《2017-2018年中国休闲发展与未来展望》之二

三 、2017-2018年弥补

休闲发展鸿沟的九大努力

（一）战略 层面： 确定人的发展为国家战略主线

党的十九大报告从认识新矛盾、解决新矛盾角度为休闲发展提出了新的战略诉求，明确了休闲发展的战略图景、战略路径和战略重点，为弥合休闲发展鸿沟提供了重要指引。

其一，强调以人民为中心的发展思想，为休闲发展提供重要指引 。十九大报告指出，“新时代中国特色社会主义思想，必须坚持以人民为中心的发展思想”，“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。围绕以人民为中心的发展思想，党和国家提出了一系列具体目标和发展领域，包括社会公平正义，幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，人民获得感、人的全面发展等等。这些都为人们享受更加美好的休闲生活提供了重要保障。

其二 ，面向新时代新矛盾，赋予休闲新的战略意义 。十九大报告明确指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在此新阶段，“我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。休闲发展作为相比物质文化生活更高要求的层面，成为国家发展战略诉求中必不可少的组成部分，其核心任务在于解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾上，且与民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面紧密相连。

其三 ， 社会发展新目标，为休闲发展提供重要保障 。十九大报告提出“三步走”战略目标，并指出，解决人民温饱问题、人民生活总体上达到小康水平这两个目标已提前实现，在此基础上，到建党一百年时要建成经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会。文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实不仅是小康社会的主要标志，也是休闲发展的重要保障。

其四 ， 相关领域新部署，为休闲发展提供重要支撑。 十九大报告围绕建设社会主义文化强国、体育强国等做出了积极部署，同时提出，积极应对人口老龄化，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展；2018年国务院政府工作报告明确，要支持社会力量增加医疗、养老、教育、文化、体育等服务供给，创建全域旅游示范区，降低重点国有景区门票价格；国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见（国发〔2017〕22号）提出，要开展新一轮服务业综合改革试点，支持社会力量提供教育、文化、养老、医疗等服务。这些都为休闲发展提供了重要支撑。

（二）法规层面：不断完善相关法律法规

继2016年颁布《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《中华人民共和国电影产业促进法》并修订《中华人民共和国旅游法》和《中华人民共和国体育法》之后，2017年我国又制定了《中华人民共和国公共图书馆法》。《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确规定，“县级以上人民政府应将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划”。该法还打破行政隶属界限，明确将科技馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心等纳入公共文化设施范畴。《中华人民共和国公共图书馆法》要求“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付”，“县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布”。

（三）机构改革：形成休闲发展新机制

2018年3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案，经改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。其中与休闲发展相关的重大变化有四：一是将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部；二是在国家新闻出版广电总局广播电视管理职责的基础上组建国家广播电视总局；三是组建自然资源部，整合国土资源部的职责（涉及世界地质公园和国家地质公园）、国家发改委组织编制主体功能区规划的职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责以及水、林业、湿地、草原等资源的调查和确权登记职责、国家海洋局（涉及海洋资源管理）的职责；四是将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局，由自然资源部管理。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。

不管是文化部门和旅游部门的合并，还是自然资源部的组建以及国家公园管理局的设立，都将在一定程度上解决以往休闲资源管理和休闲发展促进分散化的问题。尤其是文化和旅游部的成立，将有助于形成“用文化的理念发展旅游，用旅游的方式传播文化”、文化事业和文化产业、旅游事业和旅游产业共同发展、相互促进的良好格局。

（四）政策规划：多领域推动 休闲 发展

2017-2018年，围绕文化、旅游和体育领域，出台了一系列的法规、政策、文件、规划，从多个角度构建休闲发展的综合性框架。

例如，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》对基本公共教育、基本社会服务、基本公共文化体育等制定了量化发展指标，并从“学有所教、劳有所得、老有所养、病人所医、办有所帮、住有所居、文体有获、残有所助”等八个方面提出了国家基本公共服务制度框架。伴随《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》的出台，文化产业、文物事业、文化旅游、文化科技、群众文艺、文化扶贫、文物科技、公共图书馆事业、公共数字文化、古籍保护、新闻出版广播影视、版权工作等各细分领域均有相应规划出台。中办和国办联合印发《关于实施中华传统优秀文化传承发展工程的意见》、《建立国家公园体制总体方案》等重要文件。国家发展改革委等14部门联合印发《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017年）》。国家发改委、国土资源部、住房城乡建设部等联合印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》。2018年3月，《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号）要求，要“着力推动旅游业从门票经济向产业经济转变，从粗放低效方式向精细高效方式转变，从封闭的旅游自循环向开放的‘旅游+’转变，从企业单打独享向社会共建共享转变，从景区内部管理向全面依法治理转变，从部门行为向政府统筹推进转变，从单一景点景区建设向综合目的地服务转变”。

