让法官更懂律师 让律师更懂法官
投稿邮箱 ： [email protected]
于四伟 江苏省涟水县人民
法院
导读：在涉及农村土地确权颁证等案件中，以土地争议为典型的行民交叉案件快速增长，其中的法律适用问题非常值得探讨。下文就这类纠纷整体解决思路，以及常见的5类农村土地基础性争议的法律适用、纠纷解决提出了具体观点和建议。
▽
目前，以农村土地争议为典型的行民交叉案件较为普遍。审判实务中，存在一定程度的同案异判以及瑕疵裁判等现象。农村土地争议行民交叉案件，或是民事争议解决以行政争议解决为前提，或是行政争议解决以民事争议解决为前提，两种争议关系密切，牵一发而动全身。
为真实反映农村土地争议行民交叉问题现状，笔者以150件二审改判农村土地争议行民交叉案件为样本，观察审判实践的同时结合现有立法，尝试提出阶段性争议化解模式的想法。
审判实务的现状
1 . 农村土地争议事项交叉性
150 件二审发改案件，涉及确认合同效力、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失、土地承包经营权和土地行政登记等6种案件类型，基本囊括了农村土地所有争议种类。实际上，实务中农村土地争议行民交叉问题十分突出，或是民事纠纷的解决以行政争议的解决为前提，或是行政纠纷的解决以民事争议的解决为基础。
如李某某与孙某某、吴某农村土地承包经营权纠纷一案:
一审法院认为，案件争议焦点是土地使用权争议，应当由政府先行处理，判决驳回起诉。而二审法院则认为，案件争议焦点是涉案土地应否返还，属于民事诉讼案件受案范围，一审法院应予以受理。
［1］
本案实际存在两种争议：是否存在土地使用权争议和是否存在土地被侵占事实。一般而言，既可能因民事争议引发行政纠纷，也可能是行政瑕疵登记而引发民事争议。而一旦基础性争议事项的事实属性识别不清，既可能导致以行政诉讼程序审理民事争议，也可能引发以民事诉讼程序审理行政争议问题。
2 . 诉争事实阶段性
如上图所示，150二审发改案件中，承包合同效力争议案件32件，承包地取得争议案件88件，侵权事实争议案件30件，案件争议事实之发生次序呈现出明显的阶段性特征。
就农村土地承包经营权整体动态进行分析，其本身就是一
个土地承包合同的签订、农村承包地的取得和土地承包经营权存续
的过程。在土地承包合同签订、农村承包地取得和土地承包经营权存续的整个过程，农村土地争议皆有可能发生，即农村土地争议存在于农村土地承包经营权取得和存续的全过程。实际上，农村土地争议的阶段性特征与土地承包经营权取得和存续的阶段性是完全相符的。
具体而言，就是以土地承包经营权之取得与存续次序为依据，将农村土地争议划分若干阶段。首先，在土地承包合同签订阶段，因承包合同之效力认定引发争议的，即是承包合同效力型案件。在承包地取得阶段，因承包地之给付引发争议的，即为承包地取得争议型案件。在土地承包经营权存续期间，因对使用权存在妨碍、侵害等侵权事项发生争议的，则为侵权事实争议型案件。
3 . 同案异判问题突出
同案异判问题，一直是困扰
农村土地争议行民交叉案件
的法律适用难题。
农村土地争议化解的同案异判，主要集中于争议应适用何种诉讼救济程序，即案件应适用民事诉讼程序抑或适用行政诉讼救济程序
。根据《土地管理法》第16条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。如果当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
但是，对于土地所有权或使用权争议的判断标准和相关农村土地争议行民交叉案件应否适用人民政府处理的前置规则，审判实务中一直是法律认定与适用的难点，不同法官之间、不同审级法院之间对该问题的认定也不一致，因而出现农村土地争议行民交叉案件同案异判问题也就不足为奇了。
4 . 争议原因多元性
从上图可以看出，150件二审发改案件中，因登记瑕疵引发争议案件71件，因互换引发争议案件8件，因租用土地引发争议案件14件，因证地不符引发争议案件41件，因代耕引发争议案件16件。
近年来，伴随农业财政补贴政策的出台或基于征地补偿的考虑，农村土地争议案件大量涌现。从短期来看，服务农村承包地确权颁证工作和维护农村社会稳的要求，也给法院农村土地争议化解带来前所未有的压力，应引起高度重视
。
现有立法考量
1 . 二元化争议解决模式
现行法律体系下，二元化争议解决模式以案件受理为适用标准，其实质是将行政诉讼与民事诉讼完全分立，不同争议类型适用不同诉讼救济程序。一般认为，二元化争议解决模式包括先民事后行政型争议化解方式和新行政后民事型争议化解方式。
——先民事后行政型争议化解方式
新《行政诉讼法》第61条第二款规定：“在行政诉讼中，人民法院认为
行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据
的，可以裁定中止行政诉讼”
。该类型案件中，民事争议的解决要取决于行政行为的合法性，行政行为的合法性成为民事争议处理的前提条件。［2］
当然，行政行为的合法性问题
也涉及民事案
件中行政行为对司法活动的约束力。如果行政行为对法院没有约束力，则法院在本案中可以自行裁断；反之，则需要他者裁断。
［3］
除行政行为
存在重大违法事由外，一般不应通过本案对行政行
为合法性作出认定。
