改革司法体制 建设法治中国
——学习习近平总书记关于司法改革的重要论述
国家法官学院院长 黄永维
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进政治体制改革，实现国家治理体系和治理能力现代化的高度对司法体制改革做出重大战略部署，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。党中央对司法在法治中国建设中的重要地位和作用的认识前所未有，对司法改革的重视程度和坚定决心前所未有，对司法改革工作的高度评价前所未有。习近平总书记关于司法改革的论述不仅构成了全面推进依法治国、建设法治中国的重要组成部分，而且丰富和发展了中国特色社会主义法治理论。通过系统学习习近平总书记关于司法改革的论述，有助于深化对中国特色社会主义法治理论重要组成部分的中国特色社会主义司法制度的理论基础、基本构成、改革进程和运行规律的认识，进而助力公正司法和司法改革的伟大实践。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“法治中国”的概念，并将“确保依法独立公正行使审判权检察权”“健全司法权力运行机制”作为其重要内容。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第二部分到第五部分，实质上是按照“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”四个基本环节全面展开论述。“公正司法”作为法治建设的四个基本环节之一，从“执法必严”中分离出来，充分表明党的十八大以来，中国共产党对于司法在法治中国建设中的地位和作用的认识已经提升到前所未有的新高度，这也构成了习近平总书记关于司法改革论述的基础。
强调公平正义是司法工作的生命线。2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记首次提出“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，并要求依法公正对待人民群众的诉求，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。在2013年1月7日的全国政法工作电视电话会议上，习近平总书记将这句话提升到营造和谐稳定社会环境的意义高度。他要求，全国政法机关要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，进一步增强人民群众安全感和满意度，进一步提高政法工作亲和力和公信力。在2013年2月主持中央政治局全面推进依法治国第四次集体学习时，习近平总书记指出这是所有司法机关的工作目标，要围绕这一目标重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。
将公正视为法治的生命线，注重发挥司法公正对社会公正的引领作用。党的十八届四中全会明确提出：公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。习近平总书记指出，全面推进依法治国，必须坚持公正司法。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。如果人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权利，那司法就没有公信力，人民群众也不会相信司法。法律本来应该具有定分止争的功能，司法审判本来应该具有终局性的作用，如果司法不公、人心不服，这些功能就难以实现。
公正司法成为新时期国家治理的重要实践。党的十八届三中全会指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。公正司法是国家通过司法机关进行社会治理的重要实践，是依法治国的重要内容。习近平总书记强调，司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。要加强领导、协力推动、务求实效，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。
司法改革应坚持走中国道路。习近平总书记指出，司法体制改革必须同我国根本政治制度、基本政治制度和经济社会发展水平相适应，保持我们自己的特色和优势。我们要借鉴国外法治有益成果，但不能照搬照抄国外司法制度。完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。司法体制改革事关全局，要加强顶层设计，自上而下有序推进。要坚持从实际出发，结合不同地区、不同层级司法机关实际情况积极实践，推动制度创新。深化司法体制改革，是要更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。
2013年11月12日，习近平总书记在党的十八届四中全会上强调：这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。2014年6月6日，习近平总书记在《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》中提出：完善司法人员分类管理、完善司法责任制、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理的基础性、制度性措施。
推动司法人员管理制度改革。完善司法人员管理制度，在深化司法体制改革中居于基础性地位。十八届三中全会提出：要建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度。与改革相配套，中央深改组第十六次全体会议通过的《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》强调，要突出法官、检察官职业特点，对法官、检察官队伍给予特殊政策，建立有别于其他公务员的单独职务序列。要实行全国统一的法官、检察官工资制度，在统一制度的前提下，体现职业特点，建立与法官、检察官单独职务序列设置办法相衔接、有别于其他公务员的工资制度。
