原创声明
丨本文作者金融监管研究院研究员何林峰、张智伟
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在查询银监会
2017
年二季度融资平台名单，除
XX
建设投资发展公司、
XX
投资开发公司等熟悉的融资平台名称外，还有
XX
公安局、
XX
学校、
XX
宾馆、
XX
交通运输局，甚至还有某地殡仪馆也被列入平台名单。那么融资平台如何界定，为什么公安局、交通运输局这些机关单位和公路局、学校等事业单位也会被列入名单？除了熟悉的
XX
投资开发公司外，融资平台公司还有哪些名称，从事哪些业务，经营状况、股权结构以及融资方式如何？
传统的印象中，我们说融资平台一般是指平台公司，但是实际上，融资平台的范围要远远大于融资平台公司。其差异的根源在于银监会对地方政府融资平台的监管口径和财政部口径并不一致。2011年，银监会在廊坊召开的地方政府融资平台贷款监管工作会议上研究确立《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》。在说明中银监口径对地方政府融资平台的定义是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。而根据财政部发文中描述，城投融资平台是具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。
也就是说银监会对城投融资平台的认定，是对偿还责任的实质出发，对各类法人统计的宽口径，这也造成了在银监会2017年二季度城投融资平台统计列表中，看到各地交通局，土储中心，学校等各类机关事业单位出现在城投融资平台大名单中的直接原因。
“名单制”管理系统推出历史要追溯到2010年的国发19号文，为了限制城投融资平台的融资，国务院要求银监会按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，做好地方政府融资平台贷款风险监管工作。在此背景下，银监会在2011年颁布银监发[2011]34号，
在严格加强新增平台贷款管理的要求中，明确按照企业法人，事业法人和机关法人三类融资平台的情况建立“名单制”信息管理系统，并在此基础上，将平台贷款审批权限统一上收至总行。
之后根据银监发[2012]12号文，在名单制管理的基础上，对融资平台按照“
支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类。并且名单制管理系统也预留了退出机制。根据银监会的原则，退出类平台成熟一家退出一家，融资平台退出需满足五个条件，其中最主要的两条是资产负债率要在70%以下，并且自身现金流100%覆盖贷款本息达到全覆盖的指标要求。
目前，银监会每个季度会推出一版最新的银监会融资平台名单，并根据不同风险定性将融资平台划分为：
全覆盖（100%）、基本覆盖（70%-100%）、半覆盖（30%-70%）和无覆盖（30%以下）四类，划分标准主要考察自身现金流能否覆盖全部债务本息情况。
那么融资平台的主要业务类型到底有哪些，各类平台自身经营状况到底如何，融资方式和股权架构具体是怎样的？借助银监会二季度城投融资平台名单，笔者将融资平台分为综合类融资平台，行业类融资平台和其他类融资性平台，针对不同类型的融资性平台，将分类梳理各类融资平台的业务板块，经营状况，股权结构及融资方式。
综合类投资公司是最常见的城投融资平台模式，名称通常为“XX建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司等”，一般来讲综合类投资公司业务模式多样，主要以城市基础设施建设，城市公共交通，供电供水供气，接受土地储备中心授权，进行土地储备的前期开发等传统模式，当然在15年之后，城投融资平台积极转型过程当中，不乏有融资平台进行有稳定经营现金流的项目拓展，诸如旅游开发，参股金融板块，养老产业，城市新型产业的布局等等。
