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Filippo Fasulo, Guido Alberto Casanova & Chiara Fattori
(主编)
Istituto per gli studi di politica internazionale
【导读】
当前，在关键领域对华"去风险化"已成为欧盟的焦点。经济依赖和技术竞争，很可能成为塑造中欧关系未来走向的关键因素。
随着2024年欧洲大选的落幕，欧盟的统一对华策略将如何演变？各成员国在这一策略中的权重又将如何分配？在战略经济领域的竞争是否会对中欧关系造成进一步的冲击，或者双方能否在应对全球性挑战的过程中找到合作的新契机？
本报告整合了德国、法国、意大利、荷兰、匈牙利等国的最主要外交智库资源
，
分别
从
欧盟和成员国的角度出发，分析了他们当前的对华政策和后续发展。
总的来看，
中欧关系的长期主导因素是经贸往来，政治互动只是2010年代初的短暂“现象”，当前已重回“务实”地计算利益的常态
。欧洲对华政治合作也是为了巩固经济利益，一旦形势有变（美国等盟友施压、利益诱惑有限）就会转向。
欧盟成员国在与中国的双边关系上，总体基调与欧盟一致，但具体利益诉求差异大。其中，
德国与中国的产业互补最突出，“政冷经热”会长期存在；法国（在印太等地区）有广泛海外利益和战略存在，反而惧怕中国崛起，但更倾向于采取“平衡”手段；荷兰保持高水平经贸往来，但在高科技领域要致力于维持对华明确优势；匈牙利则是特例，与中国的良好关系不单是为了获得基建和产业投资，更是欧尔班政府同“西面”博弈的筹码。
此次欧洲议会选举后，欧盟对华不仅将延续“去风险”主基调，还会在三方面具体施策：（1）
强化“全球门户”计划
，使其真正能匹配“一带一路”倡议，这样才能切实拉近与南方国家的关系；（2）
降低对华“出口依赖”
，吸取此前在农业和制造业中间环节的经验，减少中国在这些“低经济价值高政治意义”领域的影响力；（3）做好
与中国在绿色科技和产业打“持久战”
的准备，短期适度引入中国产品、技术和产能，但不可形成依赖。
本文为文化纵横新媒体原创编译系列“重点区域国家的内情与远略”之十六，摘译自意大利国际政治研究所（Istituto per gli studi di politica internazionale）系列报告《欧洲大选：为中欧关系定调》
（European Elections: Setting the Tone for China-EU Relations）
。小标题为编者自拟，文章仅代表作者观点，供读者参考辨析。
文化纵横新媒体·国际观察
2024年第20期 总第192期
欧洲大选：为中欧关系定调
当前，
在关键领域对华"去风险化"已成为布鲁塞尔的焦点。
战略经济依赖和市场完整性问题，很可能成为塑造中欧关系未来走向的关键因素。随着2024年欧洲大选的落幕，欧盟的统一对华策略将如何演变？各成员国在这一策略中的权重又将如何分配？在战略经济领域的竞争是否会对中欧关系造成进一步的冲击，或者双方能否在应对全球性挑战的过程中找到合作的新契机？
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引言：中欧关系已发生巨变
在过去十年里，中欧之间的联系经历了显著的转变：
经济合作关系曾经逐渐带动更深的政治友好。
但在近五年，
随着中美之间的地缘政治竞争愈发激烈，中欧也在贸易、技术、“人权”和地缘政治等多个领域出现了频繁的摩擦，
政治互动显著下降。
随着2024年大选的落幕，欧盟对华政策在不断增长的忧虑和失望中，更将以
“务实主义”
（pragmatism）
为指导。
（一）贸易不平衡
商业是一个紧张关系日益显现的领域。在过去的二十年里，中欧贸易不断增长，
