CNAS建议采取新的战略途径保持美国军事技术优势

2014年6月,CNAS曾发布一份题为《创造性的破坏:技术、战略及全球国防工业的未来》的研究报告。报告指出,如果美国防部及其工业合作伙伴不能适应战略、技术及商业发展趋势,美军将面临丧失技术优势的风险。随后2年,美国防部高官开始致力于阻止美国技术优势的消退,先后成立了国防创新试验小组(DIUx)及国防创新顾问委员会,并发起了“第三次抵消战略”倡议。然而,上述举措并没有解决研究报告所指出的系统性问题。在此背景下,CNAS开始立项重点研究国防部如何利用工业合作伙伴来支持国家安全目标,并形成了2份相关研究报告。《未来铸造:保持军事技术优势的新战略途径》是其中之一,主要从战略层面分析未来应采取何种途径来确保国防部发展旨在保持军事技术优势所需的能力。

报告主要分5个章节,分别介绍了实施新技术战略的动因与方法,国防部、国会及工业部门在新技术战略实施过程中的职能,以及如何在国防部层面付诸实施新技术战略。

美国面临的战略挑战

当前,美国防部已无法利用战略需求、现有技术及有效商业模式的完美组合来保持军事技术优势。美国正面临来自不同国家的多重威胁,从核武器到常规武器平台,再到高端和低端非对称技术。这种威胁的多样性给对手提供了遏制与打击美国防部常规作战机制下单一武器平台的机会,也使国防部无法有效规划和组织行政与立法部门为新的技术革新战略提供支援。为此,国防部必须调配资金用于发展各种可生成军事优势的技术。除“第三次抵消战略”提出的技术项目外,国防部还应发展定向能武器、先进制造技术、量子计算、材料科学及生物科学。这些技术发展需求将使国防部的核算与投资决策过程变得更加复杂,特别是在可预见的未来,国防部将面临预算紧缩以及核威慑与常规威慑能力现代化改造支出的双重压力。此外,国防部不仅无法引导民间研发工作,甚至对民间研发施压影响的能力也在下降。国防部寻求利用的绝大多数新技术都是在其直接控制外进行研发的。而技术扩散,特别是曾作为美国优势的信息技术的扩散意味着美国不仅无法独享很多能力,而且其在全球技术经济领域的购买力也随着国防部对研发支出影响力的下降而消弭。

通过多选择性战略保持优势

国防部应创建更多的能力建设选项,不仅需要满足各种军事行动的需求,还要发展真正的高低搭配能力。多选择性战略(Optionality Strategy)还可以确保国防部区分技术需求,并据此优化采办方式与政策。例如,核潜艇与微型无人机在市场、资金需求及研发周期上存在巨大差别,但国防部却仍在采取相同的技术研发战略。

国防部必须认识到不同类型的技术需要不同的研发途径。这些类型包括:

(1)竞争受限的军事专用技术,如航母、潜艇、核武器等;

(2)存在竞争的军事专用技术,如战机、装甲车辆、C4ISR系统、无人军事系统等;

(3)民转军技术,如“第三次抵消战略”所关注的许多技术;

(4)纯粹的商业技术,如软件、移动设备等。

对于竞争受限及存在竞争的军事专用技术,国防部应保持和完善现有采办方式;针对军民两用技术,国防部需要提供指导并建立新的采办程序;针对纯商业技术,国防部应更好地利用《联邦采办法》第12章相关条款及2016年《国防授权法案》赋予的采办权力。然后,参联会与各军种可通过各种新作战概念将这些能力进行整合。一个更加多样化的技术研发投资组合方案将使作战计划制定者与指挥官能够根据具体任务,并充分考虑成本、政治及对手能力等因素,制定出独特而优化的作战力量构成,从而利用并调动美国军事人员的创造力与天赋,而不是仅仅依靠某些作战平台的技术优势。在多选择性战略框架下,国防部的终极目标是依靠各种技术组合的多样性、适应性及实力来保持美军整体上的优势。

需要关注的赋能技术

在多选择性战略框架下,国防部所面临的挑战并不是识别新技术,而是使这些新技术趋向成熟,并将其与部队融合,进而转化成军事优势。这些新技术及技术研发途径对于实施多选择性战略,获得军事技术优势至关重要。其中基于解耦、软件栈、云架构及开放源代码软件的体系工程原则、开放式系统架构、现代软件设计将使看似毫无关联的先进技术转变成具备适应能力的协同作战力量。先进的机辅设计与工程、3D打印、机器人组装及其他新兴制造能力为供应商提供了大幅降低生产复杂系统的成本、快速有效制造样机的机会,从而使生产制造过程回归或靠近美本土。

实施战略整合

实施多选择性战略将聚焦未来作战环境,更好地整合国防部的技术战略。更重要的是,此举将使国防部转变冷战时期的保持军事技术优势的陈旧思维。尽管可能会面临各种质疑,但实施新的技术发展战略将确保国防部不仅可以利用现有先进系统,还可以利用现役与文职人员的天赋和创意,并吸引海内外其他工业部门的新合作伙伴。在工业部门间开展分工明确的战略合作将使国防部打破官僚体制的藩篱,充分利用其作为技术运用的先行者所享有的自然优势,使国防部在利用传统工业合作伙伴发展军事专用技术的同时,搭乘商业技术研发的便车。

国防部必须为发展和保持军事技术优势而建立新的战略基础,并聚焦5大目标:

(1)为决策者们提供更多更好的军事选项;

(2)为技术战略的有效实施所需机构改革提供原则、驱动力和激励机制;

(3)确保在常设组织与采办流程中引入速度、灵活性与适应性;

(4)通过创新性的作战概念和提升后的吸纳能力将技术进步转化成军事优势;

(5)通过积极与各商业组织(不仅仅局限于传统国防工业部门)建立联系来确保可使用相关技术。

上述目标实现的主要掣肘因素并不是缺乏资金、市场和技术,而是一些更加习以为常的因素,包括根深蒂固的惯性、引起负面效果的激励机制及守旧思想。为此,国防部必须集中精力改变这种官僚作风,并将这项改革提升到战略高度。

具体应采取以下措施:

(1)制定保持军事技术优势的新战略途径——多选择性战略,以便通过各种能力与概念组合扩大军事与技术选项的范畴,并根据4种不同类型的技术改革和完善采办程序,拓展各军种的采办路径。

(2)利用新的技术战略来驱动组织与政策改革,以确保国防部各组成部门能够使用维持军事优势所需的全部技术。包括:扩大负责生产与工业基地政策的助理国防部长帮办的职责;以国防部增设负责研究与工程项目的副国防部长为契机,为国防创新试验小组、战略能力办公室、联合快速采办小组及小型商业计划创建常设支援保障办公室,并隶属于相关助理国防部长帮办。

(3)制定相关工业政策,以便为工业合作伙伴提供激励机制,以更细致入微的方式与更多工业部门合作,实现军事与商业部门的双赢。与此同时,通过出口控制政策,尽可能地限制敏感军事技术向潜在对手扩散;通过提升国务院及国防部的对外军售推广能力,提高美国工业部门在国际市场的竞争能力。

国防部高层领导制定的战略计划需要国会不仅要履行预算与监管职能,还要采取新的措施。国会将是实现国防部提出的上述战略目标的重要伙伴,必须与国防部通力合作,以支持新采办渠道的落实,扫除政治、法律及预算上的障碍。国会必须愿意帮助国防部制定一份多样化的能力组合方案。多选择性战略需要国防部具备更加灵活的应变能力,在投资发展更多能力的同时,果断地削减一些项目。

为此,国会应在以下三方面提供支持:

(1)在政治上支持国防部承担更大的采办风险,因为某些投资将不可避免地无法获得回报。此外,国会不应阻碍国防部正常采办那些有助于保持美国军事技术优势的系统。

(2)国会还必须解决拨款时划定资金用途的问题。多选择性战略将会调整研发试验与评估经费、采办经费、运营与维修经费、军队建设经费的用途。国会必须尽可能地提供预算资金使用的灵活性,并为支持新技术开发重新确定资金用途。

(3)停止对国防部的工业合作伙伴威胁使用资产扣押手段,并按时通过国防预算法案。

美国国防工业正处于缓慢衰退中。为应对国防部采办预算的削减,许多军工企业正在进行重组、合并甚至退出防务市场。军工企业与国防部的研发支出均在下降。在这种环境下,为了给持股人提供收益回报,军工企业花费大量自由现金用于回购股权,而不是用于企业的未来发展。从长远看,这一发展趋势正在改变国防工业基础的构成与能力,对国家安全造成深刻影响,伤害美军在技术上的优势。而保持技术优势不仅需要实施新的采办途径,还需要调整国防工业基础的组成与结构。随着国防部制定出更广泛的能力选项组合并增设一条采办路径,国防市场的确定性提高了,与国防部开展业务的公司也将随之增多。在此情况下,军工企业需要抓住机遇,并学会与新的从业公司开展合作。为获得国防工业规模扩大与组成多样化所带来的好处,工业及商业部门还必须采取新的生产方式,以促进创新合作及系统的无缝融合。而开放源代码的系统架构及模块化的设计与生产原则将成为不同供应商能力融合的关键。与此同时,国防部寻求能力选项组合将为企业带来更多机遇,从而促进更健康、更有意义的竞争,但这需要国防工业部门承担更多的先期金融风险。

尽管国防部的正确领导是使国防工业充满活力的关键,但这也需要国防工业,特别是传统国防工业部门领导人主动作为。一方面,可利用与国防部熟悉、有业务来往的优势,引领新的从业公司进入国防市场;另一方面,可运用合资、合作等新商业模式来确保公司的收益与发展,以应对国防市场的不景气。

成功实施新的军事技术优势战略需要国防部、国会及工业部门共同努力。然而,改革必须从国防部顶层开始。新国防部长从一开始就应明确指出,制定新科技战略途径是其首要任务。国防部长应在就任听证会上宣布他坚信需要制定的战略途径,并与国会密切合作以推动改革。采办改革的话题在任何听证会上都会被提及,因此新国防部长从一开始就应向国会表明这一问题比其他任何问题都重要,以便尽早得到国会的支持。国防部长还必须确认总统选定的副部长及负责采办、技术与后勤的副部长或负责采办与补给的副部长及负责研发与工程的副部长对该问题持有相同的态度,并得到实施改革的授权。一旦确定副部长人选,国防部长必须明确改革的基调与步骤,并责成主管副部长与参联会副主席及各军种的副部长通力合作实施此项改革计划。新国防部长正面临千载难逢的改革机遇。这项改革将提高国防部保持军事技术优势的能力,并建立正确的框架和激励机制,以便利用国防部工业合作伙伴的技术和潜在创新能力。

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