王敏 | 国际性、地方性与利益共同体——以上海公共租界华人代表权问题为线索

作者王敏，上海大学文学院历史学系教授

原文载《近代史研究》2021年第2期，注释从略

国际性、地方性与利益共同体

——以上海公共租界华人代表权问题为线索

1919年下半年起，上海公共租界的华人代表权问题开始被广泛关注，而其起源则要追溯至租界设立早期。1854年修订的《上海土地章程》承认1853年上海小刀会起义后租界出现的“华洋杂居”状况。虽然同外侨一样，华人也向租界当局缴纳地税和房捐，但是租界的立法机构——纳税人会议和决策执行机构——工部局董事会却不对华人开放。直到1919年7月，在上海马路商界联合会领导下，租界华人以“不出代议士不缴捐”为口号，发动了颇具声势的抗捐运动，明确向租界当局提出设立华董的要求，华人争取代表权运动（亦称“华人参政运动”）的大幕由此拉开。此后十年间，华人多次发起旨在取得代表权的抗捐运动，中国当局亦出面与列强交涉，华人代表权问题的解决逐步向前推进。对于华人代表权问题的始末以及华人和租界当局的交涉，尤其是华人的抗争方面，学界已有比较充分的研究，本文不再赘述。

事实上，华人的抗争只是华人代表权问题的一个显性层面。翻阅相关档案，可以发现，除了中国和英国之外，美、日等国对此也高度关切，并在这个问题的解决过程中扮演了不同角色。由于英国与上海公共租界的特殊历史渊源，加之列强当中英国在上海拥有的利益最大，因而英国在这个问题解决过程中占据主导地位。早在1919年下半年华人代表权问题凸显之初，英国驻华外交官就明确表示支持，并初步提出解决思路。

首先是英国驻华公使朱尔典（John Newell Jordan）。在1919年8月给英国驻沪总领事法磊斯（E.H.Fraser）的函件中，朱尔典就认为华人代表权问题同第一次世界大战后世界各地出现的新气象有内在的联系，提出只有增加华董才能解决华人抗捐问题。1919年11月初，朱尔典来沪参加英商公会（British Chamber of Commerce）举行的会议，适逢华人抗捐运动正在进行中。华人以各种方式和途径向朱尔典表达诉求，令他印象深刻。回京后，朱尔典向英国外交大臣汇报他此次上海之行，表现出对华人诉求的同情态度：“中国人一直在要求参与市政管理。民族意识在觉醒，自然地，这在上海比在其他的中心地区表现得更加明显。（租界的）中国居民多次以各种形式向我表达他们的雄心和希望”，“华人宣称自己已经承担了作为上海市民应承担的义务。他们承担了税收当中的大部分，也参与了租界的防卫”。朱尔典还指出，对于华人代表权问题，应该未雨绸缪。此后，朱尔典对上海公共租界华人要求代表权的运动持续关注。在1920年1月5日给英国外交部的报告中，他表示“应该承认华人有主张某种形式的市政代表权的正当权利”；1月9日的报告中，又指出华人要求代表权是“他们在租界利益日益增长的自然结果”，应该严肃对待。朱尔典还就此提出具体设想，如建议华人顾问委员会成员担任工部局下属委员会委员，使其有机会承担义务教育和行政工作；1月23日给英国驻沪总领事法磊斯的信函中，朱尔典又主张租界纳税人会议应就设立华人顾问委员会问题做出决定。

其次是代理英国驻沪总领事杰弥逊（James William Jamieson）。华人代表权问题凸显之时，杰弥逊刚刚接替法磊斯,任代理英国驻沪总领事。同朱尔典一样，杰弥逊亦有几十年驻华外交官的经历，熟谙中国口岸城市华洋关系的实际状况，对中国人有正面评价，对华洋关系的未来持乐观态度。他也出席了1919年11月初在上海举行的英商公会的会议。会上，杰弥逊将上海公共租界华人的诉求与第一次世界大战后埃及反对英国殖民统治的民族主义运动相提并论，还提到给英国造成很大打击的第二次布尔战争，认为上海公共租界华人要求代表权，同当年德兰士瓦共和国的英国侨民的情况一样，他们要缴纳赋税，却没有选举权。

