北京规划建设 | 边兰春：更新与保护，从整体性的视角看待历史城市的“恒”与“变”

由cityif与《北京规划建设》期刊联合推出的专栏【北京规划建设】，旨在实践新媒体与传统媒体的融合。自1987年创刊以来，一直以＂理性成就个性、高度成就深度＂为办刊理念。一本表面上看似纯技术的期刊，实际牵涉政治、经济、社会、文化的所有大问题。为人，是我们的唯一目的。

嘉宾：边兰春

清华大学建筑学院教授、中国城市研究院院长

记  者

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动。城市更新，是为提升城市发展质量做出的重大决策部署，已成为新时期提升人居环境品质，顺应城市发展转型，推动城市高质量发展的重要战略举措和抓手。

未来北京城市要持续健康地运转和运行，需要建立起一个全面系统的评价体系，把更新纳入其中，所以要面对的是一个动态发展的城市整体建成环境和共同发展愿景。

首先，评价体系是动态的。 城市更新是一个不断发展的命题，在我们经历过的增量开发、存量发展和现在的高质量发展背景下，城市更新的内涵也在不断变化。面对建成环境的复杂矛盾和社会生活的需求变化，城市更新规划需要不断地统筹与协调，城市更新行动的路径也需要不断地适应与完善。

其次，评价体系是整体的。 以人民为中心和推动高质量发展是一个具有时代意义的主题，在这个时代背景下，城市更新不仅仅是开发思维导向下的存量更新，而是面对过去几十年甚至更长时间累积完成的建成环境问题，应当将城市作为一个复杂的生命有机体。早期我们在谈城市更新时，常用“存量更新”，当我们用“存量”这个词时，潜台词是存量土地再开发，如城市中的老旧工业用地、老旧住宅用地等。而当城市更新变成面向城市高质量发展的整体性工作时，其任务不完全是土地资源领域的问题，而是城市整体性、持续性的有机更新，从规划、建设，到后期的运行管理和更新维护，是一个有机的全生命周期。

最后，评价体系是可持续的。 从城市发展的阶段特征看，实现城市高质量发展，首先有赖于城市的持续活力和持久竞争力。通过城市更新助力产业转型是城市高质量发展的重要基础，传统的产业园区、商业区和商务办公区等都面临着结构优化、产业升级的问题。从政府角度，应该通过政策优化，激励多元主体介入，让规划管理政策适应未来的城市更新，从土地开发逻辑，如土地性质、建设规模、土地出让金等方面，转向减量发展，形成增减挂钩、占补平衡的新逻辑。

从城市发展的本质看， 品质提升的关键是大量的居住社区生活环境的持续改善，以及居住社区公共服务设施条件的持续提升，对居住社区更新工作的评价，既要关注政府投入，更要关注体制机制建设。刚开始开展老旧小区更新改造的时候，老百姓的主动性会比较低，如会觉得“为什么要个人家庭去花钱做外墙保温”等，这时候政府可以多一些投入，但从长远看，评价老旧小区的更新，更要关注政府在投入过程中，是否通过完善体制机制来带动居民的参与和投入。只有居民充分参与，让居民意识到小区的更新改造，从外维护结构到市政管线，从公共环境到停车等，甚至于整个运行的软环境改善，对小区品质和城市环境风貌是巨大的贡献，进而会带来住房资产的保值增值。

从城市发展的重要属性看， 城市更新的过程中还必须包括不断促进基础性设施的更新，以保证城市系统的有效运转。并不是所有更新都可以带来直接的经济效益，如城市公共空间的投入，但我们不仅要把公共空间建好，还要维护好，因为这会带来老百姓生活品质的改善，提升人们的幸福感；又如市政基础设施的投入，也很难带来直接的收益，但如果路修的好、停车管理系统运行的好，整个城市效率就提高了。

所以我们应该去探索建立一个全面的城市更新评价和运转机制，它的投入跟产出应该是正相关、可持续的。从总体特征上看，城市既有传统社区、老旧厂区等环境衰落地区肯定是城市更新中亟待改善提升的重要区域，而城市更新中还会不断出现城市新兴发展地区，也会成为城市中满足新需求、适应新业态的新型增长核心地区，这些所有地区更新的品质、更新改造的路径方法，以及运营过程的持续，需要进行整体的评估和评价。