（五）公共供给：低价或免费开放各类设施

美术馆、公共图书馆、文化馆（站）等各类公共文化设施、大型体育场馆等各类公共体育设施等的免费或低价开放以及依托公共资源建设的景点门票降价成为近年的热点。

在公共文化设施和服务方面，根据文化部、财政部《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发〔2011〕5号），中央和各级政府近年来持续加大公共文化场馆开放力度。不仅实施美术馆、公共图书馆、文化馆（站）、博物馆等公共空间设施场地免费开放政策，也免费提供基本公共文化服务项目。以安徽省为例，2017年全省17个美术馆、122个公共图书馆、122个文化馆、1437个综合文化站全部免费开放。博物馆纪念馆免费开放按照免费开放运行情况、接待参观人次、服务质量等因素确定补助标准。省级财政安排省图书馆、文化馆、博物馆老馆免费开放补助经费；市级美术馆、公共图书馆、文化馆（站）（含辖区）免费开放补助经费，中央财政按补助标准负担50%，市级财政负担50%；县级美术馆、公共图书馆、文化馆（站）（含县改区）免费开放补助经费，中央财政按补助标准负担50%，其余部分省级财政负担50%，县级财政负担50%。2018年，我国还将推动修订《中央补助地方博物馆、纪念馆免费开放专项资金管理暂行办法》，完善博物馆免费开放政策，增加资金总量，扩大补助范围，调整分级分档补助标准，以政府购买服务方式支持非国有博物馆发展。

在体育场馆方面，根据2014年国家体育总局、财政部联合发布《关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》，要求体育部门所属大型体育场馆向社会免费、低收费开放。2017年，教育部、国家体育总局联合印发《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》，明确了学校体育场馆开放的范围和时间，即学校应当在课余时间和节假日向学生开放体育场馆，公办学校要积极创造条件向社会开放体育场馆，鼓励民办学校向社会开放体育场馆。国家法定节假日和学校寒暑假期间，学校体育场馆应适当延长开放时间。在此之前，浙江、陕西、安徽等多个省份地区已出台相关文件鼓励学校体育场馆向社会开放。

针对社会广泛关注的景区门票价格问题，2015年国家发改委、国家旅游局联合发布《关于开展景区门票价格专项整治工作的通知》，开展为期一年的门票价格专项整治工作，对实行政府定价、政府指导价的景区，各地原则上不出台新的上调门票价格方案。两部门还联合建立景区质量等级评定与门票价格水平惩戒联动机制，把“全国旅游价格信得过景区”承诺作为景区质量等级评定和复核的考核指标。很多省份都依据这些法规并结合本省的情况出台了相关的管理办法。国务院总理李克强在2018年政府工作报告中明确提出要“降低重点国有景区门票价格”。国家发改委等部门正在制定相应的落实方案。重点国有景区门票降价在一定程度上会带动我国景区门票价格管理乃至景区管理体制的改革。

（六）多样投资： 供给侧推进， 提供多种类型的休闲供给

近年来，围绕文化、旅游、体育等领域的各类投资不断加大。

文化领域的投资，既有公共与私人部门共同推动的文创产业投入，也包括文化扶边扶贫以及PPP、文化产业基金等多种形式。数据显示，2012年到2016年，我国文化产业基金支数和募集规模呈现总体上涨趋势，文化产业投资基金总规模已破千亿元（见图8）。2017年，青海省人民政府和中国民生投资集团合作设立20亿元文化产业发展投资基金；海南设立第一支省级政府参股设立的产业投资基金，省财政部门从省创投引导基金预算中安排出资5000万元，吸引社会资本3亿元，合作设立规模为3.5亿元的海南省文化体育产业发展基金，通过股权投资方式，将资金的60%以上主要投向游戏、动漫、影视制作、体育等产业。