可以看出，在华人代表权问题上，杰弥逊与朱尔典的态度完全一致。不仅如此，杰弥逊还为平息其时华人为要求代表权而发起的抗捐运动和其后华人顾问委员会的设立起到了重要作用。他一方面督促工部局向华人保证今后加捐会先征求华人顾问的意见；另一方面多次会见华人代表，如1920年1月5、6日，杰弥逊连续会见华人代表宋汉章、陈则民和余日章等，劝导他们主动与工部局沟通，并尽快成立华人顾问委员会。朱尔典对杰弥逊在华人代表权问题的态度和举措极为赞赏，在给英国外交部的报告中，多次肯定他一直坚定而合理地坚持这样一个原则，即对华人自然的愿望应予以同情之理解。虽然朱尔典在1920年3月卸任返英，而杰弥逊也在1920年1月17日离沪，回任英国驻广州总领事，但是二人在华人代表权问题上的观点，即华人代表权是基于本地利益的正当诉求，应予以同情之理解并支持，并以渐进的步骤解决，为英国外交部提供了解决思路。之后的几年间，华人方面暂时中止向租界当局提出代表权的诉求，英国外交部随之将此问题搁置。直至五卅惨案发生后，华人再次提出华人代表权问题，而其时的英国外交部出于远东整体利益的考量，已在酝酿将对华采取让步政策。因此，英国外交部接续当年朱尔典和杰弥逊对于华人代表权问题的解决思路，探索具体的落实路径，并在一些关键问题上起主导作用，其中最为突出的是五卅惨案后推动工部局董事会3名华董的设立。

1925年6月起，中国政府同北京公使团就五卅惨案展开交涉，华人代表权问题成为中国与列强谈判的主要议题之一。1925年8月25日，北京公使团命上海领事团就华人代表权问题提出建议。上海领事团态度消极，建议最多设立2名华董。这与北京公使团的想法有差距。为避免列强之间在这个问题上产生原则性分歧，在征得公使团的同意之后，英国驻北京公使馆外交官白拉瑞（Michael Palairet）就此问题请示英国外交部。英国外交部回复说，应严肃对待华人代表权问题，应保证华人代表权在合理的限度内，同时明确指出，人数较少的外国人（指日本人和美国人）可以参加工部局董事会，华人却被排除在外，这是不合理的。华人应该像美国人、英国人和日本人一样，以同等的条件自由参与投票，选出自己的代表。在英国的坚持之下，1925年10月8日，北京公使团就华人代表权问题专门召开会议，形成决议，同意工部局董事会增加一定数量的华董。此后，英国外交部持续关注该决议的执行情况。1926年3月17日，英国外交部致电时任驻华公使的麻克类（R. Macleay），催促他就此问题征求英驻沪领事及其同僚的意见，研究沿着这一路线立即采取行动的可能性。1926年4月召开的租界纳税人会议上，上海工部局董事会设3名华董的议案得以通过。此后，在英国驻沪领事的协调下，上海领事团、中国外交部特派江苏交涉员、上海公共租界当局就华董产生方式等问题进行磋商，并于这年年底达成一致。华人代表权问题的解决取得重大进展。

1927年南京国民政府成立后，上海公共租界交还中国问题一度成为中外交涉特别是中英交涉中十分突出的问题。英国驻华公使蓝普森（M.Lampson）提出所谓的“逐步中国化”的设想，通过逐步地增加工部局华董，最终将租界市政管理权转移到华人手中，将华人代表权作为解决租界问题的路径。这一方案为英国外交部所采纳。

