2023年12月，全国人民代表大会常务委员会出台《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》），这是在新时代新征程上进一步构建系统完备的规范性文件备案审查制度、继续推进备案审查工作的重要举措。2024年7月，《环球法律评论》第4期刊登四篇专题文章形成主题研讨“中国备案审查制度的基础原理构建”。
为进一步推动学界关于备案审查基本原理的深入研究，为备案审查制度实践贡献学理智慧，
中国人民大学公法研究中心
与
中国人民大学法学院
于2024年10月13日共同主办“
备案审查的基本原理
”研讨会，邀请上述四篇文章作者进行专题报告，并邀请学界同仁进行研讨交流。会议由
中国人民大学中华法治文明高等研究院
承办，
《环球法律评论》编辑部
提供学术支持。
开幕式由中国人民大学法学院教授
李忠夏
主持，中国人民大学公法研究中心主任、法学院教授
胡锦光
，《环球法律评论》主编，中国社会科学院法学研究所副所长、研究员，中国社会科学院大学法学院教授
谢增毅
，中国人民大学法学院副院长、教授，中华法治文明高等研究院执行院长
王旭
做开幕致辞。
胡锦光
主任代表公法研究中心对各位专家学者的到来表示热烈欢迎。他认为，现阶段对备案审查制度的推进要将备案审查基本理论的研究作为重点。胡锦光教授列举了他认为在目前的备案审查理论研究中亟待深入的几项基础性问题，如备案审查是否就是中国特色的宪法监督制度、备案审查是否区分狭义和广义、备案审查中合宪性审查、合法性审查和适当性审查的适用顺序问题、备案审查首要的基本功能是什么、备案审查依据的原则有哪些、备案审查决定的溯及力问题、合宪性问题与涉宪性问题的区分、宪法原则作为审查依据是否可以独立于宪法规定适用、作为审查依据的宪法精神到底是什么，等等。对于这些问题，胡锦光教授都做了精彩的分析，分享了自己的相关思考与见解。最后，胡锦光主任肯定了《环球法律评论》此次刊发的“中国备案审查制度的基础原理”专题文章对于推进备案审查基础理论研究的重大意义，并代表公法研究中心向《环球法律评论》的支持表示感谢。
谢增毅
主编首先感谢中国人民大学法学院和中华法治文明高等研究院邀请《环球法律评论》作为学术支持单位参与本次会议，感谢林彦、王锴、张翔、王旭四位教授提供的高质量稿件，感谢与会各方对本次会议的支持。他指出四篇论文选题具有重要价值，紧扣党的二十届三中全会所提出的“完善备案审查制度”开展研究，为构建中国自主法学知识体系作出了积极贡献。最后，谢增毅主编代表编辑部感谢各位专家学者长期以来对《环球法律评论》的支持，并欢迎广大公法学学者惠赐佳作。
王旭
副院长代表中国人民大学法学院、中华法治文明高等研究院对与会各位同仁、同学的莅临表示了热烈欢迎。他指出，首先本次研讨会的议题体现了人大法学院关注国家战略、关注学科基础话语的科研与育人风格。备案审查是我国治国理政的重要环节，其之所以在中国落地生根、快速发展，一个重要的原因是契合了我国治国理政的一个重要特点——文件治国：多如牛毛的文件设定了公民的权利义务、国家的规范运转，而备案审查制度则是对文件的治理的重要载体。他结合自己历年参加中央依法治国办法治督察的经历提出，目前我国法治实践中制度性问题的存量仍然较多，如果没有备案审查这样的治理制度，对公民权利的侵害、对国家权力的滥用甚至公权力的逐利冲动便会淹没隐藏于海量文件之中。其次，本次研讨会的四篇报告文章都对备案审查制度的基本原理研究进行了有益的尝试。以今年实施的《公平竞争审查条例》为例，在这一条例实施前已经生效的部分地方政府招商引资政策如果有违这一条例，如何处理以往投资者的既得利益、洽谈中投资者的信赖利益、未来投资者的公平竞争利益，将是影响经济发展的根本性问题，而这本质上是现有溯及力理论没有真正打通的体现。随后，王旭副院长简要介绍了本次会议的两点创新性设计：一是在文章发表后举办研讨会，“文章不止于发表，发表只是探讨的开始”；二是邀请了人大公法中心的四位博士生参与与谈，”学术面前师生平等、理性平等“。最后，他对《环球法律评论》的学术支持和与会师生的莅临再次表示了感谢。
