回答一个核心问题，把握十个关系——《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的转型探索

【文章编号】1002-1329 (2017)11-0009-08

【中图分类号】TU984.11

【文献标识码】A

【doi】10.11819/cpr20171103a

【作者简介】

王  飞 (1969－)，男，硕士，原北京市规划和国土资源管理委员会副主任，现任北京市西城区委副书记，教授级高级工程师。

石晓冬 （1970－)，男，硕士，北京市城市规划设计研究院副院长，教授级高级工程师，中国城市规划学会青年工作委员会副主任委员。

郑  皓 （1977－)，女，博士，北京市规划和国土资源管理委员会总体规划处处长。

伍毅敏 (1991－)，女，硕士，北京市城市规划设计研究院工程师。中国城市规划学会会员。

面对关键历史时期的北京

十八大以来，习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，成为新时期中华民族伟大复兴的科学理论指导和行动指南。 习 总书记指出，实现中华民族伟大复兴是中华民族近代以来最伟大的梦想。

为了实现中国梦，确立了“两个一百年”的奋斗目标。当前的城乡规划建设实践都应围绕这一崇高奋斗目标展开。

我国已进入城镇化较快发展的中后期，伴随着经济新常态，多数城市的发展从快速生长期进入稳定成熟期，发展目标从规模扩张转向内涵集约。

城市发展转型是时代的大趋势 。北京、上海等超大城市作为我国人口最密集、经济最发达、创新最活跃的地区，在转型时期承担着改革引领、探索创新的使命。

对外来看，超大城市需要发挥中枢作用，促进城市群整体发展，进而推动我国新型城镇化进程；

对内而言，着力解决自身“大城市病”，探索人口经济密集地区的优化开发模式，提升城市发展质量和竞争力，完善城市治理体系，已成为超大城市的共同命题。

2005年1月27日，国务院正式批复了《北京城市总体规划(2004年—2020年)》。10余年来，伴随着圆满举办2008年奥运会、成功应对国际金融危机、成功举办APEC峰会和“一带一路”峰会等，首都经济社会保持平稳较快发展，北京已经成为当今 世界上最具活力和潜力的城市之一 。

作为社会主义中国的首都，北京在全球发挥着越来越大的影响力：

☑ 当前北京拥有58个世界500强企业总部，居全球城市之首；

☑ 首都国际机场旅客吞吐量排名全球第二；

☑ 即将成为全球惟一一个同时举办过夏季奥运会和冬季奥运会的城市。

但另一方面，北京也积累了一些深层次矛盾和问题，特别是 人口资源环境矛盾日益凸显，“大城市病”十分突出 。

2015年底，全市常住人口达到2170.5万，城乡建设用地2921k㎡，平原地区开发强度达到46%。全市人均水资源量约176m³，远低于国际上的500m³极度缺水警戒线。尽管空气污染逐年好转，但2016年PM2.5年均浓度仍达到73微克/m³，重污染天气39天。全市户均住房套数不足0.9套，与全体居民住有所居的愿景还有差距。 这些问题都在倒逼城市发展的全面转型，需要从城市总体规划的战略性、全局性角度，寻求综合解决方略。

与此同时，首都发展也面临新的形势和重大机遇，包括 京津冀协同发展战略的实施以及规划建设城市副中心、河北雄安新区等重大战略决策 ，也包括 筹办2022年冬奥会、深入推进“一带一路”建设 等，这些都将对首都未来产生重大而深远的影响，需要从长远发展角度进行统筹考虑。

一个核心问题的提出

2014年2月26日，习近平总书记视察北京，对做好北京发展和管理工作作出5点指示：

☑ 明确城市战略定位；

☑ 调整疏解非首都核心功能；

☑ 提升城市建设质量；

☑ 提高城市管理水平；

☑ 加大大气污染治理力度。

以习总书记“2·26”重要讲话精神为指导，北京正式启动了新一轮总体规划编制工作。规划编制采取 “政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策” 的工作模式，开展了38项重点专题研究，近200名专家学者参与了研究工作。

2015年6月,党中央、国务院批复《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》明确了推动京津冀协同发展是重大国家战略，其核心是有序疏解北京非首都功能。 这是历史上首次北京在编制城市总体规划时有了可依据和遵循的上位规划。