所以，民事纠纷解决是行政纠纷解决前提的行民交叉案件，一般应当优先受理民事案件，在解决相关民事争议之后再化解行政争议问题。但值得注意的是，“行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据”的前提是相关民事诉讼业已启动。若当事人不预先提起民事诉讼，而是直接向人民法院提起行政诉讼的，法院应当如何做出处理，法律并没有作出明确规定。
——
先行政后民事型争议化解方式
《民事诉讼法》第124条规定：“依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼”
，第250条也规定
：“一案必须以另一案的审理结果为依据
，而另一案尚未审结
的，应中止审理，中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。”在民事诉讼过程中，如果具体行政行为作为民事争议当事人所主张事实的证据时，行政案件的裁判结果决定着民事案件中诉讼主体资格的确定、案件事实的认定及最终的裁判结果。
此时，民事争议的处理结果必须以行政争议的处理结果为前提，实行“先行后民”，由行政诉讼解决行政争议后再审理民事案件。
［4］
也就是说，行政纠纷解决是民事纠纷解决前提的行民交叉案件，应当优先受理行政案件。审判实践中，此类纠纷多见于不动产登记或确权案件中。但同样值得注意的是，“一案必须以另一案的审理结果为依据”的规定，另一案也必须已经受理。如果当事人不提起行政诉讼，而是直接提起民事诉讼，案件应当如何作出处理，这里仍存在法律规定的漏洞问题。
2 . 一体化争议解决模式
根据新《行政诉讼法》第61条第一款的规定
，在
涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼
中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。以争议事实类型而非案件受理为争议解决方式适用标准，新《行政诉讼法》为探索行民交叉问题化解迈出了重要一步，具有里程碑意义。但同时，一体化争议解决模式的要求较高，实质上是
一种有限的一体化争议解决模式。
——适用类型有限
首先，一体化争议解决模式适用案件范围有限，它只适用于涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼，其他案件则不适用。其次，行民交叉案件可通过行政诉讼实现一体化解决，而能否通过民事诉讼而实现一体化解决，相关法律及司法解释仍然没有对此作出明确规定。当然，不能苛求通过行政诉讼立法而毕其功于一役，但该问题却是客观存在而不容回避的。
——适用条件严格
根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（下文简
称
《解释》）第17条的规定，请求一并审理相关民事争议，应在一审开庭前提出，有正当理由的，也可在法庭调查中提出。同时，《解释》还严格规定了一些一并审理民事争议的例外情况，如已经申请仲裁或者提起民事诉讼的，不得通过行政诉讼一并审理民事争议。
——
裁判活动独立性
我国的行政诉讼一并审理民事争议，实质是形式意义上的一体化争议解决模式，如相关争议裁判活动独立性贯穿于争议化解的全过程。在立案环节，除审理行政机关对民事争议所作裁决的案件外，行政诉讼一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案；在审理环节，行政诉讼一并审理相关民事争议的，行政争议和民事争议分布依据相关诉讼程序进行；在裁判环
节，
行政争议和民事争议
分
别
裁判，仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，效力仅及于相关行政争议或者民事争议，发现未上诉生效裁判确有错误的，只能对相关争议提起再审程序。
通过以上论述可知，对于农村土地争议行民交叉案件，新《行政诉讼法》《民事诉讼法》及相关司法解释虽然作出了一些规定，但仍存在着适用标准错位与法律规定漏洞问题，一定程度上也是行民交叉问题产生的诱因。虽然《新行政诉讼法》关于行政诉讼一并审理民事争议的规定是一大亮点，但该种形式意义上的一体化争议化解模式适用条件范围受到严格限制。由此，行民交叉案件的法律适用难题仍需继续探索。
阶段性争议化解的概念提出
1 . 行民交叉案件化解一般原则：
基础性争议优先化解
行民交叉具体情形各有千秋，应当根据行民交叉的不同情形采取相应争议化解方法。一般认为，行民交叉问题包括两种情形：一种情形为行政纠纷化解是民事纠纷化解的前提；另一种情形为民事纠纷化解是行政纠纷化解的前提。实际上，与农村土地承包经营权取得与存续的次序性相一致，行政争议与民事争议的产生也具有时间上的先后顺序之分，两种争议不可能同时发生。其中，先产生之争议相比后产生之争议属于基础性争议，只有在解决基础性争议的基础上，后一种争议才能彻底化解。所以，基础性争议优先化解原则与行民交叉案件实质性化解工作一脉相承。
现有法律体系下，应从以下两方面把握基础性争议优先化解原则的理解与运用：
——争议事实属性之识别是行民交叉案件化解的关键
基础性争议优先化解原则建立在基础性争议识别的基础上，对于行民交叉争议问题，司法者必须在两种争议类型之间作出比较和识别。其中，先产生之争议为基础性争议，后产生之争议化解必须以基础性争议化解为前提基础。