旅游成为社会投资热点和最具潜力的投资领域之一。2015年全国旅游直接投资突破万亿元，2016年达到12997亿元，同比增长29.05%（高出全国固定资产投资增速20个百分点），2017年预计超过1.5万亿元（见图9）。旅游地产、旅游特色小镇、在线旅游、自驾车与房车营地、民宿、旅游演艺等诸多细分行业吸引了各路资本。各地也加大力度吸引旅游投资。例如，2017年，河北省重点推进100个旅游综合体、旅游新业态、旅游小镇、休闲度假项目，确保年内完成旅游项目投资800亿元以上；安徽省推出旅游转型升级项目工程包，全年计划完成投资2000亿；江西省面向港澳推出总投资额超千亿元旅游招商项目；重庆签约43个旅游项目投资超1700亿元；青海省计划三年3000亿投资旅游；2017年有36个旅游项目落地武汉，总规模超千亿元。

近几年，体育行业也吸引了大量的资本。一方面，随着互联网+体育概念的走热，大量资金进入体育行业，发展线上业务；另一方面，越来越多的资本认识到，体育行业是消费升级的热点，开始投资体育培训、场馆建设等。除了各类健身休闲服务外，围绕体育装备、饮食、康复、赛事组织、传媒等也得到快速发展。与此同时，在消费升级的大背景下，体育与饮食、生活、时尚、旅游、文化等领域之间的融合越来越广泛。

（七）公共服务：休闲相关领域 均等化 发展步伐加快

公共服务是休闲均等化、普惠化的基础。2017年，我国大力推进文化、旅游、体育等休闲领域的公共服务规划和建设。

文化休闲领域的公共服务建设，坚持政府主导、社会参与、重心下移、共建共享，以基本公共文化服务标准化均等化为突破口，立足人民群众基本文化需求，构建体现时代发展趋势、符合文化发展规律、具有中国特色的现代公共文化服务体系。2017年，文化领域实施了国家级文化设施建设工程、贫困地区公共文化服务体系建设项目、基层综合性文化服务中心建设项目、公共数字文化建设项目、全民文化艺术普及项目、特殊群体文化产品扶持计划、全国文化志愿服务行动计划、边境地区文化建设工程等。 旅游领域积极推进“厕所革命”，同时加强旅游集散中心、游客服务中心等的建设，推动构建互联智能智慧旅游体系，构建防控并重旅游安全体系和综合高效旅游监管体系。体育方面，围绕“构建便民利民的新型公共服务体系” 、将全民健身纳入各地健康中国和全面建成小康社会考核体系等方面的公共服务也在不断加强，其中健全群众身边的体育健身组织，完善群众身边的体育健身设施，丰富群众身边的体育健身活动，支持群众身边的体育健身赛事，加强群众身边的体育健身指导，弘扬群众身边的体育健身文化的“六边工程”尤为突出。

（八）产业统计：建立新的行业分类标准

2017年6月，新的《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）正式颁布。作为派生产业统计分类标准，《国家旅游及相关产业统计分类（2018）》和《文化及相关产业分类（2018）》先后于2018年4月发布。前者延续《国家旅游及相关产业统计分类（2015）》分类原则、方法和结构框架，仅根据新旧国民经济行业的对应关系，进行了行业结构的对应调整和行业编码的对应转换；后者保留《文化及相关产业分类（2012）》的原有定义和分类原则，充分考虑到以“互联网+”为依托的文化新业态的发展，增加了符合文化及相关产业定义的活动小类，同时调整了分类方法和类别结构。与此同时，我国还将建立以旅游、养老、健康等为主的幸福产业统计监测制度。