常德市经济建设投资集团有限公司成立于1992年，为常德市国资委100%控股的国有企业，目前是常德市规模最大的基础设施建设开发及国有资产运营主体。2017年8月7日，常德经投发布公告称因融资需要退出政府融资平台。实际上，公司于2014年6月在银监会名单中已是退出类平台，并且公司明确表示常德市政府加大了对公司的注资力度。实际上常德经投宣布退出融资平台本身在短期内并不会斩断与地方政府的各种牵连，常德经投依旧大量承担安置房、棚户区改造和公租房建设等职能，在公益性领域的业务委托关系仍然存在，以一纸公告完全市场化本来并不现实。
作为一家综合性的融资平台，常德经投旗下控股多家子公司，
持股比例占比在50%以上的企业多达25家。
图：常德经投股权结构
常德经投主营业务为基础设施建设，包括市政工程、拆迁安置房、棚户区改造和公租房等。公司市政工程项目建设的运作模式为公司先行融资建设，然后与常德市政府签订分期回购协议（BT模式）。
土地一级开发业务：公司对控规土地提供整体规划、拆迁安置、基础设施建设和管理服务，承担土地一级开发支出；待生地变为熟地后，将土地拍卖后的收益扣除征地及开发成本、税费等相关费用，净收益的5%作为公司收入留存。根据评级报告，目前土地出让相对较少，现金获取方面的贡献有限，以土地出让平衡基础设施建设资金的模式仍尚未实现。
医疗业务、公交业务和污水处理业务：公司医疗业务主要由下属的常德市第二人民医院和常德湘雅医院、常德经康药业有限公司运营，评级报告认为，医疗业务有望实现更大增长；公交业务则政策性亏损严重，与污水处理业务严重依赖财政补贴。
图：常德经投主营业务收入情况
从已披露的评级信息来看，根据中诚信国际的评级报告，公司存在回收款滞后的情况，例如2016年公司确认基础设施建设项目收入32.6亿元，2016年末已累计取得回购款19.14亿元。再以市政工程建设为例，公司2016年在建工程总投资100.83亿元，当年完成投资19.44亿元，累计完成投资36.49亿元，尚需投资64.34亿元，公司收到的回购款规模较小，未来项目投资压力较大。
2017年6月，中诚信国际跟踪评级：主体AA+，两债项评级AA+，一债项评级AAA，关注“公司债务规模大”
2017年6月，中诚信国际披露的评级报告显示，维持公司主体信用等级为AA+，评级展望为稳定；维持“10常德经投债”和“12常德经投债/PR常经投”的信用等级为AA+；维持“14常德经投债/PR常德投”的信用等级为AAA。
评级报告给出的优势为“常德市经济和财政实力逐步增强、政府注入大量资产、基础设施建设项目收入大幅增加，以及医疗收入稳中有升”，报告分析第一条就是对常德市经济和财政状况的分析。
与此平时，评级报告指出的关注点包括：资本支出压力大；土地一级开发尚未对基础设施建设形成有力支撑；债务规模较大，截止2016年末，公司总债务为262.14亿元，其中融资租赁、信托借款及其他长期带息债务达112.32亿元；对外担保规模较大。
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债券代码
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债券简称
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1080033.IB
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10
常德经投债
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122555.SH/1280283.IB
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12
常德经投债
/PR
常德投
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124609.SH/1480156.IB
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14
常德经投债
/PR
常德投
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114117.SZ
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17
常经债