《纲要》从功能定位、发展目标、重点工作等方面对北京提出了明确的指导，包括：京津冀区域整体要建设成为以首都为核心的世界级城市群；到2020年，北京市常住人口力争控制在2300万人以内，其中城六区争取下降15个百分点左右，北京“大城市病”等突出问题要得到缓解；等等。北京市落实《纲要》要求，对总体规划编制的前期研究成果进行了深化。

2017年2月24日，习近平总书记再次视察北京，对进一步做好北京城市规划建设作出了重要指示。 习总书记指出，城市规划在城市发展中起着重要引领作用，北京城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题。

这一核心问题为确立新时期北京城市发展的关键目标和奋斗方向提供了指引。 北京市以习总书记两次视察北京重要讲话精神为根本遵循，对已有的总体规划草案进行重新审视和深化完善，力图优化提升对这一重大问题的系统谋划和回答。

2017年6月，新一轮北京城市总体规划正式交出了答卷。2017年9月，党中央、国务院批复了《北京城市总体规划(2016年—2035年)》(以下简称新版总规)。

《北京城市总体规划 (2016年—2035年)》的转型探索

规划期限与国家进程相结合

北京作为首都，城市发展进程与国家发展进程息息相关，在各个历史时期都尽全力为国家发展目标的实现作出应有贡献。

本次北京总规将规划期限确立为2035年，近期到2020年，远景展望到2050年，与“两个一百年”奋斗目标进程相衔接，与“新两步走”的安排相一致。在为第一个“一百年”目标建设提出详细路线的同时，将2035年作为承上启下的节点，确保为第二个“一百年”目标的实现奠定下坚实基础。

空间发展与首都战略定位相对接

北京作为首都，城市性质和功能定位始终将“都”的要求放在核心位置，从“三为”到“四项指示”到“四个服务”，始终坚定作为社会主义首都的核心责任和职能。

新版总规紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，努力以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。规划通篇围绕落实全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的战略定位来展开，并着重对服务保障“四个中心”功能的空间布局作出了安排，为“都”的战略如何在“城”的空间上施展提出了明确的路径。

北京作为首都，城市发展要处处体现“都”的理念和标准，处处彰显国家精神、国家形象。

新版总规以首善标准来确定城市的发展目标，以更宽广的视野、更长远的眼光来谱写中国梦的北京篇章，努力建设一个伟大社会主义祖国的首都，一个迈向中华民族伟大复兴的大国首都，一个国际一流的和谐宜居之都。

规划提出，立足北京实际，突出中国特色，按照国际一流标准，坚持以人民为中心，把北京建设成为在政治、科技、文化、社会、生态等方面具有广泛和重要国际影响力的城市，建设成为人民幸福安康的美好家园。

新版总规紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，在空间布局上着重突出首都功能、疏解导向与生态建设，提出在市域范围内形成“一核一主一副、两轴多点一区”的空间格局。

规划通过大力调整空间结构，以不同的空间分区为抓手，明确了核心区、中心城区、城市副中心，以及两轴、多点、一区的分区发展和管控的规划任务，并提出加强统筹协调，以实现非首都功能疏解的“舍”和城市整体功能优化的“得”。

规划明确了核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的两翼、平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养的规划任务。

明确核心区、中心城区的疏解重点和提升方向

针对“一核”“一主”的非首都功能疏解重点地区，新版总规明确了疏解(“舍”)的重点对象和优化提升(“得”)的关键领域。

针对核心区，规划一方面提出疏解腾退区域性商品交易市场和大型医疗机构，调整优化传统商业区，推动传统平房区保护更新；另一方面确定了疏解腾退空间优先用于保障中央政务功能，用于补足绿地、水系及为本地居民服务的设施，同时加强环境整治，加强精细化管理，创建一流人居环境。

针对中心城区，规划提出疏解四类非首都功能①，降低人口密度，减少城乡建设用地规模，严控总建筑规模和建筑高度。

在疏解腾退空间利用方面，确立了“五个优先”的原则：

☑ 优先用于保障中央政务功能，预留重要国事活动空间；

☑ 优先用于发展文化与科技创新功能；

☑ 优先用于增加绿地和公共空间；

☑ 优先用于补充公共服务设施、增加公共租赁住房、改善居民生活条件；

☑ 优先用于完善交通市政基础设施，保障城市安全高效运行。

腾笼换鸟，构建高精尖经济结构

过去10年里，北京的GDP增长依赖土地投放和人口增长的状况还没有根本性改变，发展仍然相对粗放。随着发展观的转变，未来在人口资源环境承载力的硬约束下，必须转向集约高效的产业发展模式，提高劳动生产率和地均产出率。