但是，英国的“逐步中国化”设想还只是“顶层设计”，能否落实，取决于相关各方的态度。因为按照租界的体制，华人代表权问题的落实，需要相当复杂的程序。首先需要修订《上海土地章程》，而这需要租界纳税人会议表决通过，之后经上海领事团报请北京公使团批准，再交由租界当局落实。这一系列程序又牵涉到所有在上海公共租界拥有利益的各方，没有各方的同意或者认可，无法最终实现。从实际情况看，英国的“逐步中国化”的解决路线在落实的过程中确实遭遇各种复杂情况。

租界华人和租界当局是华人代表权问题直接的、首要的相关方。华人代表权问题在具体落实过程中，特别是在华人顾问（后文简称“华顾问”）和华人董事（后文简称“华董”）推选等问题上，双方分歧不断，经反复交涉，方告基本解决。除了维护既得的特权地位和利益之外，工部局是否还有其他的考量，这是学界以往未曾深究的问题。相关档案揭示，防止或排除来自中国官方或其他中国政治势力的介入，是双方分歧的焦点之一。在华人代表权落实过程中双方两次主要交涉，即1920年11月因《上海公共租界纳税华人会章程》而起的交涉和1927年7月由华人抗捐而起的交涉中，表现得尤为突出。兹以这两次交涉为重点展开探讨。

首先是关于《上海公共租界纳税华人会章程》的交涉。纳税人会议通过华顾问案之后，华人方面即开始相关准备工作。为推选华顾问，上海公共租界纳税华人会（后文简称“华人会”）于10月14日召开成立大会，王正廷、陈则民当选正、副主席，并通过《上海公共租界纳税华人会章程》（后文简称《华人会章程》）。这个章程包含关于华人会组成和华顾问推选方式条款。稍后，根据《华人会章程》，推选出宋汉章等5人为工部局华人顾问委员会成员。11月24日，通过上海总商会，华人会通知工部局华顾问已经产生。但是，工部局接到华人会的公函之后，对华顾问的推选方式产生质疑，不肯接受华人会推选的华顾问，并且不接受《华人会章程》的某些条款，其理由是依据《华人会章程》产生的华顾问存在被来自租界以外的政治势力操控的风险。

工部局对华人顾问委员会的反应，同华人要求代表权运动兴起的背景有关。在第一次世界大战后召开的巴黎和会上，中国外交代表向和会提出废除治外法权和收回租界的要求，同时还提出在租界收回前应修改租界管理章程，以便租界华人具有选举工部局董事和被选举为董事的权利。巴黎和会又引发了五四反帝爱国运动，这场运动也席卷了上海，而华人发起的要求代表权的运动就是在这种背景下发生的。因此，在华人代表权问题凸显之初，工部局已格外关注来自租界以外因素的影响。1919年7月30日董事会会议上，在讨论华人抗捐问题时，董事史密斯（A. Brooke Smith）在发言时声称一些有政治背景的人或组织，如五四运动期间领导罢课和罢市的各马路商界联合会，就是此次华人抗捐的策动者。1920年1月6日的董事会特别会议上，董事霍华德（A. Howard）说，根据他掌握的情况，大多数商店受到各马路商界联合会的裹挟参与罢市，他们并不拥护罢市。28日的董事会会议上，据警务处方面提供的情报，董事们又断定中国外交部特派江苏交涉员。“支持华人为争取董事会席位而进行的活动”。因此，在华人代表权问题凸显之初，工部局已明显表示要切断华人代表（华顾问和华董）与中国官方或者是政治势力的关系。在工部局提出并被上海领事团采纳的关于华顾问候选人资格的建议中，就包含在租界居住5年以上、在租界拥有相当的固定资产，并且在任职期间和任职之后，不应在中国政府方面担任官职等规定。工部局并不接受华人会所推选的华顾问，理由是华人会被中国一些有政治背景的人操控，因此由其推选的华顾问不能真正代表租界华人。在讨论《华人会章程》的条款时，总办李台尔(H.Liddle)提出，某些条款的规定，即依据第四条设立一个由27人组成的理事会，华顾问从中互选产生；而根据第六条关于华人会理事的职责的规定，即“凡界内华人关于切身利害之事及对于界内之自治行政，有所建议或请愿等事，皆须经理事审定后，分别办理之”。上述两条规定将会导致理事会对华人顾问委员会的控制。他又强调，联系华人会的实际操纵者的背景，这种情况无论如何是不能接受的。出席会议的董事大致同意李台尔的看法，而一位未出席会议的董事兰塞姆（S.A.Ransom）也委托总董表达了相近的观点。他认为无论被提名为华顾问的华人个人资历、威望如何，只要是根据《华人会章程》产生，“则接受他们为顾问委员会委员是极为不妥的”。会议最后决定，回复上海总商会，不能接受依据《华人会章程》推选的华顾问。