记  者

北京市曾发布了《关于实施城市更新行动的指导意见》及四个配套细则，聚焦六类更新对象——老旧小区改造、危旧楼房改建、老旧厂房改造、老旧楼宇更新、首都功能核心区平房（院落）更新以及其他类型，同时明确了城市更新行动配套的规划政策、土地政策及资金政策。

在讨论城市更新模式的个体案例时，从专业角度，很难简单地说好或不好，而是要根据它的基本特点，发现它所采取的路径和方法有哪些是值得关注的。

例如，劲松模式，是引入社会资本参与社区改造，与物业服务企业达成合作，从设计、规划、施工到后期的物业管理，共同探索实现社区长效良性发展的创新模式，而且探索出了一条“区级统筹，街乡主导，社区协调，居民议事，企业运作”的“五方联动”机制，共同推进社区综合整治。在劲松模式的探索过程中，重点就是要关注投入和盈利的方法是什么。

在历史文化街区里，如杨梅竹斜街，从城市更新角度是北京老城一个政府主导的重要的实验性项目，投入了大量资金进行人口疏解和房屋腾退，多年前就开始讨论杨梅竹模式。从杨梅竹情况看，第一，毫无疑问的在历史文化遗存保护利用方面做了很多努力，很多文物建筑和历史建筑进行了腾退和修复，实现了对历史街区文化遗存价值的挖掘、保护与活化利用；第二，整体风貌的变化，沿街一段是变化最大的，但在片区内部，特别是到了很多院落内部，还有很多地方并没有从根本上实现环境风貌的持续改善，这是其中需要持续深化的难点；第三，老百姓的生活，最先腾退的居民家庭的生活变化是最大的，但留住的居民的生活环境，还需要进行持续性地改善；第四，从更大范围的视角来看，能否实现以点带面，能否实现保护更新的社会经济上的可持续推进，仍需要进行进一步的系统评估。

所以面对城市更新的复杂情况，没有办法简单评价某种模式好与不好，对与不对，每个案例都有历史遗留问题，有其独到的特点，从北京的整体情况看，城市更新的路径和方法，需要做更加全面的、多样化的探索。

即使同为一种更新对象，如老旧小区，不同地方的差异也很大。从年代看，有上世纪90年代的，也有上世纪60-70年代的，如果再往前回溯的话，久远的可以回溯100年；从质量上来讲，有钢筋混凝土的，有砖瓦砌的，等等。所以，要想采取合适的城市更新模式，首先要摸清底账，专业人员要对更新对象进行科学的、全域的普查和分析，分层分类，建立起一套动态的更新、改造、运营的技术，建立一套精细化的智慧监测管理运营系统。

记  者

北京市有许多探索性的更新实践，其中对资金投入方式，以及运维产出效益评估等方面都做出了有益的尝试。但北京城市更新点多面广，改造需求多，资金缺口大，需要多渠道筹集资金。目前，资金主要来自三个方面：

一是政府支持。 老旧小区、历史街区、公共基础设施等方面，主要依靠政府投资。总体来讲，跟历史文化保护、民生改善直接关联的部分，政府投入占比较大。自2019年起，北京城镇老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，中央逐年安排补助资金，地方政府通过安排财政预算、发行地方政府专项债券、一般债券等落实财政支出责任。

二是吸引社会力量参与。 各区积极盘活存量房屋、土地资源，吸引经营主体投资，配建居民最需要的停车、充电、养老、托育、助餐、便利店等各类设施，经营主体通过便民设施运营等逐步收回投资。但值得注意的是，社会资本要尊重基本的市场运行规律，要平衡投入和产出，才能持续参与城市更新工作。

三是动员居民出资。 居民作为最重要的使用者，对改善自身生活条件有着强烈诉求，按照谁受益、谁出资原则，在积极推动落实产权人出资责任，具体的措施包括直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡小区公共收益、捐资捐物、投工投劳等方式。