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常德经投通过多渠道进行融资，但是也为公司带来了高额的公司债务。
融资租赁、信托借款及其他长期带息债务达110多亿元，根据公司披露的2016年年度报告，多家银行、信托、融资租赁为债务人。其中，短期借款中，共向兴业银行借款2500万元，工商银行借款1000万元；长期借款共44亿元多。长期应付款项下，金融租赁、融资租赁、信托借款等长期债务达110亿元，例如，五矿国际信托8亿元，华能贵诚信托6亿元，湖南省信托9.9亿元，建信信托9亿元，中海信托10亿元，皖江金融租赁4.5亿元。
总的来看，如同向常德经投这样的综合性城投平台，依托传统的基建业务，并于政府签订回购协议（BT）模式其实难以摆脱和地方政府的联系，从现金流的角度上来看，实则没有实质性的盈利能力。退出公告其实也是为了融资便利，没有实质改变。
兰州市城市发展投资有限公司是由兰州市人民政府国有资产监督管理委员会出资成立的国有独资企业，2015年12月，兰州城投100%国有股权划转至兰州投控。兰州城投属于支持类平台公司，满足退出平台的五项条件，但是由于平台目前承担着兰州50%以上的保障性住房和其他公益性项目建设，根据《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》中规定各银行不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款，兰州城投未申请退出平台。截止2017年3月，兰州城投纳入合并范围的子公司共有18家，业务主要涵盖城市基础设施建设、工程建设、房地产开发、天然气销售、热力供应、城市客运、医学产业以及机动车检测等领域。
图：兰州城投股权结构图
图：兰州城投主营业务收入
从兰州城投的主要业务收入来看，营收构成主要靠资源垄断性产业，支撑兰州城投主营业务收入稳定增长，其中燃气、城市公交、供热及供水业务在兰州市具有垄断地位， 2016 年以来，燃气、城市公交、供热业务和供水业务成为发行人最重要的业务板块，占比分别为 40.80%、20.03%、9.11%和 18.98%。
图：兰州城投主营业务利润
从主营业务利润贡献看，兰州城投燃气业务2014年至2016年毛利润占主营业务毛利润比重分别为-5.04%、562.47%和211.13%，为公司最主要的利润来源，2016年供水板块贡献营业利润达到8502.92万元，占到兰州城投主营业务毛利润的153.62%，成长为主营业务毛利润第二大业务板块。
从公司的主营业务收入和主营业务利润中，可以发现兰州城投最重要的业务板块来自于资源型垄断行业，主要是燃气、城市公交，供热和供水业务。房地产业务方面主要是保障房建设，2016年公司房地产业务收入占比7.6%，较上年减少了19620.70万元，主要是2015年随着公司较多房地产项目相继完工。
风险事项关注对财政补贴的依赖、债务规模和盈利能力
前文中提到，兰州建投的主要业务板块极偏重于资源垄断性业务板块和保障房建设板块。
但是燃气、公交、供热、保障房建设等主要业务板块公益性较强，盈利能力较弱。燃气，供水供热等行业极具依赖资源价格的调价政策和经济周期，城市公共交通和保障房建设需要不断的财政支持。2014年到2016年，公司净资产收益分别为-1.47%、0.85%、1.68%，总资产报酬率分别为0.30%、0.88%、0.69%，短期盈利能力较弱的局面将持续。
另一方面，因城市建设发展的需要，兰州城投举债规模逐年上升。
2014年到2016年，公司负债总额分别为37亿元、49亿元、70亿元，有息债务余额分别为27亿元、34亿元和44亿元，资产负债率分别为59.13%、 65.08%和71.28%，资产负债率有上升趋势。从短期的偿债风险来看，2014年到2016年，发行人流动负债为14亿元、18亿元、 29亿元，占总资产的比重分别为23.48%、24.25%和29.78%，流动比率分别为1.37、 1.58和1.49，速动比率分别为1.00、 1.2和1.15，使得公司面临一定的偿债风险。
兰州城投目前仍为兰州市国资委下的城投融资平台公司，承担着城市基础设施建设的投融资、建设和授权经营。