华人会接函后于1月24日回复，对《华人会章程》第四条和第六条做了一些解释，但是工部局不接受华人会的解释。华人会又表示拟提请华人会大会对其做出解释。对此，工部局的回复是只有删除该条，才可能进行下一个步骤，即将华人会所推举的5名华顾问转请领事团批准。于是，华人会于4月4日召开华人会大会，通过了取消《华人会章程》的第六款的决定。《华人会章程》修改后，至少在形式上，华人顾问委员可以不受华人会所设理事会的控制，独立代表租界华人参与租界管理。工部局在收到华人会大会取消第六款的通知后，将5名华人顾问的名单呈报上海领事团。1921年5月11日，5名华顾问正式就职，华人代表权的落实终于取得初步进展。

《华人会章程》的交涉虽历时数月，但并未引起大的风波。相比较而言，1927年由华人抗捐而起的交涉，双方的分歧更为突出，对抗也更为激烈。这场风波的诱因是工部局加捐。

1927年4月，租界纳税人会议决议加征2%房捐，以弥补工部局行政和警务支出。5月下旬起，华人会和新成立不久的上海商业联合会等租界华人组织发起抵制租界纳税人会议增捐案。6月23日，华人会提出抵制增捐的具体办法。表面上看，华人抗捐是针对工部局加捐，但真正的目的是不满意此前纳税人会议已经通过的增加3名华董的方案，要求根据华人纳税额设置11名华董席位。华人的抗捐运动山雨欲来。

工部局方面从各种迹象判断此次华人的抗捐活动得到了南京国民政府的支持。在1927年6月28日董事会会议上，总董费信惇（S.Fessenden）直言华人的抗捐运动“与其说是财政性的，倒不如说更具政治性”。会后，费信惇和工部局总办拜访中国外交部特派江苏交涉员郭泰祺，询问华人抗捐运动是否出于中国政府的支持。郭泰祺对此断然否认，但同时又表示，由于这场运动是中国人自发的，因此他们的政府自然对这场运动表示同情。尽管如此，费信惇仍然认定此次华人抗捐运动只是某些华人团体为实现其政治目的的一个借口，因此在7月3日的工部局董事会会议上，他建议工部局应着手征捐，而且“不管采取这种行动是否会导致总罢工或其他骚乱，工部局必须坚决执行这一决定”。经讨论，董事会一致同意“无论如何，在建议增捐这个问题上，工部局决不能从目前的立场上倒退”。此后，工部局强制征捐，华人方面则进行有组织的抵制活动。至7月中旬，4000户房主中，只有不到50户缴纳房捐。而其间工部局方面在与华人代表会谈后，进一步认定华人抗捐的“目的在于迫使工部局同意按纳税多少的比例产生华人代表名额。简而言之，要求有半数以上代表名额。”因此，在7月16日工部局董事会会议上，董事们赞成对华人抗捐采取强硬立场，并且一致赞同总董的观点：工部局应维持其决定，即决不同意把目前华人抗捐同代表权名额问题联系起来。此后，工部局对抗捐华人商号采取吊销营业执照、切断电力供应等强制措施，迫使其缴捐。7月25日，费信惇与南京国民政府外交部部长伍朝枢等就取消对华人的强制措施等问题举行非正式会谈。双方虽然未能达成一致，但工部局方面感到满意的是伍朝枢等承认此次华人抗捐的目的是迫使工部局立即接纳过半数华人代表名额进入董事会。在此次会晤之后，工部局董事会决定不接受华人方面所提出的取消强制措施的建议。而华人方面的态度也出现松动，由华人的头面人物虞洽卿出面与工部局沟通。7月26日和28日，费信惇等代表工部局与虞洽卿等华人代表会谈。在两天的会谈中，华人代表权是核心问题。最终虞洽卿同意捐税问题与代表权问题分开，作为一个单独的问题来处理。