在城市更新的资金投入方面，今后还要不断优化公共资金支持的政策模式，平衡利用税收优待和财政补助两种方式。如针对文保单位、历史建筑、传统风貌建筑的保护修缮，以及在地主体的传统特色经营活动，制定税费优待政策，包括向国家指定机构让渡文化遗产保护管理修缮的相关税收减免，向社区居民将税收减免转化成医保、出行、购物等方面的优惠，向民间非营利组织的公益投入和社会捐赠实行税费减免等如对活化利用项目提供专项资金补助，或者为基础设施和公共设施提供社会资本支持，用以完善公共服务和防灾减灾系统，提升整体的生活品质。

同时，可以探索规划权益的平衡机制。如为促进文化遗产价值较大、建设密集的城市中心地区的历史文化资源保护，可以探索通过容积率转移补偿制度实现资金平衡。

记  者

北京卫视有一档社会民生类节目《向前一步》，选题都是来源于北京城市中亟待解决的热点、难点问题，围绕大家关注的公共领域话题，也涉及城市更新内容，由城市规划专家、人民调解员、心理专家、法律专家等组成城市调解团，通过构建多维交流的沟通平台，每个人用独特的表达方式，化解分歧，达成共识。

城市更新要面对不同主体、不同类型问题，这些问题跟我们共同的未来，有什么样的关系，要把道理跟大家讲清楚。

比如，酒仙桥旧改项目，主要是798等老电子管厂的宿舍区。20世纪50年代，这里建成了新中国的电子工业基地，上万名职工以承租方式住上了单位建设的筒子楼。尖楼顶、灰砖墙，数十栋三层小楼连排成片，直到20世纪七八十年代，这里都是很气派的住宅区。但是，随着岁月更迭，这些筒子楼在风吹雨淋中日渐破旧，越来越无法满足居民对品质生活的向往。

自从上世纪90年代以来，酒仙桥旧改工程多次启动，但都因为涉及家庭多、人员多，房屋产权复杂，加之合户分户、子女析产等问题衍生出的矛盾较多，迟迟达不成一致，因为楼房彼此相连，只要有一户不走，就没法拆、没法改，一直无法进入实质性推动阶段。90年代曾经采取了大家投票的方式，也是公众参与的一种方式，每个人有权表达自己的诉求，据说当时决定如果能到达90%的居民同意就可以实施。但最终没有达到投票率，虽然整个改造方案都做好了，也没办法去实施，一直拖到现在。但是，一直以来街坊们翘首期盼旧改的心始终未变，去年初，政府下大决心解决历史遗留问题，重启酒仙桥旧改，因为这些筒子楼实在太过破旧，所以采取的方式跟别的地方不一样，不仅是房屋改造，而是实施整个小区的更新。这次还是采取居民投票方式，经过努力，自2023年5月预签约启动，仅40天，所有地块整体预签约率达到99.3%。

公众参与，意味着大家可以表达各自的诉求，这是很重要的一个方面。同时，我们应该有更多的渠道与方式让大家清楚地感受到，城市更新改造跟每一个人的利益诉求有关。我们现在面向公众、面向社会，关于公众参与的宣传讨论还不太够，特别是从老旧小区更新角度来讲，既有很多政策方面的内容，也有很多对实际状况的客观评估、评价，以及让社会认识到将要采取或可能采取的更新方式及其影响。公众参与一定是需要政府与公众相结合，根据自身特征，建立起一套切实可行的可持续的更新路径。

记  者

我是酒仙桥地区和什刹海地区的责师。选择这样两个地区，也是基于我对这样两个典型地区保护、更新与发展的关注，作为城市研究的重要基地。什刹海是历史文化保护街区，清华大学建筑学院自上世纪80年代以来一直参与对什刹海的规划研究与实践工作。酒仙桥地区有北京798、751，还有一些中关村科技园的园区，既涉及到老旧居住区、老旧厂区的更新，也有科技创新空间的营造、城与乡的关系协调，是城市未来很重要的一个地区。