2014年到2016年，兰州城投获得的财政补贴收入分别为2.7亿元、 8.4亿元和7.5亿元，占到净利润的-73.22%、382%和92.54%。其中2014年因为财政补贴补足直接导致净利润为负，政府补贴收入的波动将对发行人的盈利水平和偿债能力产生一定影响。
行业性投资公司主要依托特定行业为政府项目进行融资、建设。但不同行业呈现不同特点，部分行业公益性职能较强，完全依靠融资平台独立运作不太现实，未来更多可能以BT，PPP等方式与政府合作维持公司运作，部分行业业务盈利模式清晰，在经营状况和融资上呈现出不同的特点。
交通类融资平台名称多为XX交通投资公司。交通类融资平台公司在业务范围上以交通基础设施建设和运输服务为主，其中交通基础设施包括公路、桥梁、隧道、地铁等。公路按照技术等级还可以划分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路以及等级外公路，目前高速公路是主要的收费公路，部分一级公路和二级公路也是收费公路。公司形式上，大部分平台公司会以业务类型和公路建设项目为基础投资设立或参股子公司。营收方面，通常与政府合作，采取BOT、TOT或者BT模式，盈利状况较差，受地方政府财政状况影响大，其中部分交投类城投类公司通过子公司股权和公路收费权质押向银行融资。
以
湖州市交通投资集团有限公司
为例，出资人为湖州市人民政府国有资产监督管理委员会，湖州市交通局负责公司的日常工作管理。根据该公司披露的2016年年度报告，其下属的全资、控股、或参股的子公司情况如下表，大部分为公路建设公司，业务范围以公路投资、建设、营运以及附属设施开发经营为主，也有部分子公司从事公交客运业务。公司2016年度合并利润表显示营业利润约为-4亿元，利润总额约1.3亿元。
债券发行方面，2017年有五家交通类融资平台公司成功发行债券，券种包括了交易商协会非金融企业债务融资工具、公司债和企业债，评级都在AA及以上，具体情况如下表所示：
除债券融资外，交投类融资平台公司的长期借款主要有质押借款、抵押借款、保证借款和信用借款。以湖州市交通投资集团有限公司为例，根据2016年年度报告，其质押借款主要有两类，一类是湖州交投以子公司股权做质押借款，另一类是子公司以项目如高速公路收费权为质押物借款；保证借款的保证单位为湖州市城市建设投资集团公司和浙江省德清县交通投资集团有限公司，均为融资平台公司。浙江省德清县交通投资集团有限公司出资人为湖州市德清县交通运输局，最新评级为AA-级，而在此前，湖州交投曾对德清交运投资建设有限公司的子公司德清县杭绕高速有限公司增资，并取得杭绕高速实际控制权，德清交运出资人也是德清县交通运输局，其法定代表人与德清县交通投资集团有限公司为同一人。
供水、排水、污水处理类城投融资平台名称多为XX供水公司/供水站/供水中心、XX排水公司、XX污水处理厂/污水处理有限公司。这类企业主要负责区域内的供水、排水、污水处理及相关工程建设项目，通常为市级或县级政府融资平台。部分企业以政府控股的国有企业子公司形式存在，母公司通常会有制水、售水、污水处理、排水的产业链业务，部分母公司还涵盖了城市基础设施建设、房地产开发等业务。例如嘉兴市乍浦建设投资有限公司（融资平台公司）是两家融资平台公司的第一大控股：嘉兴市港区污水处理有限责任公司和嘉兴市港区供水有限责任公司。但也有融资平台公司是以单独的供水公司、排水公司、污水处理公司形式存在。
以
漳州闽南污水处理有限公司
（多元化经营）为例，由上市公司福建漳州发展股份有限公司直接持有90%股权，漳州市国资委是福建漳州发展股份有限公司的实际控制人。福建漳州发展股份有限公司主要有水务、汽贸和房地产板块，2016年水务业务营业收入占比4.71%，涵盖了制水、售水、污水处理和水务工程各个产业环节。
融资方面，由于这类企业利润率低，甚至利润为负，很难通过发债进行融资。大部分污水处理企业以银行贷款等方式融资，由母公司或其它关联公司提供担保。例如，2015年11月，漳州闽南污水处理有限公司与交通银行漳州分行签订了授信额度为人民币3000万元整的借款合同，期限自2015年11月26日至2018年8月15日，用于支付特许经营权转让费用，由福建漳州发展股份有限公司提供连带责任保证担保。
名单内该类企业唯一发债：北京城市排水集团有限责任公司