上半场由中国社会科学院法学研究所副研究员、中国社会科学院大学法学院副教授
田夫
主持，上海交通大学凯原法学院教授
林彦
做第一场主题报告，中央财经大学法学院教授
于文豪
、天津大学法学院教授
王建学
、中国人民大学法学院博士研究生
刘子豪
评议。北京航空航天大学法学院教授
王锴
做第二场主题报告，中国社会科学院大学法学院教授、中国社会科学院法学研究所研究员
柳建龙
、浙江大学光华法学院“百人计划”研究员
陈明辉
、中国人民大学法学院博士研究生
苏锴
评议。
田夫
副研究员首先介绍了四篇文章在编辑过程中的工作细节，并对上半场报告的两篇文章进行了简要评析。他认为林彦教授的文章系统考察了备案审查制度的主要制度变迁、总结了其制度特征、分析了背后的政治与法治原因，兼具宏观视野与微观视角，兼具历史考察与理论分析。王锴教授的文章对全国人大常委会对有关法律问题的决定的历史和效力进行了极有意义的创新性研究，为说明其性质建立了决定与法律之关系、决定与法律保留、决定的效力等有理论价值的分析框架。同时，田夫副研究员表示，在21世纪以来中国法学教义化的进程中，《环球法律评论》宪法学用稿长期关注国家机构教义学和基本权利教义学的文章选题，欢迎学界同仁继续关注与支持《环球法律评论》。
林彦教授的报告主题为“备案审查的制度变迁及其原因”。
他首先梳理了备案审查制度的变迁历程：1979年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》最早规定了备案制度。随后，备案审查制度在80年代进入制度建构时期，在90年代进入常态化运用时期。2000年《立法法》的出台使得备案审查制度得以系统化，并呈现出准附带性审查的特征。2013年以后，备案审查制度进入顶层设计驱动阶段，例如2023年底通过的《备案审查决定》。随后，林彦教授概括了备案审查制度变迁的四个特征：审查对象不断扩大、启动程序交替变化、审查标准更加多元、制度实践日益显性。从时间上来看，2000年前制度构建更活跃于制度实践，2000年《立法法》出台后制度实践更活跃于制度构建，2013年后二者渐趋平衡、密切互动、相辅相成。最后，林彦教授分析了制度变迁特征背后的四个原因：国家顶层设计的助推、宪法实施态势的牵引、监督理念变化的影响、维护法制统一的需要。
于文豪
教授围绕备案审查的战略意义以及制度完善展开评议。他肯定了林彦教授文章的价值并发表了自己的观点：首先，他从央地纵向关系、国家机关横向关系、公民权利保障三个层面出发分析了备案审查制度的重大战略意义；其次，他重点指出“备案”即通过将文件报送给一个有权机关的形式实现一种隐性监督。而通过“审查”的方式，实现显性监督。最后，他提供了备案审查制度的完善空间。第一，“有件必备”的范围为何？第二，如何完善审查标准？尤其是“合政策”“合方向”标准。第三，是否应当添加后果影响性评估方法？
王建学
教授围绕林彦教授文章中的优点与深化展开评议。一方面，他指出这篇文章对备案审查制度做了非常扎实的中观性研究，对快速了解我国备案审查制度的发展史大有裨益。由此以“扎实”和“中观”为核心展现了文章的特点与优势。另一方面，他认为本文还可以从“备案审查制度发展中的回应性”角度出发作进一步地深入挖掘。并结合具体实践，呼吁要让备案审查程序更能够回应人民群众对于法治的民主性期待。