因此，新版总规提出，大力疏解不符合城市战略定位的产业，压缩工业、仓储等用地比重，腾退低效集体产业用地，提高产业用地的利用效率。利用减量腾退释放出的空间，吸引和配置高精尖产业项目，为科技创新提供有力支撑，实现更高水平的发展。

系统阐述“一核”在城市群中的作用

北京历版总体规划均重视 城市与区域的关系处理 ，例如1982版总规提出“首都圈”的概念，强调北京与周边地区融合发展的重要性，2004版总规提出特别要加强北京与京津城镇发展走廊及北京周边城市的协调，等等。

历经长期探索，区域协同聚焦的地域空间最终扩展到京津冀整体，北京也相应确立了“一核”定位。新版总规对如何发挥“一核”的辐射带动作用进行了系统阐述，提出对接支持河北雄安新区规划建设，携手津冀两省市推进交通、生态、产业等重点领域率先突破，强化交界地区的规划建设管理，与河北共同筹办好冬奥会等有针对性的战略措施。

推动同频共振的北京新“两翼”形成

作为示范带动北京非首都功能疏解的两大重点区域，北京城市副中心和河北雄安新区将共同构成北京新的“两翼”。新版总规单独用一节内容对支持雄安新区规划建设作了安排。

规划将“一核”与“两翼”作为一个整体来看待，在“一核”的辐射作用下，强调“两翼”的互联互通、同频共振，形成北京中心城区、北京城市副中心与河北雄安新区功能分工、错位发展的新格局。

规划率先在建立便捷高效的交通联系、支持在京资源转移疏解、促进公共服务全方位合作等领域为雄安新区建设提供支持。

构建以首都为核心的京津冀城市群体系

“一核”与“两翼”都是京津冀城市群空间体系的关键组成部分， “一核”长期稳定的高水平发展是城市群持续发展的源动力，“两翼”是引领区域发展的新增长极 。

“一核”与“两翼”的协同发力，旨在激活区域整体发展潜力，促进京津冀地区发育形成完善的城市群体系 。

新版总规提出，在半径50km的核心区、半径150km的辐射区、半径300km的城市群尺度上分别布局不同的首都功能，形成核心区功能优化、辐射区协同发展、梯度层次合理的城市群体系(图1)。

图1：京津冀区域空间格局示意

当前，超大城市人口过快增长与资源环境承载能力的矛盾日益凸显，北京最为突出的是以水资源为典型的资源支撑压力、大气污染物排放总量超过环境容量、生态用地不断被挤占和蚕食等问题。

为保障首都可持续发展，需要以水资源、能源、生态空间等资源环境的承载能力为刚性约束条件，控制城市发展规模。新版总规提出，坚持集约发展，确定人口总量上限、生态控制线、城市开发边界这3条城市规模红线，以底线约束来倒逼发展方式转变。

人口总量上限

水资源是当前北京人口承载的最大资源短板。按照以水定人的要求，根据可供水资源量和人均水资源量，确定北京市常住人口规模2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。

《纲要》正是按照这一约束条件对北京的人口规模提出控制要求。在总量控制的前提下，规划提出调整人口空间布局、优化人口结构、改善人口服务管理，保持人口的合理有序流动，使城市保持发展活力。公共服务设施、交通基础设施、市政基础设施分别按照1.2、1.5、1.3的保障系数配置，以满足城市实际服务人口的合理需求和安全保障。

生态控制线及城市开发边界

北京城乡空间管理面临的最大挑战在于 城市蔓延 ，建国以来每一轮总规都强调控制规模，但现实是增长与突破成为常态。用地蔓延并不是因为缺乏边界设计，而是主体功能区规划、城乡规划、国土规划等确立的边界体系相互重叠、多头管理，过多的权力边界创造了破碎化地块上的投机和寻租空间。

新版总规基于对既有规划系统的全面梳理和对各类生态要素、建设要素的统筹，结合国土部、住房城乡建设部推动的城市开发边界划定工作，将北京市域空间由生态控制线和城市开发边界划分为3个政策区： 集中建设区、限制建设区和生态控制区 。