在这次会谈之后，工部局方面进一步明确了华人代表权问题的非政治化原则。在随后就华人抗捐问题召集的工部局董事会特别会议上，经一位董事提议，工部局董事会一致同意，应将董事会的如下意见记录在案，并作为今后处理华人代表权问题的一条基本原则，即“如果当华人代表被派入董事会时，这类候选华人的资格应是符合市政性质的，而不带有任何政治色彩。因为选举董事会代表向来只是为了市政本身的利益，完全没有任何政治倾向”。至此，工部局在华人代表权问题上的非政治化原则完全确立。此后，华人和工部局方面各有让步，华人抗捐运动亦趋于平静。8月下旬，在虞洽卿调解之下，华人缴纳增捐，工部局方面亦做让步，同意董事会设3名华董之外，工部局下设各委员会中加入6名华人委员，并于1928年4月得到上海领事团的批准。同月，3名华董和6名华委员就职。华人代表权问题取得重要进展。

上海公共租界当局的上述表现，表面上看是出于维护上海公共租界的自治地位。自1854年成立以来，工部局就始终坚持自身是一个向租界纳税人会议负责的自治机构，一方面常常以向纳税人会议负责为由，不服从上海领事团甚至是英国政府的指示；另一方面又竭力排除中国政府在租界行使主权国家的权力，而其实质则是维护自身的既得利益与地位。因此，工部局最希望的一种安排是华人代表从在租界拥有利益但是与中国官方或政治势力无瓜葛的华人当中产生，这些人才是工部局心目中真正能够代表本地利益的华人。而实际情况是租界确实存在着这样的华人群体——租界上层华人。他们在租界拥有巨大的财富，除了在工商界有地位，还具有很大的社会和政治影响，代表这个阶层的就是上海总商会，“不论中国官厅或租界当局，都只承认上海总商会为法人团体，一切交涉、联络事务，皆以总商会为对象”。

上层华人是特殊历史背景下形成的。伴随着租界的发展和繁荣，他们积累了巨大的财富，并且同租界当局和外侨之间形成极为紧密的利益关系，其中相当一部分人的地产也登记在外侨（主要是英国侨民）的名下。正如上海的一份美国人创办的报刊《密勒氏评论报》所观察的，“在通常情况下，在租界拥有财产的华人在缴税和受到的保护方面，与外侨是相同的”。另一方面，上层华人同租界当局和外侨也有良好的关系，如曾经担任上海总商会会长的虞洽卿同长期担任工部局要职的费信惇就有很好的私交。

但是，实际情况并未如工部局所愿。1919年五四运动之后，上海总商会在租界华人中的地位已不如从前，新成立的马路商界联合会日趋活跃，有取而代之之势，而由后者推动成立的华人会主要代表华人与工部局就华人代表权问题进行交涉。更令工部局无奈的是，1927年之后上海总商会又被国民党党部所控制，这是工部局最不乐见的。但是，十分清楚的是，在英国已明确表示支持华人代表的背景之下，解决华人代表权问题已是大势所趋。

华人代表权落实过程中遇到的第二个问题是美日之间的竞争。为遏制日本在租界的势力迅速增长，美国支持华人代表权，而日本则不满欧美侨民在租界的统治地位，希望通过华人代表权提升亚洲人在租界管理中的发言权，进而削弱欧美侨民在工部局董事会中的领导地位。