但中国对欧盟的贸易顺差持续扩大。
2022年，中国对欧盟的贸易顺差达3970亿欧元，尽管去年这一数字下降至2910亿欧元，但主要是因为中国出口减少。中国仍是欧盟的主要进口伙伴
（占20.5%）
，但在出口方面仅排第三
（占8.8%）
。
为了保护本地制造业，
欧盟近几个月对从中国进口的技术采取了更加坚决的行动，特别是电动汽车等产品。
许多欧洲公司也面临类似经济问题。随着中国商业环境变得更加复杂，中国似乎失去了一些吸引力。
中国欧盟商会调查显示，目前只有42%的欧洲公司考虑扩大在中国的业务，是历史最低水平。与之相比，美国企业似乎更积极寻找替代方案：上海美国商会调查发现，40%的美国企业计划重新调整在中国的投资。
（二）欧盟内部的政治转变
欧洲的新态度基于对中国“新时代”的认识，这不仅涉及经济，也包括政治。中国的国际自信和国内政策，使得将其纳入既有国际体系的信念破灭了。南海、香港、台湾和新疆等地区的问题都显著影响了中欧关系。
欧盟委员会在《2019 欧盟-中国战略展望》中提出了一个框架，
将中国定义为：1）合作伙伴和谈判伙伴；2）经济竞争者；3）系统性对手。
俄乌战争发生后，欧盟在经济领域加快推进对华“去风险”战略，减少对中国进口的依赖，保护其战略自主权。
欧盟起草了新的政策工具，并推行产业升级战略，如将芯片和关键矿产等产业本土化，促进技术竞争和贸易多样化。这些措施在经济安全战略中得到了明确表达。“一带一路”沿线投资转向了对中国更友好的国家，如匈牙利。同时，布鲁塞尔推出了
“全球门户”
（Global Gateway）
计划，在更多寻求投资目的地国家与中国直接竞争。
（三）亟需双边对话
尽管存在分歧，欧盟和中国仍需保持双边接触。双方领导人都致力于应对气候变化，尽管在产业落地上有所不同。人工智能监管也需要全球合作，中欧在去年达成的《布莱切利宣言》上，承认新技术的潜在风险并为评估AI风险奠定基础。在乌克兰问题上，中国声称保持中立，但欧盟始终认为这更像是“亲俄中立”。尽管中国的提议未获欧盟支持，但一些欧洲领导人认为中国在调解冲突方面有一定影响力。双方在防止冲突升级上的利益一致。接下来，务实主义将成为欧盟对华政策的新方向。尽管中美竞争加剧，但欧盟仍是中国应对全球挑战的重要伙伴。
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德国对华“去风险”？钱的流向讲述了另一个故事
Axel Berkofsky｜意大利国际政治研究所（ISPI）
面对中国，柏林始终“言行不一”。
德国在2023年的对华战略文件中提到经济“去风险”的目标和必要性，但十个月过去了，实际行动却不多。德国外交部负责该文件的
贝尔博克
（Annalena Baerbock）
多次出言不逊，被中国视为不受欢迎的访客。
然而，柏林也多次强调，“去风险”不同于“脱钩”，即限制对中国产品和服务的依赖，而非完全撤出投资。然而，这一战略对德中关系造成了暂时损害，中国政府如常抗议所谓的偏见和干涉内政。
不过，中国的抗议很快结束，主要是因为中国与德国的贸易和投资关系的依赖程度与德国对中国的依赖程度相当。德国是欧洲最大的对华出口国，占其全球出口总额的7%。尽管如此，93%的德国出口并不流向中国。而中国对德国投资、机械和豪华汽车的巨大需求，可能会确保商业利益继续优先于原则。
德国总理舒尔茨
（Olaf Scholz）
与贝尔博克不同。
他主导的经济“去风险化”并不坚定。事实上，德国工业界没有减少在中国的投资。
德国是欧盟中最大的中国贸易伙伴，占欧盟与中国整体贸易的近40%。尽管2023年德国与中国的总体贸易额下降了15.5%，但德国对华投资却增长了4.3%，达到119亿欧元，创历史新高。