2020年生态控制区面积约占市域面积的73%，集中建设区约占14%，限制建设区约占13%。通过集体建设用地减量腾退和绿化建设，将限制建设区用地逐步划入生态控制区和集中建设区，规划到2050年实现“两线合一”，生态控制区比例提高到80%以上(图2)。

图2：“两线三区”与“一线两区”规划示意

“两线三区”确立了生态控制线和城市开发边界为北京城市开发不可逾越的刚性边界，同时增设限建区作为动态管理实施的弹性范围，以克服单靠生态控制线或永久开发边界无法有效管控近期建设的问题，形成“两刚一弹”的全域空间管理格局。

在开发边界锁定的前提下， 首次提出城乡建设用地减量发展 ，规划到2020年全市城乡建设用地规模减少到2860k㎡，2035年减到2760k㎡。

以三生空间统筹资源要素配置

在确定生态保护和开发建设的整体边界基础上，各边界内的空间资源分别怎样配置是城乡规划关注的核心问题。

以往的总体规划强调通过用地性质管控来配置空间资源，但由于城乡用地类型较多、地块划分较细，总体规划层面确定的用地方案直接指导实践的意义有限。

因此，新版总规力图 强化宏观层面的统筹而放宽对具体用地性质的限定 ，以三生空间作为科学配置资源要素的抓手。生产、生活、生态空间分别表达了经济建设、社会发展以及生态活动在空间上的映射，三者构成一个整体。规划通过调整三生空间用地比例、优化三生空间布局、统筹把握三生空间的内在联系，提高城市的可持续发展能力。

新版总规的用地功能布局总图也作出了相应调整，重点表达生产空间(就业及综合服务用地)、生活空间(居住及配套服务用地)、生态空间要素的分布及结构关系，为功能混合、产业转型等空间资源创新利用预留空间(图3)。

图3：04版(左)和16版(右)北京总规用地规划图图例对比

三生空间优化调整思路

北京现状生产就业空间过多，居住生活空间不足。在GDP导向下区县分散建设形成产业用地不集约、产业同质低效竞争、效益偏低的局面，市级以下开发区及集体产业用地地均产值分别仅为国家级开发区的1/8和1/20左右。北京现状职住用地比例为1∶1.3，与东京、巴黎等大都市圈(1∶3～1∶4)相比，差距显著，居住用地紧张制约了住房供给总量。

因此，新版总规提出 压缩生产空间规模，适度提高居住及其配套用地比重 ，规划到2020年职住用地比例达到1∶1.5以上，到2035年达到1∶2以上。

同时，综合考虑城市环境容量和综合承载能力，为形成更健康安全的生态环境，规划提出大幅度提高生态规模与质量，健全市域绿色空间体系，重塑城市和自然的关系，实现森林覆盖率、建成区人均公园绿地面积、建成区公园绿地500m服务半径覆盖率的提升。

基于城市特色的三生空间协调

在对三生空间分别优化的基础上，规划基于三生空间相互联系和动态耦合的视角，研判对北京城市发展有重要影响的资源要素统筹问题，提出 促进水与城市协调发展、促进职住平衡发展、促进地上地下空间协调发展 3项重点内容，为提高人居质量、促进资源永续利用提出因地制宜的优化措施。

贯通过去现在未来，提升文化的整体价值

北京的历史文化名城保护工作是长期坚持和一以贯之的。前几版总规着重强调对文物古迹、历史文化街区等文化要素的保护，新版总规进一步深化延展历史文化名城保护的内涵，从文化自觉、文化自信的高度，提出北京历史文化遗产既是中华文明源远流长的伟大见证，又是北京面向未来建设世界文化名城的根基。

规划更加注重对历史文化的精心保护，提出从分散性的保护扩展到系统性的保护，从静态的保护扩展到动态的保护，从物质文化遗产的保护扩展到非物质文化遗产的保护。

同时，规划从继承发展的眼光，提出从历史片区的保护拓展到城市风貌的整体协调，从历史文化资源的保护拓展到现代文化体系的培育创新，从物质空间的保护扩展到精神文明的传承弘扬，从文化底蕴的保护扩展到文化软实力和国际影响力的提升，以更好地发挥北京历史文化“金名片”的整体价值。

构建全覆盖、更完善的历史文化名城保护体系

04版总规提出3个层次(文物保护单位、历史文化保护区、历史文化名城)、一个重点(旧城整体保护)的名城保护体系。新版总规在此基础上拓展保护视野，丰富和完善结构，构建了涵盖 4个层次 、 两大重点领域 、 3条文化带 、 9个方面的全覆盖 、 更完善的历史文化名城保护体系 ，实现点线面体结合的全方位保护。