我在什刹海地区工作的时间更长一些，开始的时候还没有责师这项工作，主要是作为历史文化街区保护更新工作的直接参与者，现在以责师的身份，主要是作为参谋者。街道作为社会治理的基层主体，发挥了很大的作用，开展工作的类型也较为多样化，有一些工作与历史文化街区保护更新直接相关，也有一些工作是发挥街道管理功能。作为责师，我们尽力配合街道做好各类工作。在什刹海，我们是责师团队式的工作方式，我自己去的特别多，现在逐渐变成一个小的责师团队，努力做到工作上有衔接，有持续。

总的感受，对责师来讲，如果能够持续在某个地方扎根，不断加强对当地的调查研究，对当地的各类情况就会理解的更加深入，给街道当参谋的时候，可能发挥的作用就越大。

记  者

第一 ，还需要持续推动完善历史街区的规划管理体系和保护更新政策机制。这需要我们不断从实践中总结经验，更需要站在整体保护的过程角度，综合看待历史文化街区需要保护的核心价值，以及不断发展演变的内容。

第二， 保护更新的实施路径还不清晰，历史文化保护资源状况差异比较大。国家级文保单位普遍进行了修缮维护，但大量省、市县区级文物保护单位和具有突出遗产价值的历史建筑、传统风貌建筑中，依然存在严重隐患，保护状况堪忧。现在来自于居民、不同类型企业、政府平台的探索非常多样化，但这些多样化探索中，我们对有积极主动性的社会化主体的培育和引导，远远少于我们对企业化的依赖。不只是北京，全国范围内以企业化方式推动保护更新的路径越来越明显，而企业主体的主导思路，一定是空间资源的运营，就是人口的疏解和转移。从苏州平江，再到很多江南古镇，其实是大同小异的，企业在里面发挥了多大的作用？原来的居民参与到什么程度？像乌镇那种完全靠企业来运营的模式，实际上是要特别需要小心的。大部分地区所采用的“企业统租+文旅导向”的历史文化街区保护更新模式，失去了与本地居民的关联度，与历史文化资源的价值内涵匹配度也逐渐降低，就逐渐走向过度商业化和同质化，就会带来历史文化街区的社区内生活力不足。

第三， 资金与权责问题还需要再讨论。历史文化街区腾退修缮涉及资金巨大，仅依靠公共财政资金难以承担，而社会资本或居民参与保护利用的政策依据、实施路径和管理体系目前尚不完善。

第四， 公共服务与基础设施普遍比较薄弱。历史文化街区往往缺乏系统性的公共服务配置，市政基础设施欠账也比较多。

第五， 人口住房问题与社会生活延续尚未破题。一是人口住房问题。人口密度与住房问题是困扰历史文化街区保护发展的两个基础性问题。历史形成的复杂住房产权对房屋修缮、居住质量产生了直接影响，也是很多历史文化街区在更新改造中选择人口疏解、房屋退租的重要原因。二是社会生活延续问题。历史文化街区中人口老龄化趋势明显，低收入人群较多、受教育程度较低、外来人口聚集，历史文化街区的自我更新能力低、社群组织能力弱，加上持续不断地搬迁、退租驱动，使历史街区的社会生活延续性逐渐丧失。

记  者

我最近去了苏州平江，发现游人很多，商业气息越来越浓。假设在云南有十个丽江，那丽江的商业化不会到这个程度；如果意大利有十个威尼斯，那威尼斯也不会这样。但当只有一个平江、一个丽江、一个威尼斯时，就是一种稀缺资源，最后一定会转化成市场对它们的追捧，商业对它们的追逐。

同样，什刹海的资源条件，到了现代城市生活里面，也一定会转化成大家对它的需求，进而转化成旅游开发对它的影响。如果整个什刹海沿街不许开店，我觉得反倒是违背常理的。南锣鼓巷也是如此，这是不能回避的一个问题，所以我用“老胡同新生活”来形容什刹海和南锣鼓巷。