完善司法责任制改革。司法责任制改革是司法改革的关键，“让审理者裁判，由裁判者负责”是司法改革的目标。党的十八届三中全会指出，要健全司法权力运行机制，优化司法职权配置。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。中央深改组第十五次全体会议通过的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》指出，完善人民法院司法责任制，就是要以严格的审判责任制为核心，以科学的审判权力运行机制为前提，以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础，以有效的审判管理和监督制度为保障，让审理者裁判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权。与司法责任制相关的是员额制改革。员额制改革是按照司法规律配置司法人力资源、实现法官检察官正规化专业化职业化的重要制度，是司法责任制的基石。7月3日，最高人民法院首批367名入额法官在最高人民法院院长周强的带领下，完成了宪法宣誓仪式。7月17日，最高人民检察院首批227名入额检察官在最高人民检察院检察长曹建明的带领下，完成了宪法宣誓仪式。这标志着员额制改革在全国法院、检察院已全面落实。
加强司法人员履职保障。中央深改组第二十三次全体会议通过的《保护司法人员依法履行法定职责的规定》指出，保护司法人员履行法定职责，是加强司法人员职业保障，确保依法独立公正行使审判权和检察权的重要举措。要严格保护措施，任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务，非因法定事由、非经法定程序，不得将法官、检察官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分。对干扰阻碍司法活动、暴力伤害司法人员及其近亲属的行为，要依法从严惩处。
推进法院检察院人财物省级统管。习近平总书记指出：推动省以下地方法院检察院人财物统一管理是司法体制改革的基础性、制度性措施。党的十八届三中全会提出，要改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。党的十八届四中全会提出要进一步改革司法机关人财物管理体制。本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，推动建立省以下法院、检察院人员编制统一管理制度，建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制；研究建立省以下地方法院、检察院经费由省级财政统一管理机制，推动中央和省财政保障地方法院、检察院经费。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《司法体制改革试点意见》中明确提出了法院省级统管的改革路径：对人的统一管理，主要是建立法官（检察官）统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院（检察院）经费由省级政府财政部门统一管理机制。
党的十八届四中全会决定提出：推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。为了贯彻落实四中全会决定的相关部署，中央深改组第二十五次全体会议通过的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》强调，推进以审判为中心的诉讼制度改革，要立足我国国情和司法实际，发挥好审判特别是庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的重要作用，促使办案人员树立办案必须经得起法律检验的理念，通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正，防范冤假错案发生，促进司法公正。要着眼于解决影响刑事司法公正的突出问题，把证据裁判要求贯彻到刑事诉讼各环节，健全非法证据排除制度，严格落实证人、鉴定人出庭作证，完善刑事法律援助，推进案件繁简分流，建立更加符合司法规律的刑事诉讼制度。
以审判为中心的诉讼制度改革有利于防范冤假错案。2014年1月7日，习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话中指出，要懂得“100-1=0”的道理，一个错案的负面影响足以摧毁九十九个公正裁判积累起来的良好形象。执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害。2017年4月18日中央深改组第三十四次会议通过了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》。这是以审判为中心的诉讼制度改革中最关键的一份改革文件。该规定指出，严格排除非法证据，事关依法惩罚犯罪、保障人权。要加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，明确公安机关、检察机关、人民法院在各自诉讼阶段对非法证据的审查方式和排除职责，从侦查、审查逮捕和审查起诉、辩护、审判等各个环节明确排除非法证据的标准和程序，有效防范冤假错案产生。
以审判为中心的诉讼制度改革需要对相关配套制度的改革同步推进。一是推进认罪认罚从宽制度改革。中央深改组第二十六次全体会议通过的《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》指出，要完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度，涉及侦查、审查起诉、审判等各个诉讼环节，要明确法律依据、适用条件，明确撤案和不起诉程序，规范审前和庭审程序，完善法律援助制度。选择部分地区依法有序稳步推进试点工作。二是完善法律援助制度。党的十八届三中、四中全会明确提出要完善法律援助制度、扩大援助范围。2015年4月21日，习近平总书记对法律援助制度作出重要指示：要在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量，努力做好公共法律服务体系建设。这一重要指示反映了党中央、国家对法律援助工作的重视，深刻地揭示法律援助工作的内在规律，成为新时期法律援助工作的根本遵循和行动指南。三是深化纠纷多元解决机制改革。中央深改组第十七次全体会议通过的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》指出，要坚持源头治理、预防为主，将预防矛盾纠纷贯穿重大决策、行政执法、司法诉讼等全过程；坚持人民调解、行政调解、司法调解联动，鼓励通过先行调解等方式解决问题。要着力完善制度、健全机制、搭建平台、强化保障，推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。