（九）全面深化改革：盘活生产要素，激活发展动力

过去一年中，文化、旅游、体育等相关领域均展开了全方位的改革探索，一定程度上盘活了生产要素，形成了新的机制。

2017年以来，文化领域一方面简政放权，另一方面实施各类工程，建立新的机制，盘活各种资源，激发新的活力。例如，废止了《文化科技工作管理办法》等部门规章；不断探索和调整对文化领域新兴业态的监管模式，对点播影院、点播院线行业、网络文学出版、网络试听节目以及迷你KTV等各种新兴业态加以规范和管理；在艺术创作生产领域、文物保护利用、非物质文化遗产保护传承、促进文化消费、建设现代文化市场体系等方面做出全方位的努力。旅游领域，以“全域旅游”为主线，在旅游治理体系建设、旅游行政管理和市场监管体制机制改革、旅游市场主体（旅行社、导游、景区、国有企业等）管理体制改革、旅游改革创新试点和边境旅游试验区与跨境旅游合作区“两区”建设、以“厕所革命”为代表的旅游公共服务体系建设、旅游精准扶贫长效机制和典型模式等方面大胆创新。体育领域，一方面，依托国家体育产业基地、体育产业示范单位（包含制造业、场馆运营及体育旅游等）、体育产业示范项目等加强体育产业建设；另一方面构建便民利民的新型公共服务体系，加强“六边工程”，建立地方政府全民健身联席会议，将全民健身纳入各地健康中国和全面建成小康社会考核体系，纳入地方财政年度预算、年度计划。

四、 我国 休闲 发展前瞻与建议

2018年是我国改革开放四十周年。历经40年发展，我国实现了从计划经济到市场经济、从农业社会向工业社会、从封闭型社会到开放型社会、从普遍贫困向全面小康、从单位化社会到社区性社会、从成年型人口社会到老龄化人口社会的重大转型。如何满足人民美好生活需要，成为当前和未来一段时期的工作重点。

满足人民日益增长的美好生活需要，是休闲发展的战略目标，休闲的价值也正从社会大生产和社会大生活各个领域中得以凸显。重视休闲发展，尤其是加强休闲公共设施和服务的有效供给，成为弥合人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重要手段。从这一视角出发，当前和未来一段时期，要着力解决好如下几个问题。

（一）战略层面： 将休闲发展 整体性 纳入 国家发展 战略

长期以来，我国社会对休闲都存在一定的忽视甚至偏见。作为美好生活的重要组成部分，休闲对于促进个体身心健康、融洽家庭关系、增进文化交流、促进社会和谐、推动社会进步、经济结构调整具有不可替代的作用。因此，应充分重视休闲的多重价值，从人民美好生活需要和中华民族伟大复兴的角度看待和对待休闲，给予其应有的正名、清晰的界定和整体的考虑，将休闲发展整体性地纳入到国家发展战略和公共政策体系当中，从顶层设计层面解决休闲发展中的各种不平衡和不充分问题。未来一段时期，国民休闲将在此前实现“从无到有”转变的基础上，跨入“从有到好”的新阶段。休闲的发展程度和国民休闲满意度，将成为小康社会实现程度的主要标志。

（二）体制机制：建立与 大部制改革相对应 的 休闲发展协调机制

2018年，新一轮党和国家机构改革以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置。文化和旅游部、自然资源部、国家广播电视总局、国家林业和草原局的组建以及国家公园管理局的成立，将对我国休闲资源的配置、管理和利用产生深远影响。这些新组建的部门，牵涉到与休闲发展相关的资源、规划、环境、生态、依托、渠道、产业、体制等多个方面。新的大部制改革，改变了以往休闲发展的对应机构，也改变了休闲发展的体制格局。未来，针对国民休闲和生活品质，如何形成新的发展格局和协调机制，各类自然资源和文化资源如何更好地服务于人民的美好生活需要，如何让更广泛的民众通过休闲活动，拥有更多获得感、公平感和幸福感，值得关注。

（三）发展体系：围绕美好生活建设， 建立综合性的休闲发展体系 和政策体系

在新的目标和机制下，休闲发展的视域，应从窄到宽、从小到大、从简到复地加以丰富和拓展。休闲发展的各个维度，均与美好生活建设相关；美好生活建设的要求，也扩大了休闲发展的维度。为此，休闲发展要深入融合到美好生活建设的方方面面，形成综合性的发展体系。其中，首先要厘清美好生活建设的体系和层次，建立休闲发展与其的对应框架和系统，再研究这个框架和系统中各条各块的发展障碍与问题，形成综合化的解决方案。近年来我国出台了不少与休闲相关的政策。这些政策出发点、侧重点和目标任务各有不同，其主要内容和具体措施也不一样。未来要在明确国家休闲发展总体思路和顶层设计的基础上，对所有涉及休闲发展的政策进行必要的梳理，强化政策之间的衔接性。