德国跨国公司，如大众汽车和巴斯夫，直到2024年2月，受舆论影响才宣布关闭在新疆的业务。四月中旬，舒尔茨访华也未取得显著成果。他专注于希望中国在乌克兰和巴以冲突中发挥积极作用，但未能达成任何承诺。
中德关系将继续现状。中国将继续反对任何对其内政的干涉，而欧洲对中国内政外交的担忧和抱怨也会增加。
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法国适应与中国的战略竞争时代
Céline Pajon, Marc Julienne & John Seaman｜法国国际关系研究所（IFRI）
法国对中国的态度趋于现实。2017年上任时，法国总统马克龙就寻求对中国采取更复杂和“少些天真”的态度。
尽管美国对华地缘竞争加强，马克龙继续追求建设性的“接触”政策；然而，法国其他部门和党派的担忧加剧，导致政策容易在国内出现对立。
在外界眼中，当前法国对华立场
容易产生误解
，常常引起了友邦的困惑。
对法国而言，中国在国际安全和气候变化等涉及法国和欧洲关键利益的领域中仍是不可忽视的角色。
法国认为，因为与俄罗斯的关系，导致中国在解决乌克兰问题时是重要的对话对象。应对气候变化和生物多样性等全球挑战也需要中国的参与。作为最大的温室气体排放国和能源转型技术的重要生产者，中国的角色至关重要。对此，法国努力保持与北京的高层对话，并将法国的利益明确与欧盟的利益挂钩。同时，
法国也在努力避免“不必要”的对抗或挑
衅
，例如反对在东京设立北约联络处。
（一）经济利益冲突不可避免
法国稳步推进旨在
更有力地捍卫本国和欧洲利益的政策
，导致与中国的关系更具对抗性。
经济领域是关键，
法国支持通过更积极的贸易政策和广泛的经济安全战略来增强欧洲的韧性和主权。尽管这些政策并非仅针对中国，但法国支持的“去风险”策略加剧了与中国的紧张关系。
事实上，法国长期以来一直推动通过外国投资审查、5G工具包、公共采购规则、反补贴工具和“反胁迫机制”来保护欧洲的技术创新、关键基础设施和工业部门。随着这些工具的实施，与中国的经济政策对抗成为自然的出发点。例如，欧盟委员会对中国的电动汽车、高铁、风能和太阳能行业的补贴进行了调查，可能导致今年晚些时候提高关税。尽管中国在白兰地等领域施加了外交压力并威胁反制，但法国依然坚定支持这些调查。
同时，法国推动欧盟竞争规则的转变，释放欧洲政府的投资力量，并发展强有力的工业政策，以支持欧洲在战略技术领域的竞争力。对法国而言，数字和能源转型必须成为经济竞争力和繁荣的新来源，而非战略依赖和脆弱性的来源，尤其是对中国的依赖。由于中国的产业政策不太可能发生改变，地缘经济竞争将成为长期摩擦的根源。
（二）明确战略竞争，未来更加激烈
中国的全球姿态促使法国加强欧洲在印太地区的战略存在。
作为印太地区的常驻国家
，法国是首个在2018年采用“印太战略”的欧洲国家。
法国倡导基于国际法和多边主义的开放包容战略，但与美国不同，法国谨慎地避免对中国采取对抗性立场，寻求对话和伙伴关系，同时试图制衡北京的影响力。
实际上，中国因素在法国印太战略的形成中起了重要作用。南海和台海问题是法国的核心关切，自2014年以来，法国一直派遣舰船从事所谓“维护航行自由”的活动。
尽管如此，
马克龙认为法国应该成为一个“平衡的力量”，不与美国结盟
，而是独立行动，提供双极对抗之外的替代方案。这种立场在法国的印太战略中传递了一些混淆信息。总的来看，中法在贸易、国际安全和全球秩序领域的结构性分歧已成为摩擦的根源，但双方仍将保持沟通。
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意大利与中国：回归常态？
Filippo Fasulo｜意中基金会商业研究中心（CeSIF）
近年来，中意关系的一个标志性事件是2019年3月签署的“一带一路”倡议谅解备忘录
