公共行政中的感知问责:分析框架与研究展望

问责是一个“魔幻性概念”（magic concept），没有人能否认它的积极意义与价值，但不同人却赋予它不同的定义。有些学者视问责为一个极具包含性的概念，涵盖多种不同的社会价值，比如平等、公平、回应性、透明性等。有些学者将问责看作问责主体对问责对象施加的外部控制，“通过回应问责主体，使问责对象达到规定的标准，从而履行其义务、职责与期望”。著名的荷兰乌特勒支问责学派的代表人物Mark Bovens认为，问责本质上是问责主体与问责对象之间的一种关系，“在这种关系中，问责主体可以提出问题和做出判断，问责对象有义务解释和证明自己的行为，最终问责对象可能面临相应后果”。

除此之外还有学者将问责看作一种期望管理。问责对象处于问责网络之中，来自上级部门、选民、媒体、专业组织、同行、社会组织等问责主体的多重期望影响问责对象行为，要求问责对象服从上级意愿、遵守组织规则与程序、符合职业规范和道德准则以及回应利益相关者的诉求等。问责对象经常面临不同的、冲突的，但却又都是合法的问责期待。协调这些期望并不容易，问责对象可能顾此失彼，导致“多重责任失序”（multiple accountabilities disorder），并可能带来灾害性后果，如“挑战者号”悲剧和“深水地平线”钻井石油泄漏事件。

时至今日，国内外公共行政学者对于问责这一概念的本质、特征、定义与类别都已做出较多研究，并且积累了大量原创性知识。这些知识丰富着学界对于问责概念的理解，也为实务者开展制度设计、达成善治良政提供养分与指南。然而，多数研究仍聚焦宏观的问责制度本身，对问责制度与个体行为之间的关系关注较少。多数时候，执行特定的问责制度并不总能带来预期性的个体行为，因为个体具有主观能动性，这种主观能动性允许他们“解读”宏观问责制度，并以此采取特定的行为与行动。在此背景下，感知问责（felt accountability）作为一个专业性学术概念逐渐走入公共行政学者的视野，并得到越来越多的关注。感知问责作为一个“过滤器”，帮助个体筛选宏观问责制度所传递的信息与信号。它有助于弥合问责制度与个体行为之间的鸿沟，为问责制度效能发挥提供新的思路与方案。目前，我国公共行政学者对于该概念的理解仍然有限。基于此，本文首先梳理国际公共行政学者对于感知问责这一概念的理解，再基于现有研究建立一项分析框架，为我国公共行政学者开展经验研究提供学理性指引。最后提出展望，为我国公共行政学者开展感知问责研究确立研究议程。

（一）概念缘起

早在20世纪90年代，感知问责这一概念就已得到社会心理学学者的关注。1992年，社会心理学学者已经开始关注个体的心理应对策略和心理过程，并提出“社会权变模型”。该模型认为，当个体面对不同问责情境时，会选择不同的应对策略。1998年，社会心理学学者Frink和Klimoski在Tetlock研究的基础上，进一步将角色理论融入感知问责研究中，认为问责过程是问责参与方就角色期望和责任进行互动，并不断调整，以影响个体行为的过程。表1总结了早期社会心理学学者们对于感知问责的代表性定义。

一些国际公共行政学者也已经认识到个体感知问责的意义与重要性，但是并没有直接使用感知问责这一概念,直到Yang在其综述性论文中首次将感知问责这一概念引入公共行政领域。然而遗憾的是，在此后的若干年，这一概念并未在国际公共行政学界引起关注，较少有学者开展相关规范性与经验性研究。直到近几年来，行为公共管理（Behavioral Public Administration，BPA）新范式日益发展壮大，致力于探索公共管理情境下微观行为和个体或群体的心理与认知机制。这一潮流倡导学者应投入更多精力理解个体的心理感知与其行为之间的关系，以此增强公共管理的科学性，产生更多有用知识注。在这一范式的影响下，感知问责这一概念逐渐得到更多关注。感知问责强调问责制度本身是客观存在的，但不同的问责对象可能会产生不同的主观认知与解读。不同的问责对象对同一种问责制度会产生不同的理解。了解问责对象对于问责制度的主观解读与理解十分关键，这直接影响其行为与决策。如果不能了解个体对客观问责制度的主观看法，那便无法真正理解客观问责制度的作用机制与运作机理。

（二）研究概览

通过对Web of Science核心数据库检索发现，2011年至2022年期间，国际公共行政学者共发表25篇相关论文。虽然总体数量不多，但是关于该议题的发表论文数量呈上升趋势（见图1）。

在期刊来源方面，相关研究发表在11种不同的国际期刊上，说明感知问责议题在国际公共行政期刊的认可度仍有较大提升空间。在11类期刊中，Public Management Review占比最高，共发表6篇，占比24%。其次是Public Performance & Management Review，发表4篇，占比16%。还有其他期刊，如Public Administration，Public Administration Review，Governance分别发表3篇、2篇、2篇。