园林绿化类城投平台多用XX园林绿化、园林开发、园林工程公司命名，常见以BT模式与地方政府合作。园林绿化类融资平台大部分以城市园林绿化、城市绿化及相关工程建设项目为主要业务，控制人为国资委或园林绿化理部门。通常为市级或县级政府融资平台，很少通过债券融资。也有部分园林绿化公司还承担了城市基础设施建设、棚户区改造、保障房、公租房建设项目融资任务。
以
重庆园林绿化建设投资（集团）有限公司
为例，该公司由重庆市政府于2007年批准成立。其官方介绍称，集团下辖三个全资子公司，“是集投融资以及绿化施工、监理、养护管理等功能为一体的综合性园林企业。2016年代表市政府出资10亿元，与国开金融联合组建成立了重庆基础设施建设PPP投资基金公司，基金规模100亿元。近年来，集团为重庆社会经济发展、改善民生，富民兴渝，为拆危建绿、棚户区改造、公租房等建设项目累计融资超过500亿元，参与了市园博园等重要绿化工程项目建设。”
公开资料提及的案例：在2013—2017年全国棚户区改造中，根据市政府安排，该公司承担了市棚户区改造融资任务，为重庆市“五区一县”的棚改进行贷款融资，签订贷款合同270亿元。
房地产开发类融资平台名称多为XX房地产开房有限公司、XX置业有限公司，XX公共住宅建设投资有限公司，部分地方政府控股的房地产开发公司实施多元化经营，在房地产开发主营业务外，承担城市市政基础设施建设、保障房建设等任务。
以
厦门经济特区房地产开发集团有限公司
为例，该公司实际控制人为厦门市国资委。该公司主要业务包括房地产开发、代建管理、建筑施工、物业管理和园林绿化以及商业服务。其中代建管理项目涵盖了公共建筑、道路、景观、排洪等市政基础设施建设，公司为项目组织与管理方，收取代建管理费。
房地产开发类融资平台公司多数
从事棚户区、危旧房、城中村改造和保障房开发项目的建设。
公司形式上，大部分企业经营范围还包括土地一级开发、城市综合服务设施建设与运营管理、物业管理、房屋租赁等。此外，也有棚户区改造和保障房开发由综合性融资平台通过设立子公司、项目公司的方式负责投融资和日常运营管理。以市级政府融资平台公司为主，有少部分县级平台。
营收方面，棚改和保障房建设项目部分采取委托代建方式，利润低较低且回款慢，企业通过其它项目如市政工程建设的补贴款维持运营。
目前棚户区改造的资金来源结构如下：1）中央专项补贴及地方政府的配套资金占10%左右，用于解决项目资本金；2）政策性银行贷款占80%左右，其资金期限长达25年，且有3年的宽限期；3）商业银行贷款，资金期限较短；4）极少量的社会资本。
政策性银行资金从第4年开始偿还本金，目前当地做法是，通过盘整后的土地出让收入及省政府代发债券进行置换，不过要求债务总量不能增加。因此，短期内地方政府偿还压力不大预计2018年以后还款增多，且月度之间会得到平滑。最终偿债的资金来源，则依赖于地方政府的土地出让收入和未来财政收入的增长。
根据国土资源部更新后的《土地储备机构名录（2016年版）》，共有2459家机构进入名录，2459家机构中有800余家被列入银监会2017年二季度融资平台名单。800余家名单内土地储备中心均为“仍在名单内”平台，风险定性大部分为全覆盖。
财政部、国土资源部、央行、银监会2016年联合发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财预[2016]4号）对土地储备机构进行了清理规范，明确每个县级以上（含）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。土地储备机构统一划分为公益一类事业单位。
土储中心业务主要是土地储备供应的三个环节
：土地征购（包括土地征收、收购以及收回涉及的拆迁安置补偿等）、前期开发（主要是“八通一平”等土地一级开发）和供应土地（“招拍挂”）。2016年4号文提出，鼓励地方国土资源部门探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务；土储机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发。87号文将土地储备前期开发纳入负面清单，在与城投公司的关系处理上，4号文要求一方面要将土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分剥离出去或转为企业；而且各类城投公司等机构一律不得再从事新增土地储备工作。