日本在上海的发展, 始于甲午中日战争之后，第一次世界大战爆发后更为迅速，上海日侨数量也随之迅速增长。日侨主要居住在公共租界，数量也远远超过英美侨民。与此同时，在纳税人会议中，日籍代表数量也快速增长，仅次于英籍代表，达400—500人，并呈现继续上升的趋势，日侨在租界管理事务中的发言权也随之增大。日籍代表通常与日本官方保持一致，在选举时往往步调一致地把选票投给本国候选人或者是日本官方支持的其他国籍的董事候选人。日籍董事候选人或者是日本官方支持的其他国籍的候选人亦因此在选举中可获得很高的票数。如1921年的工部局董事选举中，时任南满铁道株式会社上海办事处主任樱木俊一就以最高票数（628票）当选。据日本方面估计，参与投票的400余名日籍纳税人代表中，有90%左右（360—370人）把票投给了樱木。这种情况下，英籍和美籍候选人如欲当选，也往往寻求日籍代表的支持。前文提及的同一次选举中，在正式投票之前，英籍候选人许士（Hughes）因仅靠英籍代表选票无法当选，曾向日方表示，希望能从日本代表处获得50张选票。于是日本驻沪总领事向工部局总董了解许士的情况，得到的回复是许士因“常常对工部局的施政方针持反对态度，故难以得到有权威的英国同胞的支持”。这意味着如果日方支持许士，将会引起部分英国侨民对日本的反感。与此同时，美国方面在选举前夕也为工部局董事选举事往晤日本驻沪总领事，希望和日方“互相帮助与支持”，在日方表示“会尽力相助后，美方欣喜离去”。日方最终支持了美籍候选人。这样，在此次选举中，大多数日籍代表将选票投给了美籍候选人莱曼（Lyman），结果莱曼以总得票第5名（499票）当选，而英籍候选人许士则落选（264票）。

伴随着在纳税人会议中发言权的增大和地位的提升，日本对于第一次世界大战后替代德国而取得的1名董事席位已不满足，极力谋求2名以上的席位。相关的研究和资料显示，日本方面至少有过两次尝试。一次是五卅惨案发生后，因不满工部局对日资纺织厂比较集中的越界筑路地区的管理，认为工部局只代表英国侨民的利益，日本在华纺织业方面曾经计划派人参加工部局董事会，试图参加租界的管理。另一次是在1927年4月租界纳税人会议通过设立3名华董的提案之后，日本驻沪总领事代表日籍纳税人向英国驻沪总领事巴顿（S.Barton）提出增加工部局日籍董事的要求，希望董事会中的日籍董事增至总数的1/3。其时的工部局董事会在增加3名华董之后，将有12名董事。而这一年日籍董事的人数为2名，也就是说如果接受日本驻沪领事提出的要求，还需要增加日籍董事2名。巴顿对此明确表示不支持。

日本在上海公共租界势力迅速增长，必然对英、美等列强在上海原有的利益格局产生冲击。早在1919年华人代表权问题凸显时，美国驻华外交官在给美国外交部的报告中就预言，随着日侨的数量和在上海拥有财富的增长，他们在租界管理中将会占有更大的份额，甚至是统治地位，并逐步控制租界。因此，在美国驻华外交官看来，设立华董是可取的，这样做不仅可以满足华人的愿望，也将遏制日本人控制租界的势头。美国驻华外交官还预测：“只要日本人继续执行前几年的政策，一些在华的外侨将更愿意中外之间的联合管理，而不是由日本占统治地位的纯粹外国人的管理。”当时英国方面也有相近看法，如英国驻华公使朱尔典便同美国驻华外交官一样，不愿意见到在未来的上海公共租界的管理中日本人占据统治地位。因此，英、美宁愿未来同中国人而不是日本人共同管理租界。这是英、美两国特别是美国支持华人代表权的重要原因之一。