在研究样本方面，绝大多数研究都聚焦西方发达国家（其中有1篇研究样本为中国）,其中荷兰占比最高，一共8篇，占比32%。感知问责这一概念在荷兰得到较高的关注度，主要原因可能与荷兰乌特勒支问责学派有关，该学派围绕感知问责这一议题开展了较多研究。

在研究方法方面，学者们综合运用多种研究方法，如定性案例方法（3篇，占比12%）、定量方法（7篇，占比28%）、混合方法（6篇，占比24%）、实验研究方法（6篇，占比24%）等。需要指出的是，实验方法越来越多地被学者们用来研究感知问责这一议题。

目前，国际公共行政学者关于感知问责的研究共涉及6个不同的议题，比如，官僚个体的一般性感知问责（6篇，占比24%）、问责管理（4篇，占比16%）、监管执法（2篇，占比8%）。可以看出，关于研究议题仍有较大拓展空间，尤其是与公共服务供给相关的研究较少。

（三）研究主要进展

目前，相关研究主要针对感知问责的定义、测量，以及解释、后果与管理三个议题展开探索，主要研究进展介绍如下。

第一，国际公共行政学者致力于确定感知问责的定义与特征。Han和Perry借鉴社会心理学学者Lerner和Tetlock的定义，将感知问责定义为“个体可能被要求向重要受众解释其行为，并相信受众的评估会带来一定的后果”。Schillemans等人的研究借鉴了社会心理学学者Hall等人的定义，将感知问责定义为“隐含或明确的预期，即某人的决定或行动将受到一些重要受众的评估，而且将根据这种预期的评估对其进行奖惩”。同时，国际公共行政学者也做出了一些独特的理论贡献。如Overman的研究强调公共部门问责的关系属性，提出关系性感知问责（relational felt accountability）的概念，将其定义为“既包括对未来责任的期望，也包括对问责主体重要性的感知（即认为其是否有行使权力的合法性与监督评估的专业性）”。

第二，国际公共行政学者对于感知问责的测量做出了贡献。这一点主要体现在国际公共行政学者所开发的两个量表中，第一个是美国公共行政学者Han和Perry（2019）开发的量表，发表在国际权威期刊International Public Management Journal,共十五个题项，包含五个维度：可归因性（attributability）、可观察性（observability）、可评估性（evaluability）、可回答性（answerability）和后果性（consequentiality）。该量表通过结构化的数据验证，信度与效度较高。然而，该量表开发时间尚不长，应用范围仍然有限。同时，由于量表题项数量较多，其应用与推广面临一些挑战。第二个是荷兰公共行政学者Overman等（2021）发表在国际顶级期刊Public Management Review中的量表，该量表共8个题项，包含两个维度：合法性和专业性。相比Han和Perry（2019）的量表，此量表题项较少。更为重要的是，这两位研究者认为现有的社会心理学量表仅关注问责对象对未来责任的预期，没有反映问责的关系属性。在该量表中，两位研究者主要关注问责对象感知到的问责主体的两个特征：问责主体的合法性与问责主体的专业性。目前，该量表主要被荷兰乌特勒支问责学派使用，其使用范围也亟待扩展。

第三，国际公共行政学者已开始探索感知问责的解释、后果与管理问题。在针对感知问责的解释方面，学者们针对这一议题的探索仍然较少。Schillemans等学者的研究探索六个制度性因素（即组织类型、财政自主性、政策自主性、惩罚与奖励、部门对于上级政府的汇报情况与组织间的联系），对问责对象（主要指代政府机构负责人）感知问责的影响。关于感知问责后果方面的研究，国际公共行政学者对于一些重要的结果，比如工作绩效、工作满意度等关注较少，有限的研究主要关注两个结果：监管质量与个体决策。此外，感知问责的管理也是国际公共行政学者关注的重要议题。这一议题主要关注的是问责对象如何应对不同的问责压力。Aleksovska等学者的研究使用联合实验方法，探索哪些因素影响公职人员的问责优先项（priorities）选择，发现感知到的制裁威胁是他们确定问责优先项的最重要驱动力。在另外一项关于感知问责的研究中，Lee发现三类不同的紧张关系：垂直-水平（比如上级政府与社会公众针对问责事宜产生不同观点与看法）、垂直-垂直（比如不同的上级问责主体针对问责事宜产生不同的意见与看法）与水平-水平（比如媒体、专家与社会公众针对问责事宜产生不同的看法与观点），问责对象主要使用四种策略应对上述三种紧张关系：遵循权威者路线（following the authority line）、隐藏信息（hiding information）、促进感知转变（facilitating a shift in understanding）和超越旧实践（transcending old practices）。