规划提出加强老城、中心城区、市域和京津冀4个层次的保护，以更大的格局来支撑历史文化的保护和弘扬。除老城整体保护外， 首次提出三山五园地区的整体保护 ，与老城交相辉映。

为加强跨区域、跨部门的遗产保护与合理利用，恢复和展示重要历史文化景观，形成文化线路，规划提出推进长城文化带、运河文化带、西山永定河文化带的保护利用，传承空间辽阔、底蕴深厚的中华历史文脉。规划还将工业遗产、非物质文化遗产等纳入保护范畴，使名城保护的内涵不断发展延续。

以城市设计为重点，统筹城市风貌景观塑造

塑造有特色、有韵味的城市风貌是延续历史文脉、提升城市文化识别性的重要手段。新版总规 首次就城市设计、城市风貌进行单独论述，提出首都风范、古都风韵、时代风貌的北京城市特色 。

规划以山水为主导，以历史传统为依托，构建“绿水青山、两轴十片多点”的整体景观格局，同时进行特色风貌分区，加强城市空间形态与自然景观的有机融合(图4)。

规划 首次提出涵盖建筑高度、城市天际线、景观眺望视廊、城市第五立面与城市色彩等的风貌管控系统 ，加强了城市设计的精细化引导管控，同时强调了建筑与环境相协调的理念和公共空间品质提升的重要性。

图4：“绿水青山，两轴十片多点”的城市风貌景观格局

北京城乡关系的关键问题

新版总规认识到局部的、规划区内的规划已经无法满足城乡发展的新需求，必须推进全域规划，把城市和乡村作为有机整体统筹谋划，破解城乡二元结构，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化，推动城乡统筹协调发展。

未来北京全面推进城乡发展一体化的目标以及关键路径在于3个方面：

☑ 一是始终将“三农”问题作为城市发展和规划的基本着眼点，着力促进农民增收、农业增效、农村增绿；

☑ 二是充分挖掘和发挥城镇与农村、平原与山区各自优势与作用，优化完善功能互补、特色分明、融合发展的网络型城乡格局；

☑ 三是加快人口城镇化和经济结构改善进程，构建和谐共生的城乡关系，成为现代化超大城市城乡治理的典范。

重构城—镇—村空间体系

与以往就城市论城市的“城镇体系”思维不同，新版总规创新完善了“中心城区—城市副中心—新城—镇—新型农村社区”的现代城乡体系，着力形成大疏大密、和谐共融、相得益彰的城乡空间形态。未来的城乡格局将由集约紧凑的宜居城区、各具特色的小城镇和舒朗有致的美丽乡村相互支撑，景观优美、功能丰富的大尺度绿色空间穿插其中(图5)。

为此，一方面要重点把握好新市镇、特色小镇、小城镇建设②，切实发挥镇在城乡发展一体化中承上启下的重要作用；另一方面要切实提升村庄规划建设水平，着力推进新型农村社区建设、传统村落保护以及完善美丽乡村规划建设管理机制。

图5：空间布局规划效果

实现高水平的城乡发展一体化

新版总规从全面实现城乡规划、资源配置、基础设施、产业、公共服务、社会治理一体化来推动实现高水平的城乡发展一体化。其中，突出的改革创新在于 城乡规划一体化、城乡产业一体化和城乡社会治理一体化 。

城乡规划一体化的核心在于将农村集体建设用地规划纳入法定规划序列。 未来将建立健全城乡一体的空间规划管制制度，以区为主体制定集体建设用地规划和实施计划，以乡镇为基本单元统筹规划实施，全面推动城乡建设用地减量提质。

城乡产业一体化本质在于进一步突出城市功能和市民需求对村镇产业发展的引领作用。 未来将积极发展都市型现代农业，鼓励集体经营性建设用地资源与产业功能区和产业园区对接，加强乡村观光休闲旅游设施建设。

城乡社会治理一体化的根本在于以城市服务管理的标准治理农村，切实提高农村社区化管理水平 。未来将建立城乡一体的新型社会管理体系，提升农村地区治安管理、实有人口管理、群众矛盾调解、环境卫生综合整治等社会治理能力。

立足长远发展，确定城市分阶段发展目标