刘子豪
同学从制度构建与制度实践的互动角度归纳出三点学习体会：一是国家与社会的互动需要走出某种“吸纳”模式；二是权力机关与其他机关的互动需要解决“备而不用”、“溢出与过载”；三是人大与其常委会的互动需要进一步强化宪法和法律委员会的宪法监督职能。总的来看，备案审查制度的发展仍处在马克斯·韦伯意义上的正当化过程（legitimation）之中，而正当化状态（legitimacy）的实现仍有赖于上述主体间的良性互动。
王锴教授的报告主题为“全国人大常委会《备案审查决定》的法律性质”
。他首先介绍了文章写作的出发点：2019年全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》应当属于内部规范性文件，2023年全国人大常委会通过的《备案审查决定》则被官方定性为立法性决定。而长期以来，围绕全国人大常委会决定的性质，学界一直存在较多争论。因此，这篇文章的一个基本问题意识是通过剖析上述《备案审查决定》，对全国人大常委会决定的性质展开研究。具体论证从三个角度展开：一是决定和法律的关系。全国人大常委会的决定可以分为有关法律问题的决定和有关重大问题的决定。从一种实质意义上看，前者由于具有实质的抽象一般性而应当纳入实质法律的范畴，即使在形式上与法律存在主体或程序上的区别。二是借鉴德国法上的国会保留理论提出中国宪法上最高国家权力机关保留理论。国会保留理论中，对于纳入保留范围之事项，既可以通过立法形式，也可以通过非立法形式，其选择依据为具体事项是要形成长期稳定预期还是临时灵活安排。但这种非立法形式不应当适用于三类保留事项：限制公民基本权利事项、存在重大分歧事项和国家主权事项。三是全国人大常委会有关法律问题的决定之效力的宪法依据。《宪法》第62条第12项“全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定”从反面承认了“全国人大常委会有出台适当的决定的权力”。同时，也可以将全国人大常委会的决定与决议进行区分。
柳建龙
教授认为：一、文章花了相当篇幅论述《备案审查决定》究竟是立法性文件抑或具体的措施，然而，无论在内容和形式上，其性质都不至于引起误解，于此，相关讨论或有些冗余。二、从内容上看，《备案审查决定》与《办法》并无太大差别，主要涉及的是内部如何处理备案审查问题，故可以将其视为议事规则，人大常委会可以有更大自主权，就此而言功能适当理论或者组织性保留理论为解决相关问题提供了思路。三、虽然有关法律对法律法规的命名，究竟是用条例、办法、决议或者决定作了规定，但在实践中并未完全遵行，为此，应关注其实质内容，不必要过于纠结语词。四、将决定认为是立法，并在相当程度上纳入法律保留的框架，有助于厘清全国人大常委会的权力边界，就此而言，应当说文章是有积极意义的。但肯定决定的法律性质和效力，意味着可以实质意义而非形式的法律而为立法，这或有掏空法律保留的内涵的可能性，进而危及法治原则和民主原则，恐不能赞同。
陈明辉
研究员首先对王锴老师区分法律与决定的分析框架表示了认同。他认为，全国人大做出立法性的决定不是毫无理性的，其中包含了审慎的态度和务实的内容。他指出，决定的效力并不一定当然低于宪法和法律，对决定和法律的效力位阶作区分难度大且必要性低，强行区分会带来法律位阶体系的混乱。他提出，应当对备案审查制度的终极形态展开构想，一部完备的备案审查法应当与现行组织法，立法法，监督法等法律相协调。
苏锴