总的来说，国际学者的相关研究推动了感知问责这一概念在公共行政领域的繁荣与发展，也极大地丰富了学者对于问责这一“常青”概念的理解。同时，也看到一些令人欣喜的景象，比如之前社会心理学学者的研究多采用实验研究方法，而实验对象以大学生为主，这样的研究结论经常受到质疑。而国际公共行政学者的实验研究则多以公务员作为研究对象，这些研究提升了研究结论的可信性。而且，这些为数不多的研究已经涉及较多不同议题，比如问责管理、监管执法，这也显示感知问责这一概念的强劲生命力与活力。然而，感知问责仍属于国际公共行政研究中的新议题，处于初级发展阶段，研究数量有限，而且关键性议题也面临较多争议。比如，对于感知问责的测量仍然处于验证与发展阶段，学界尚未形成一致性看法。还有，多数研究都以西方国家为背景，而关于发展中国家的研究数量极少。不同国家的问责发生在不同的制度安排与文化场域中，问责对象的感知问责往往将呈现不同的特质，因此公共行政学者需要关注不同国家的问责实践。

如上所述，国际公共行政学者已开展一些研究工作，推动感知问责这一概念的发展。但是，这些研究仍是零散的、不系统的，不利于我国公共行政学者进一步开展经验研究。基于此，本部分意在整合现有文献，建立一项分析框架，为我国公共行政学者开展感知问责研究提供指引。分析框架被视为一项严谨的启示性探索工具，旨在帮助研究者辨识不同的概念以及概念之间的关系，以便展开诊断性探索。一般来讲，一项分析框架主要包含两个部分：概念元素与概念之间的关系。本文遵循这样的逻辑，首先，需要确定分析框架涉及的主要概念元素。本文借鉴一些学者，比如Yang、Han和Hong与Schillemans等人的建议，从微观的个体层面、中观的组织层面与宏观的制度层面三个层面确定核心概念。在个体层面，主要聚焦三个因素：自我效能感、自主性，以及个体官僚与领导的关系。在组织层面，主要关注两个因素：组织支持度与组织透明度。在制度层面，主要关注三个因素：问责主体的特征、问责标准的特征，以及问责过程与内容的特征。这些概念主要用于解释感知问责，它们构成了分析框架的基本结构。其次，需要确立不同概念之间的关联性，本文主要指代不同的变量与个体感知问责之间的关系，这些关系构成了分析框架的主要脉络。下面将对三个层面的八个因素与感知问责之间的关系做出详细阐述。

(一)个体层面

1. 自我效能感

自我效能感（self-efficacy）是指个体“相信自己有能力开展达成既定目标所需的行动”。在公共行政过程中，问责对象的决定与行为总会不可避免地受到他人的评价或质疑，他们经常会基于这些评价评估自我效能。如果他们认为有能力处理、避免或改变困难性境遇，那感知到的压力将会降低。换句话说，较强的自我感知效能可能带来较低程度的感知问责。这一结论在Keulemans关于街头官僚的研究中得到间接验证。该研究发现较高的自我感知效能感强化街头官僚对自身能力的信心，让他们意识到不需要通过外部控制来促使其遵循规则，而这种信心会减弱其感知到的外部问责压力。基于此，本文提出如下命题。

命题一：自我效能感与感知问责呈负相关关系，即自我效能感越高，感知问责压力越小。

2.自主性

自主性（discretion）指“街头官僚所拥有的自由，该自由允许街头官僚在一定的限制条件下，做出他们认为合适的决定”。目前，学者们区分出感知性自主性与正式性自主性,前者主要指代“个体认为自己拥有自由裁量权的大小”,而后者主要指正式制度赋予个体的自由裁量权。相比正式性自主性，感知性自主性更能影响个体官僚的行为，尤其是其政策执行的意愿。通常认为，当问责对象具有较高的感知性自主性时，他们会认为自己可以自行决定“如何”和“何时”开展自己的工作，这将降低他们感知到的问责压力。在Hall等的实验研究中，他们发现当问责对象感知到较高程度的自主性时，他们面临的高问责压力将会被抵消。本文认为，当问责对象感知到自己具有较高的自主性时，倾向认为可以自己决定如何与服务对象互动、采取何种策略与手段执行规则，这些自主性会主导他们的行为与意识，降低其感知到的问责压力。基于此，本文提出如下命题。

命题二：自主性与感知问责呈负相关关系，即自主性越强，感知问责压力越小。

3.个体官僚与领导的关系

如前所述，公共行政学者越来越认识到问责实际上是一种关系型关系。研究者需要关注问责对象所处的社会关系，这些社会关系直接影响问责对象的感知问责压力。在公共行政过程中，个体官僚与其直属领导的关系无疑是最为重要的社会关系之一。在Keulemans与Groeneveld的研究中，她们发现街头官僚与其直属上级领导的关系直接影响他们对待执法对象的态度，而执法态度与他们的感知问责密切相关。当个体官僚与领导关系密切时，他们倾向认同领导的价值选择，从而确保他们对待客户的态度与领导对待客户的态度是一致的。同时，领导的支持性行为，包括“友好、乐于助人、体贴和欣赏下属”会有效缓解下属的压力感。