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时下,全球PPP热潮涌动,“一带一路”倡议下的PPP项目也迎来了新一轮的热潮。中国企业“走出去”进行海外基础设施建设的同时,也会遇到一些难题和挑战。
“如果人们知道一个项目有什么风险,这根本不可怕,可怕的是不知道有什么风险。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授日前接受了中国经济导报记者的专访。王守清告诉中国经济导报记者:“利益与风险常常是相伴而生的,国内企业出海参与PPP项目还需要擦亮慧眼。PPP模式是一种新兴模式,对很多人来说有很多未知风险。用学术的话来讲,就是“已知的未知不可怕,最可怕的是未知的未知”。只有把风险找出来,加以识别了,才能在前进的路上走得更加稳健。”
王守清在国内学术界素有“PPP教父”之称。在他看来,在PPP项目中,风险管理最重要的是识别风险,然后再看这个项目相关的人(干系人)谁对某个有控制力。谁有控制力,谁就去承担这个风险,这是PPP项目风险分担非常重要的原则。因为每个人的利益不一样,没有这么一种公平的原则,谈判是很艰难的。
王守清表示,风险其实也是一个笼统的概念,包括风险发生的可能性和风险发生后的后果,而风险管理主要包括三个大阶段:识别风险、对风险进行分析、分析完之后采取相应的对策,“要么不让这个风险发生,要么发生以后让它的后果不会扩散,而且这个后果最好要在承受力之内。”
王守清告诉中国经济导报记者:“国际上的经验证明,决定一个投资特别是PPP项目能不能成功,更重要的是国家层面和行业层面的风险。”因为这两个层面的风险,一方面是大家不熟悉,很难预测,更大的问题是没有人有完全控制力,包括政府也可能没有控制力。比如说,在“一带一路”中的工程企业,对建设阶段是非常熟悉的,但是现在面临着对运营阶段没有经验的麻烦。为什么央企工程公司做PPP重建设轻运营?因为他们不懂得的东西就尽量不做,而民营企业因为资金和融资的约束,就更愿意做轻资产重运营的PPP项目。
“有的风险是可以买保险的,但不是所有可以保险的风险都去买保险,因为有的风险如政治风险的保险很贵,而有的风险没有相应的保险可买。”比较生涩的术语,也被王守清娓娓道来、幽默生动地讲解出来,“如果一个风险大家都没有控制力,那就应该分担,谁有控制力谁就去承担相应的风险、去控制相应的风险。这就能够解释为什么法规和政策变化的风险、发展中国家汇率变化的风险,必须由政府去承担;像工期延误、成本超支、运营产出不达要求的风险就必须由投资者承担;而市场需求风险就要区别对待,如果销售渠道如电网和水网是政府控制的,水厂、电厂PPP项目的市场需求风险就必须主要由政府承担,由政府兜底最低市场需求量,签订或取或付(Takeor Pay)即照付不议合同;像路桥隧道PPP项目,到底车流量有多少,这是谁都没法准确预测的,所以这种项目的市场需求风险就应该双方分担。”王守清进一步分析说,因为毕竟地方政府更了解一个地方需要多少基础设施,所以政府要分担要多一点。但近年来国际多边机构如世行、亚行的态度也发生了一些变化,认为这种市场需求风险应该更多地由投资者承担,因为投资者比政府更专业,更有能力慎重客观地判断将来的市场需求到底有多少,这样就逼着投资者去好好做分析,而政府不考虑市场需求更想上的政绩或不可持续项目就难以落地。
王守清告诉中国经济导报记者:“在国际市场上,因为一个PPP项目十几二三十年的风险是谁也没法准确预测的,所以合同最好是保证任何一方承担的风险有一个上限,这就是承受力概念。超过这个上限就启动重新谈判,更多的是实施调节机制,有时候也包括调价机制等。”
在发展中国家,一般是由对风险最有控制力的那方承担相应风险,因此投资者组成的项目公司主要承担项目的融资、建设、采购、经营和维护的风险;发展中国家政府主要承担土地获取、法律变更和外汇的风险。但是投资者承担的风险并不是他一个人背,而是通过合同、保函、保险再把风险转移给分包商、供货商、运营商和保险公司等。要特别注意的是,不同国家和地区的同一类风险的承担可能不同,如发达国家中由于外汇是自由兑换的,故政府一般不承担外汇风险;而发展中国家因为汇率是政府控制的,故一般由政府承担。总之,风险分担不能简单照搬。
其实,政治风险也是一个很垄断的概念,可以从国家层面、市场层面、项目层面来进行风险管理。国外的PPP合同是把所有这些细节都考虑到。由此,王守清提醒说,千万不要把在国内PPP的做法简单带到国外去做“一带一路”PPP项目。要应对这些政治风险,最主要的是转变观念,首先搞清楚有哪些政治风险,把未知的未知变成已知的未知。很多时候,企业到国外去就会发现和国内不一样的情形,故需要重点去了解当地的政治生态和趋势。有了这个观念的变化,具体做项目的人一定要尽职调查,建立风险考察体系,充分把风险都找出来。与此同时,还要跟NGO、公众和政府多做沟通,全面了解当地情况。
王守清分析认为,从长远来看,我国企业“走出去”应该遵守国际惯例和市场规则。国际惯例之所以成为国际惯例,是因为在几十年来已经形成了一套做法。企业“走出去”过程中不要过多地谈中国特色的PPP,真正好的做法是经得起各个国家的考验的,你可以有一些特殊性但是不能太过分。