首先是切实解决立案难。中央深改组第十一次全体会议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》指出，改革人民法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，目的是要通过改进工作机制、加强责任追究，切实解决人民群众反映强烈的“立案难”问题，保障当事人诉权。人民法院要明确登记立案范围、规范登记立案程序、健全配套机制、制裁违法滥诉、强化立案监督，逐步建立一套符合中国国情、符合司法规律的立案登记制度，坚决杜绝“有案不立、有诉不理、拖延立案、增设门槛”等现象。要加强诉讼诚信建设，加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度，依法维护正常立案秩序。
其次是高度重视执行改革。一方面，高度重视解决“执行难”，加大失信被执行人信用惩戒力度。中央深改组第二十五次全体会议通过的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》指出，加快推进对失信被执行人信用监督、警示和惩戒建设，有利于促使被执行人自觉履行生效法律文书决定的义务，提升司法公信力，推进社会诚信体系建设。要建立健全跨部门协同监管和联合惩戒机制，明确限制项目内容，加强信息公开与共享，提高执行查控能力建设，完善失信被执行人名单制度，完善党政机关支持人民法院执行工作制度，构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局，让失信者寸步难行。另一方面，积极探索审判权和执行权分离改革。党的十八届四中全会决定提出：完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。
再次是推动司法公开。习近平总书记要求：要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。要增强主动公开、主动接受监督的意识，完善机制、创新方式、畅通渠道，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件要提高透明度，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无处藏身。党的十八届三中全会对全面深化改革作出重大部署，对深化司法体制改革提出明确要求，强调要加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，健全司法权力运行机制，推进审判公开，推动公开法院生效裁判文书，等等，这为人民法院推进司法改革提供了重大历史机遇。为贯彻中央关于进一步深化司法体制改革的总体部署，最高人民法院为推进阳光司法，提出建立完善审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台，并选择部分法院开展试点工作，这是人民法院深化司法公开的一项重大举措。
第四是推进检察机关提起公益诉讼制度改革。中央深改组第十二次全体会议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。要牢牢抓住公益这个核心，重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼，更好维护国家利益和人民利益。
最后是强调创新互联网司法促进司法为民。2017年6月26日，中央深改组第三十六次会议通过的《关于设立杭州互联网法院的方案》指出，设立杭州互联网法院，是司法主动适应互联网发展大趋势的一项重大制度创新。要按照依法有序、积极稳妥、遵循司法规律、满足群众需求的要求，探索涉网案件诉讼规则，完善审理机制，提升审判效能，为维护网络安全、化解涉网纠纷、促进互联网和经济社会深度融合等提供司法保障。
树立司法廉洁形象。习近平总书记指出，英国哲学家培根说：一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏了法律——好比污染了水源。这其中的道理是深刻的。政法机关是老百姓平常打交道比较多的部门，是群众看党风政风的一面镜子。如果不努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，人民群众就不会相信政法机关，从而也不会相信党和政府。我们社会主义国家的政法机关，不能搞成旧社会“官府衙门八字开，有理无钱莫进来”！身教重于言教。要从政法机关做起，坚决破除各种潜规则，杜绝法外开恩，改变找门路托关系就能通吃、不找门路托关系就寸步难行的现象，让托人情找关系的人不但讨不到便宜，相反要付出代价。
加强司法廉洁教育。党的十八届四中全会决定指出：全面推进依法治国，必须大力提高政法工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。习近平总书记早在2014年初的中央政法工作会议上就着重强调：要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、作风过硬的要求，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。2015年1月，习近平总书记在中央政法工作会议作出重要批示：要加强和改善对政法工作的领导，选好配强政法机关领导班子，不断提高政法队伍思想政治素质和履职能力，培养造就一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政法队伍，确保“刀把子”牢牢掌握在党和人民手中。
完善司法廉洁制度。习近平总书记在2014年1月的中央政法工作会议上指出：要坚持以公开促公正、以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督的意识，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。中央深改组第十次全体会议通过的《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》明确，要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，要牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不能违法干预司法活动、插手具体案件处理，不能对司法机关工作进行不当干预。中央深改组第十三次全体会议通过的《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》指出，广大司法人员要做公正司法的实践者和维护者，守住做人、处事、用权、交友的底线，管好自己的生活圈、交往圈，自觉维护法律尊严和权威。
来源：《人民法院报》 2017年7月31日