在英、美两国中，美国对日本势力增长更为敏感和警惕，这同长期以来美国在租界的地位仅次于英国有关。日本在上海公共租界的崛起，首先替代的就是美国。事实上，如前所述，第一次世界大战后，日本谋求更多的工部局董事会董事席位，日籍董事的增加，将直接导致日籍董事的数量与美国持平甚至超过美籍董事，这直接影响美国在工部局董事会中原有的地位和发言权。从1920年至1930年工部局董事会的构成，即可以发现美、日之间的竞争关系：自1920年至1926年，工部局董事会的9名董事中，英籍董事占6名，美籍董事2名，日籍董事1名。但1927年以后的多数年份中，英籍董事减少至5名，日籍和美籍各占2名。这种格局之下，美、日均有利用华人代表权问题实现各自目的的意图。美国支持增设华董席位以遏制日本在租界地位的上升势头，而日本则希望通过增加华董席位改变工部局董事会中的英美人绝对多数的局面。因此，在华人代表权落实过程中，除了英国之外，美、日出于各自利益的考量，也扮演推动者的角色。特别是日本方面，相关资料揭示，日本在推动增加华董议案最终通过方面表现颇为积极。华董由3名增至5名的议案，最初提交1930年4月16日的纳税人会议讨论表决。由于一位英国侨民（上海葛莱福律师事务所律师麦克唐纳）在会上发表了反对华人代表权的煽动性演说，致使工部局方面已经表示支持的华董增至5名的议案未获通过，这大大出乎上海领事团和工部局的意料。在上海领事团和工部局等各方努力之下，决定于1930年5月2日召开租界纳税人特别会议，再次表决。相关资料揭示，日本在推动议案通过方面表现颇为积极。

一是创造有利于议案通过的舆论氛围。1930年4月17日，日本驻沪总领事重光葵接见报界，就前一天纳税人会议增加华董的议案被否决一事表态：“我知道工部局一致决定将华董由三名增至五名。坦率地说，我坚信这不仅是公正的，而且也是及时的，因此我衷心地赞成。而且这里的日侨普遍赞成增加华董的动议，参加纳税人会议（4月16日纳税人会议）的日籍纳税人都支持最初的增加决议。”议案未获通过，他认为原因在于，对于突然提出的反对意见，与会者未能在平和的心态下予以慎重考虑。对于这样一个涉及上海公共租界福祉的重大行政问题，应该在严肃考虑之后才能做决定。重光葵还表示，从长远来看，他非常希望能够创造一种氛围，使增加华董的议案得以通过。最后，重光葵特别说明他代表租界日侨发言。

二是在纳税人会议上明确表态支持华人代表权。在5月2日的租界纳税人会议上，工部局日籍董事福田发表演说。他表示，“惟界内居民华人当然占绝大部分，故其利益与志愿，亦当为工部局所详慎考虑”；他还从维护上海繁荣的角度，阐发支持华人代表权问题的重要性，“虽然上海为各国人民杂居之地，其重要利益全在商务与实业。夫以如许不同之民族，而能和好共居在自治政府之下，繁荣不息，是其居民之智慧与常识，必有大过人处，足为国际合作之良好模范。今若于增加华董一案，予以否决，是乃破坏国际协调之行为，而浅见愚妄之计划，谅有识者决不如是”。

三是动员日籍纳税人参会，并且统一投赞成票。5月2日纳税人特别会议召开前，工部局日籍董事在接见报界时就表示将尽可能动员日籍纳税人参加会议。当天共有1228名纳税人代表出席会议，其中日籍纳税人代表大约有500名，而据《密勒氏评论报》观察，“他们当中很少人懂英语，他们与一位负责的领导人投一样的票”。据此可以推测，日籍纳税人在这次投票中应是协调一致支持华人。

日本在租界利益的迅速增长和势力的增强，表现出更大的参与租界管理的欲望，这是第一次世界大战后上海公共租界的一个重要变化。但是，此时的日本尚未强大到可以完全改变租界的利益格局和动摇英美在租界的政治地位，日本希望达到的目标是改变自租界设立以来英美占绝对多数的状况。实际上，华董增至5名之后，工部局董事增至14名，华董和日籍董事加在一起为7名，恰好占一半。至少从董事人数上看，英美籍董事已不再占绝对多数。这种状况一直维持到1941年12月太平洋战争爆发后日军占领上海公共租界，英美籍董事集体辞职。