此前，土地储备机构与城投公司间的合作模式
包括：1、政府没有足够的资金进行土地征购，因此将土地储备职能纳入城投公司中，城投公司完成土地征购和前期开发后直接拿地进行基础设施建设，用储备土地转让收入平衡市政设施建设的收益缺口；2、城投公司受政府委托合作进行土地一级开发：具体又包括政府承担土地征收、拆迁补偿等费用或者城投公司承担土地征购、拆迁补偿等费用，城投公司进行一级开发，最后土地转让收入协议分成。
融资方面，4号文之前土地储备机构通过储备土地质押方式向银行融资；4号文明确禁止了土储机构向银行业金融机构融资行为。此后，财政部出台了《土地储备专项债券管理办法》，明确提出，地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
8月23日，宁乡县人民政府宣布出具的所有担保承诺函均作废，翌日又马上撤销，戏码一波三折。值得注意的是近年来，宁乡县城投融资平台在债券市场上频频发债，以宁乡县城市建设投资集团有限公司为例，宁乡建投基本上每年都没闲着，每年都在发债，其中15宁乡城建债和16宁乡养老专项债为发改委审批的企业债，16宁城投和17宁城01为私募债，巧合的是17宁城01的上市时间就发生在宁乡废函风波的后两天。宁乡作为一级县级政府，仅一家城投公司每年都发行债券。据wind的数据口径，宁乡县国有资产经营有限公司，宁乡经济技术开发区建设投资有限公司在近几年也在密集发债。
在银监会名单内，宁乡县共有10家融资平台，包括7家平台公司和3家事业单位。在业务范围上，这些平台公司存在着重叠和竞争，并且逐步趋同。
例如，宁乡县城市建设投资开发有限公司在2016年之前承担了一定程度的土地储备职能，在土地出让后扣除相关税费将土地出让金全部返还给公司，2014、2015年这部分营业收入从53%降到了7.93%，2016年降为0。公司主要业务收入变为基础设施代建，包括道路设施建设、公园建设项目、水流域综合治理工程等；而宁乡县国有资产经营有限公司的主营业务也是配套设施建设收入，包括道路建设、公园建设项目、棚户区改造项目等。
在融资方面，融资平台之间通过互相担保融资。
例如，截止2016年底，国有资产经营有限公司为非税收入管理局提供了2000万元额度的担保；2016年末，宁乡县城市建设投资开发有限公司为宁乡县土地储备中心共提供了2.3亿元的担保。
以宁乡县国有资产经营有限公司为例，由县财政局出资设立，经营范围包括城镇基础设施建设、开发；房地产开发、经营；土地一级整理及储备、开发；肆级房屋拆迁；县直行政事业单位的土地、房屋产权等。
截止2015年底，公司控股一级子公司共6家，其中宁乡龙溪棚改投资有限公司经营范围包括老城棚户区改造项目建设投资、安居工程建设投资，土地一级整理及储备、开发，城镇基础设施建设、开发等。龙溪棚改成立于2014年4月，2015年无营业总收入，净利润为—22.72万元。
从上表可以看出，该公司六大业务板块中，主要业务收入为城市配套设施建设收入，棚户区改造和保障房开发所占比例较小。融资方面，宁乡县国有资产经营有限公司在2016年发行两期棚户区改造项目收益债券，额度共15亿元，期限均为7年，发行时主体评级AA级，内含提前偿还条款，发行利率分别为3.88%和4.89%。
海拉尔区城市基础设施投资开发置业有限责任公司，实际控制人为海拉尔区政府。该公司主营城市基础设施投资、保障性住房建设和全区的土地一级开发。在营收上，城市基础设施建设和保障性住房建设由政府回购、节余土地开发收回投资，土地一级开发方面在“招、拍、挂”交易完成后，出让金扣除相关税费后收入归其所有。
在负债率和利润方面，该公司2010—2012年资产负债率分别是15.82%、15.07%和18.46%。公司主营业务收入主要来自委托代建收入，也就是市政基础设施建设收入。在利润方面，主要来自市政府工程建设补贴款，保障性住房项目采取委托代建——回购方式，并没有直接给发行人带来业务利润。
融资方面，43号文之前曾采取政府出承诺函进行债券融资方式。2013年该公司曾为两期棚改项目融资，说明书中披露了市政府出具的承诺函《呼伦贝尔市人民政府关于的专项意见》。