同学认为，王锴老师的文章以备案审查决定为起点，但又不止于备案审查决定，而是对全国人大常委会作出有关法律问题的决定在性质、效力、法律保留等一系列理论问题进行了厘清，及时回应了2023年立法法修改后将关于法律问题的决定纳入到立法法的有关规定的规范变动。文章从决定与形式法律之间存在的程序差异的角度，对决定不适宜调整的事项进行了分析，从理论上明确了对全国人大常委会以决定行使立法权的限制。另外，文章对基础理论的详细梳理以及写作思路和方法也非常值得博士研究生学习借鉴。
下半场由南开大学法学院教授
屠振宇
主持，北京大学法学院教授
张翔
做第三场主题报告，中国政法大学法学院教授陈征、中国人民大学法学院讲师
田伟
、中国人民大学法学院博士研究生
徐崇凯
评议。中国人民大学法学院教授
王旭
做第四场主题报告，中国政法大学法学院教授
王蔚
、中央财经大学法学院讲师
刘馨宇
、中国人民大学法学院博士研究生
方逊
评议。
屠振宇
教授首先肯定了本次会议的理论意义。他认为，以往有关备案审查的研究往往是制度性的，缺乏对于基本原理的深入研究。因此，《环球法律评论》本次专题组稿为相关研究提供了非常有意义的支持，四位作者也围绕各自文章进行了基础性、开放性、富于知识增量的展示。
张翔教授的报告主题为“论备案审查的效力”
。他认为，效力问题是备案审查制度的核心问题。全国人大常委会《关于完善和加强备案审查制度的决定》设计了“沟通—书面审查意见—纠正和撤销决定—普遍约束力”四个阶层以保证备案审查的制度刚性，这样一种制度设计的背后是备案审查制度在实践中刚性不足的问题意识，备案审查作为一种柔性制度与现实中存在的刚性需求之间存在张力。鉴于“纠正和撤销决定”通常备而不用，可以考虑赋予“沟通”“提出书面审查意见”以预备程序、“判断预告”的性质，将备案审查这一监督权行使作“督促”和“处置”的整体安排。张翔教授提出，文章整体仍然是对《决定》的教义学阐释，并围绕会议主题探讨了备案审查基本原理的可能研究方向：宪法程序法、国家权力配置原理、溯及力背后的法治原理。他认为，备案审查仍处于制度成长过程，制度远未定型决定了理论定型也仍然较远。最后，张翔教授对《环球法律评论》的刊发表示感谢。
陈征
教授主要针对备案审查法律效力的不同维度及其影响发表评议。他从时间、范围和后果等维度对法律效力问题进行分析，提出在认定某些法律违宪时，不能简单地宣布自始无效，而应根据具体情况考虑过渡期的设定等问题，保护公民既得利益。此外，宪法审查应注重审查范围的适当扩展，特别是在某一条款违宪时，如何处理关联条款的问题至关重要。他呼吁学界加大对备案审查效力研究的重视，推动宪法审查机制的完善。
田伟
博士围绕宪法程序法的概念、沟通意见和书面审查意见的外部效力以及纠正和撤销决定的实效这三个问题发表评议。他从比较法的角度分析了“宪法程序法”的概念，认为加强宪法程序法的研究，有助于促进合宪性审查的专业化，亦有助于使相关议题脱敏。他也支持将沟通意见和书面审查意见外部化、公开化，建议建立公开的案例库，增强合宪性审查的透明性。此外，他认为纠正和撤销决定具有普遍约束力，现实中出现的一些问题，主要成因并非对备案审查的效力在学理上存在不同认识。
徐崇凯
同学首先表达了对张老师学术贡献的敬意，并指出张老师文章中关于备案审查效力的深刻洞见，尤其是在普遍拘束力和溯及力问题上的讨论。他同意建立柔性手段的普遍拘束力的重要性，强调公开性是实效的关键。此外，他讨论了溯及力的复杂性，认为确立普遍性的溯及力原则需时间和精细的调整，可以借鉴美国联邦最高法院确立为溯及力的渐进式做法，也要警惕溯及力原则的虚置。最后，他认同张老师对宪法程序法的提倡，认为程序的透明性和回应性可以平衡客观法秩序与主观权利保护，在宪法监督中至关重要。