（MoU）
，但意大利政府已于2023年12月正式退出。
孔特政府认为加入“一带一路”有助于加强两国贸易关系，
但作为七国集团
（G7）
成员国，意大利单方面参与中国的倡议，
被其他盟友视为破坏了对华共同立场。
经过周密的外交准备，意大利宣布退出该协议。
（一）谅解备忘录未能奏效的原因
谅解备忘录签署时，国际环境正处于变革中。西方对“一带一路”倡议的看法与中国的政治轨迹密切相关。2015年，英国加入亚洲基础设施投资银行
（AIIB）
，随后法国、德国和意大利也加入，尽管美国对此持负面意见。尽管加入AIIB已引发批评，但当时的政治条件不同。2015年中国国家主席访问伦敦时受到最高礼遇，2017年在达沃斯论坛上发表全球化演讲，达到了国际人气的顶峰。然而，这种和谐的背景在几个月内发生了急剧变化。
特朗普兑现竞选承诺，2018年3月发起对华贸易战，采取了公开竞争的立场。随后，欧盟委员会在德国工业协会的启发下，采用了“经济伙伴和竞争者、系统性对手”的三重定义，描述其与中国的关系。
意大利签署谅解备忘录前几年，
国际上出现了加强与中国政治关系以获得经济回报的“竞赛”
，以德国总理默克尔多次访问中国为代表。然而，2018年春特朗普贸易战的开始使这一局面突然转变。2018年意大利大选后政府更替，恰逢这一重要转变期。
此前几年，意大利与其他西方国家一样，努力加强对华关系。2014年和2016年，伦齐总理
（Matteo Renzi）
访问中国。2017年，中意关系达到顶峰，马塔雷拉总统
（Sergio Mattarella）
2月进行了一周的国事访问，访问了北京、上海、重庆和西安。几个月后，真蒂洛尼总理
（Paolo Gentiloni）
参加“一带一路”国际合作高峰论坛，这是该倡议的正式启动活动，29位国家元首或政府首脑出席。真蒂洛尼不仅是G7成员中最高级别的代表，还是于同年的5月26-27日举行的陶尔米纳峰会的G7主席。
在马塔雷拉和真蒂洛尼会晤期间，核心议题是“一带一路”框架下的基础设施合作，尤其是港口合作。然而，一年多后，国内外情况完全改变了。
2019年，中国国家领导人回访意大利，并安排了国事访问。
尽管协议签署主要被宣传为商业目标，但国际舆论关注其政治意义，认为意大利破坏了欧洲对华统一立场，而法国和德国则在巴黎与欧盟委员会主席共同接待了中方。
结果是意大利与中国关系实际上冻结
，而中法德三边关系得到加强。
2019年，意大利总理孔特参加了第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，外交部长迪马约出席了中国国际进口博览会，马克龙也作为欧洲代表出席。然而，2020年高层接触显著减少。疫情期间，意大利被视为对华过于依赖，导致在西方国家中被孤立。因此，法国、德国和中国之间的三边会议频繁，而意大利与中国的最后几次会晤仅在2021年G20罗马峰会
（虚拟）
和2022年巴厘岛G20峰会上进行，分别在德拉吉政府和现任总理梅洛尼领导下。
总结2019年的事件，主要特征如下：
1. 中意加强政治关系以增加经济联系；
2. 国际形势的突然变化和大国竞争的兴起；
3. 欧盟内部争夺对华优先接触；
4. 意大利未能考虑到变化的国际气候。
（二）意大利退出“一带一路”，重新启动关系
2023年12月3日，意大利政府向中国提交了一份
并未公开发布的，
关于不续签谅解备忘录
（MoU）
的说明。早前
在
9月初，
意大利副总理兼外长塔亚尼
前往北京，向中国阐述了意大利的立场，希望
重新启动2004年两国在贝卢斯科尼政府期间签署的全球战略伙伴关系。
意大利退出“一带一路”标志着其与北京关系的去政治化。2023年初，已看到这一“正常化”进程的首批实际表现。一方面，在特别关注全球价值链重新定义和全球化阶段管理贸易关系。维罗纳的商业和对话论坛为下半年计划的高层会议奠定了基础，即梅洛尼夏季访华和马塔雷拉秋季访华。另一方面，
