间：2024年7月6日。
③ FCA“外部专家备选名单”（Skilled Person Panel，截至2026年3月31日有效），载https://www.fca.org.uk/publication/documents/skilled-person-panel.pdf，最后访问时间：2024年7月8日。
④ 参见FCA的“2022—2023财年执法数据统计”（Enforcement data 2022/23），载https://www.fca.org.uk/data/fca-operating-service-metrics-2022-23，最后访问时间：2024年7月10日。
⑤ FCA“加强数据运用，优化对金融机构代理人的监管”（Improving the Appointed Representatives regime through greater use of data），载https://www.fca.org.uk/data/improving-appointed-representatives-regime-through-greater-use-data，最后访问时间：2024年7月11日。
⑥ “第一阶段通知书”的说法，源于2017年2月28日以前FCA将执法调查和后续处罚的全过程划分为四个阶段，在不同阶段达成执法和解可按对应比例减轻处罚。其中，自启动执法调查到查明案件事实并与被查金融机构就是否和解进行充分磋商的过程称为“第一阶段”。
⑦ 2022年2月10日，FCA处罚Julius Baer国际有限公司1802.25万英镑。该公司第一阶段即签署部分和解协议，对全部事实均作确认，仅对部分事实的法律责任有异议。处罚文书载
https://www.fca.org.uk/publication/final-notices/julius-baer-international-limited-2022.pdf，最后访问时间：2024年7月12日。
作者单位：中国人民银行上海总部，
上海浦东发展银行陆家嘴支行
文章刊发于《银行家》杂志2024年第9期「全球视线」栏目