早在上世纪80年代初期，清华大学建筑学院首先提出了建立什刹海历史文化旅游区的建议。在此后40多年的时间里，随着城市建设形势的发展，根据什刹海地保护整治和发展建设的需要，清华大学建筑学院几代师生一直长期持续性的参与什刹海地区的保护规划研究和实践工作，又多次对这一地区的总体规划加以深化调整。

从商业的形成和发展来讲，什刹海的环湖地区、烟袋斜街，它们的繁荣热闹，比南锣还要早一点。2000年之后，什刹海环湖地区开始星星点点的出现各种商业，2003年“非典”前后，环湖商业逐渐增多，烟袋斜街也日趋热闹。等过了“非典”，南锣鼓巷也开始变得热闹，这是一个很正常的过程，因为人群对环境有需求，而这儿正好有这种资源条件。

当然，商业的发展需要进行有序的管理。富于特色的商业步行街穿插于传统居住街区之中，是什刹海地区聚集人气、繁华重现的重要因素。历史悠久的烟袋斜街，是曾经有“小琉璃厂”之称的著名古街，“烤肉季”是名扬四方的中华老字号，而“荷花市场”更是几经变迁成为近年来快速兴起的餐饮酒吧街，而环湖地区鳞次栉比的特色茶馆酒吧，在给什刹海带来了活力的同时，也彻底打破了这片历史文化街区的宁静。如何让这一地区有序发展，充满活力的同时，又最大程度上延续和强化这里的文化景观也成为这些传统特色商业街持续发展的关键。

这些年对什刹海周边、南锣鼓巷一直有类似的质疑声音，那要不就不做商业了？但事实上，北京市在做背街小巷整治时，南锣鼓巷和烟袋斜街都没有把商业给封堵起来，我觉得这是对的。

但同时，历史文化街区的商业和旅游发展也不能以景区建设作为目标，当时什刹海地区要申请国家4 A景区，征求专家意见，我不太赞成。景区有景区的标准，历史文化街区不能简单地变成景区，虽然像西塘、周庄、乌镇，都是国家5 A级的景区，但毕竟那些古镇已经转型成以旅游作为它唯一的支柱产业，带动老百姓的生活，但什刹海地区不是，它更是一个老百姓生活的地方，旅游景区的管理和设施并不适合这里。

记  者

过去我们谈城市保护，现在谈城市更新，其实这两者最大的一个交集就是对于历史文化街区中的民生改善。历史文化街区中有丰富多样的文物建筑、历史建筑和传统风貌建筑，传承有大量的物质和非物质文化遗产，也是大量居民传统生活的地区，复杂而又多样，所以是城市保护与更新中的难点和焦点。

《指南》提到的基本原则、保护更新的主要内容、主要方法，过去在不同时间、不同地点、不同文件中，都有所涉及，包括“六不”的要求，以前其实也提到过，现在都综合到了一起，说明在未来保护提升项目建设的过程中，必须把“六不”当作一个前提。

北京老城历史文化街区是承载并展现京味生活的重要区域，一方面，历史文化街区有大量的居住人群，他们的居住条件、生活品质、文化意识等，对于历史文化街区的保护至关重要；另一方面，也正因为有他们的存在，历史文化街区才成为了有血有肉，有传统、有文化的瑰宝。由于老城的区位优势和历史价值，社会结构的变迁与社会生活的演变是必然发生的，但这一演变过程应以社会结构稳定延续为前提，让原有居民与新住客共荣共生，实现社会生活演进的延续性。

过去的保护实践中，不乏忽视社会延续性而导致社会结构剧变的案例。如有些项目中所采用的整体搬迁和申请式疏散，由于人口疏解规模过大、时间过短，给这一地区带来的是居住邻里社会生活的巨变和实施主体财务运转上的压力。

在社会结构演变的过程中，要实现有效的人口疏解，应加强社会空间结构的研究，把社会结构的研究作为历史街区人口疏解的重要基础，细致评估居民“走”与“留”背后的生活条件和生活需求，将空间保护利用与精准化的人口疏解相结合，避免停留于统计意义上的人口疏解，实现真正的空间改善、社会生活的重塑与延续。