意大利作为G7轮值主席，与盟友分享对中国海外影响力的关切。
意大利在印太地区的战略承诺
（通过参加海军任务）
表明其与西方阵营的政治团结，并关注地区安全问题。
▍
荷中关系中的技术“去风险”
Maaike Okano-Heijmans & Vera Kranenburg｜荷兰Clingendael研究所
近年来，荷兰对中国的政策从注重经济效率转向强调经济安全。过去，荷中关系主要集中在经济机会和深化贸易投资上
。2019年，荷兰政府提出了“尽可能开放，必要时保护”的口号
，此后逐渐转向保护为主。如今，荷兰的对华政策概括为
“必要时保护，投资于技术领导力”
。经济安全和数字开放战略自主权成为了新趋势。实际措施包括实施新的出口管制、产业政策和资源战略，并加大对印太行动和欧洲全球门户计划的投资。
（一）从追求“经济效率”，转向追求“经济安全”
外商直接投资
（FDI）
筛查体现了这种转变。2016年，中国投资公司收购荷兰半导体公司Nexperia时没有争议。到2022年，荷兰对FDI的战略动机越来越担忧。2023年通过的投资筛查法案首次对Nexperia的收购进行回顾性考虑，尽管政府认为该收购不在筛查法案范围内，议员们仍呼吁采取行动。2024年初，荷兰议会一致通过动议，将筛查法扩展到蔬菜和种子育种领域。
尽管荷兰官员避免直接提及中国，但中国是荷兰经济安全政策扩大的主要原因。海牙对中国影响力上升和战略依赖的担忧驱动了这一转变。美国政府自2018年起质疑中国供应商如华为和中兴的5G设备，并关注对中国出口半导体设备的问题。
在
FDI筛查和所谓“经济胁迫”
等问题上，欧盟委员会推动荷兰采用更具地缘战略性的思维。荷兰情报机构向大学、科研机构和企业发出警告，需要“防范中国”。尽管这些政策最初受到抵触，但如今在知识安全领域的积极政策表明这些担忧已经被荷兰政府内化。大学和公司开展的世界知名研究，包括瓦赫宁根的农业技术突破和代尔夫特的量子进展，
荷兰声称
必须得到保护。
（二）减少“不必要”的对华依赖
荷兰政府支持开放战略自主性，也希望加强国内外荷兰工业的实力。荷兰在半导体领域领先，近期将焦点转向
海事和农业技术
。相关政策涵盖保护、促进和合作三个维度，符合2023年欧洲经济安全战略。
荷兰政府要求各部门识别依赖“脆弱性”，并提出保护政策，设立战略依赖任务组。中国在非专利药物原料和太阳能电池板方面的依赖是关注点。荷兰政府明确了十个关键技术领域作为国家技术战略的优先发展方向，特别重视量子和半导体技术。为减少技术泄漏风险，
荷兰已禁止公务员使用TikTok、阿里巴巴海外版、微信等中国应用程序。
荷兰半导体行业是经济安全政策的关键焦点，也是荷兰与中国双边关系的重要组成部分。荷兰新的出口管制限制了向中国出口最先进的光刻机。荷兰政府通过“贝多芬计划”投资25亿欧元，推动埃因霍温
（光刻机企业阿斯麦ASML所在地）
芯片行业生态系统的发展。此外，海事制造业议程明确将中国视为挑战之一。
除了行业倡议外，荷兰政府还加强了信息基础建设，与可信合作伙伴合作能力，并支持私营部门和知识机构。荷兰在全国设立了经济安全联系点和知识安全国家联系点，并在荷兰大使馆设立经济安全专员网络，包括北京的两个专员和数个设在中国邻国的专员。
2019年的中国政策文件推动了荷兰对中国政策的基本转变，“在可能的情况下开放，在必要的情况下保护”。荷兰加强了中国相关部门的协调机制，并增设了外交、经济事务与气候政策、教育、科学与文化部门的中国相关人员。此外，成立了中国知识网络，旨在国家政府内进行知识创造和传播。
最后，
荷兰还在境外推动“间接对华政策”
（indirect China policy）
，加深了与信任国家的合作伙伴关系，并在印度太平洋指导方针和非洲战略框架下增加了第三国投资。荷兰在全球网关项目中的投资也在增加，加强了与印尼和印度等国的合作。
（三）新政府，新政策？
荷兰政府的未来政策方向尚不确定，特别是在新的保守、批评欧盟态度的政府上台和欧洲议会选举后。荷兰政府的联合协议强调了增强抵抗力的重要性，并突出了在关键原材料领域减少对中国的战略依赖。然而，提议的研究和创新以及公务员领域的结构性削减可能会减弱企业的技术竞争力，以及政府在经济安全领域的行动能力。
目前尚不清楚荷兰是否会继续投资于印太地区和“全球门户”
（Global Gateway）
。不过，
荷兰对中国的经济安全政策转变不太可能发生根本性变化
，关键问题在于荷兰是否将继续投资于自身技术实力，以及是否会继续在欧洲领先国家集团中投资，为日益竞争和影响力强大的中国技术提供替代方案。
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风雨无阻，中匈关系经得起考验
Ágnes Szunomár & Tamás Peragovics｜匈牙利“社科院”经济和区域研究中心
2024年5月初，中国国家主席习近平访问了匈牙利，法国和塞尔维亚，标志着匈中建交75周年。除了签署16项协议外，中国还将其与匈牙利的关系提升为“全天候全面战略伙伴关系”，使匈牙利在重要性上仅次于俄罗斯和巴基斯坦。在欧盟强调需要对华“去风险”的背景下，为什么匈牙利坚持发展与中国的关系？
（一）匈牙利“向东看”
匈牙利历史上与欧洲紧密联系，但自中华人民共和国成立以来，匈牙利与中国保持了良好的政治关系。虽然中国在欧尔班首次执政期间
（1998–2002年）
受到忽视，但自2010年新政府上台以来，中国受到了特别关注。尤其是在2008年全球经济危机后，
匈牙利更加开放于中国的商业机会，旨在减少对西欧市场的经济依赖。
2012年启动的“东方开放政策”进一步加强了匈牙利向东方转向的趋势。
在匈牙利政府看来，中国通过发展贸易关系、不断增加的中国投资流入以及最近由中国公司承担并通过中国贷款融资的基础设施项目，为匈牙利带来了经济利益。然而，这种看法与实际数据或许并不吻合。
（二）平衡东西方的经济利益
自2000年代初以来，匈牙利与中国的贸易迅速增长，尽管起始水平较低，与2004年中东欧国家加入欧盟同时出现。2012年中国提出的16+1倡议推动了整个地区的贸易增长，但这种增长并不平衡。尽管从中国的进口大幅增加，匈牙利对中国的出口水平仍相对较低。2023年，匈对华贸易逆差持续存在，匈牙利对中国的出口略低于20亿美元，而进口几乎达到100亿美元。
在外国直接投资方面，
尽管中国在过去十年在匈牙利的经济影响显著增长，但相对较小，中国的外国直接投资存量约占匈牙利总量的3%。
尽管最近宣布在电动车行业的投资，这一比例将增加，但不会成为主导。
西欧投资者仍占总外国直接投资的60%以上，即使来自非欧洲国家的投资者也很重要。
至于基础设施，中国在至少20年来一直参与规划和谈判匈牙利的建设项目，但多数项目尚未实现。布达佩斯至贝尔格莱德的铁路项目是首个最终实施的项目，但长期存在争议。
与匈牙利政府的热情相比，经济利益相对较小。其他国家对与中国的接触已感到失望或怀疑，但匈牙利仍坚持认为这种关系的重要性。因此，
经济理由失去了一些解释力，
政治因素变得更加突出。
（三）欧尔班的权力博弈
近年来，匈牙利已成为中国建立与小国关系的典范。匈牙利是中国外交政策“和平共处五项原则”的应用案例，强调互相尊重，并在不干涉对方内政的情况下寻找双赢安排。匈牙利支持一带一路倡议、华为在全球市场上的5G推广以及中国为乌克兰提出的和平计划，因此经常在西方受到批评。尽管欧洲有兴趣采取统一行动应对中国的挑战，但匈牙利使得达成欧洲的共同立场更加困难。
