德国、新加坡是如何构建保障房体系的？

核心观点 ：德国和新加坡被公认为住房问题解决的较好的两个国家。新加 坡有着超过 90%的住房拥有率，大多数居民住在政府建设的组屋中；不同于新 加坡，德国仅有 45%左右的房屋拥有率，通过完善制度让另一半居民安心租在市 场化建设的住房里。

新加坡和德国分别是政府主导模式和市场主导模式的成功 代表，不同的地方仅在于政府参与市场的深度，相同之处有很多，比如对征地 的立法与修正案来控制土地成本、在交易环节设置较多税赋用于压制住房 金融属性、供给端根据购房者申请数量来制定建房计划、需求端针对不同阶层给予相 应住房补贴、政策端面对市场的突然变化快速制定政策调整等。

德国：租赁市场成熟，目前超过一半人选择租房。 2005-2023 年间德国人均 可支配收入增幅达 56%，同期租金指数涨幅仅为 27%。德国政府在住房供给不 足的时候动用财政补贴、税收减免、低息无息贷款等政策，鼓励私人和机构建房。 在住房短缺极端时期，政府出资建设一部分刚需保障房应急，需求端采取租金补 贴、按揭利率优惠等方式减轻居民的购房、租房压力，同时，在房产交易环节 设置多重税收及繁琐流程来压制其金融属性。

德国住房制度真正值得借鉴的地方在其政府面对市场变化时能够快速做出正 确应对的能力与魄力。 德国政府在二战后住房短缺时期颁布较多住房建设及租 金管控法律措施，但随着供给提升及房屋保有量提升，政府便推动住房市场化， 提升保障房流通性，优化资源配置效率，然而面对 20 世纪 90 年代的东西德合 并，及 2015 年以后欧洲难民进入德国两次重大事件对房地产市场带来的冲击， 德国政府快速相应：提高住房补贴覆盖人群与补贴力度，重启保障房建设，颁 布新的租金管控条例等，有效的控制住租金及房价的快速上涨。

新加坡：住房拥有率超 9 成，且其中 9 成居民住在政府组建的组屋中。 与德国 政府通过市场调控为主不同，新加坡以政府管控为主，市场为辅。政府在立国之初便成立建 屋发展局（HDB），立法授予其征地的权力，负责组屋的规划、金融、建设、 运营。HDB 根据居民申请数量来匹配制定组屋的建造数量，组屋价格参考居民 收入中位数进行发布，同时再辅佐财政补贴，新加坡住房价格长期稳定。

新加坡住房制度有其特殊性。 我国曾参考新加坡中央公积金制度（CPF）建立 了公积金体系，但新加坡政府在后续的保障房（组屋）建设中持续赤字补贴，在保障房 建设初期通过了强制非市场化征地的法案，以及后续的一系列修订案，让政府征地能力进一 步增强，政府的土地获取成本长期低于市场成本。当然，新加坡租屋建设规划也值得借鉴， HDB 会接受居民的购房申请，只有在申请达到必须数量时才会考虑建房，一定 程度上避免了区域供过于求的情况。

研究报告中使用的公开资料可能存在信息滞后或更新不及时风险； 全球地缘政治风险；宏观调控及经济形式不确定性。

保障房体系建设的海外经验

十八大以来的报告中多次指出，“坚持住房 是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度， 保障全体人民住有所居”。在 2015 年中央工作会议上首次提出发展住房租赁市场，强调“租 赁并举”，此后，关于建设“租赁并举”房地产市场的力度不断加大，随着 2023 年 8 月中 央第 14 号文件的出台，进房地产领域的改革有望进一步推进。

14 号文系统地提出了我国未来建设保障性住房的指导意见，通过从供给端进行改革调整， 推动房地产市场的良性发展，让住房真正回归住的属性。2023 年 8 月，国务院常务会议审 议通过了《关于规划建设保障性住房的指导意见》，明确我国将构建政府保障基本住房需求， 市场满足多层次住房需求，租购并举的住房制度：一方面，加大保障性住房的供给，加快建 设配给制的保障性住房，保障居民的基本住房需求，另一方面，推动房地产市场进行产业转 型，建立行业发展新模式，让住房回归住的属性，满足居民多层次的居住需求。

德国和新加坡被公认为全球住房问题解决的较好的两个国家， 本文通过对德国、新加坡住房体系的追溯，探索新一轮住房改革下我国保障房的可 参考机制。

德国的住房体系以租赁为导向，租房比率高。 德国住房供 给渠道多样，主要包括政府、私人、住房合作社等多元主体。同时，德国房地产行业 拥有完善的法律政策，不仅保障居民基本住房权利，也在金融、税收等领域对中 低收入人群的居住需求给予充分补贴；此外，为了抑制房地产金融属性，在税收及交 易环节设置较高的门槛，严控市场投机行为。

1.1 德国住房现状：价格较为稳定，租房比例较高

德国政府在二战后高度重视住房体系建设，通过福利性公共住宅制度、住房补贴 制度、住房储蓄制度、购建房税收减免等一系列制度政策，解决了二战之后出现的房 屋短缺问题，同时也合理地控制了房价。根据 OECD数据显示，德国实际房价指数从1986 年到 2023 年涨幅较少，房价基本保持平稳。其余发达国家，如英国，美国等，在同 样时间段内房价出现了大幅度上涨。

人均可支配收入增速快过租金涨幅 。根据世界银行数据，德国居民人均收入增长 速度超过了房价的增长速度，2005 年至 2023 年间，德国人均可支配收入增幅达到 56%，从 17418 欧元/年增至 27102 欧元/年，同期租金指数涨幅为 27%。

租金有管控因素。 租房方面，德国联邦政府在管制时期推出租金限制政策，限制 租金的年涨幅；在租金市场化时期，推出‘房租刹车’政策，‘冷冻租金’政策，来 压制租金的快速上涨。由于供给充足、对需求端差异化补贴再叠加抑制投机行为，让 德国住房租金长期维持稳定。

1.1.2 房屋自有率低，租房为主

和其他发达国家相比，德国的住房拥有率明显低于其余的发达国家，大部分居民通过租房 来解决住房问题。从 2021 年欧盟统计局公布的数据看，德国房屋自有率不到 50%，欧盟平 均住房拥有率在 7 成左右。某种程度上，德国的住房制度设计让居民认为租房的安全性和性 价比与自有住房相差无几，从而呈现出租房家庭为多数的结果。

结构上看，德国不同地区之间的租房比例也有差异，根据德国联邦统计局数据显 示，2022 年柏林市居民房屋拥有率仅 16%、汉堡为 20%，作为德国最大的两个个城 市住房拥有率较低；而像莱茵、萨尔州等地住房拥有率在 5 成以上。

当然，社会层面上的发展水平与文化差异也不容忽视，欧盟国家内部因为收入及 子女脱离家庭时间的不同，也会导致统计学上住房拥有率的错配。比如假如我们把房 屋属性分成与父母合住，则会发现德国人在年轻的时候更爱搬出去租房，或者说德国 年轻人人选择独立的时间更早。在 17-24 岁这个年龄段的德国人已经有接近 4 成离 开父母选择独居，而这一数据在意大利仅 1 成左右，25-32 岁的德国人超过 8 成的选 择搬离父母，意大利这边则有 6 成的同年龄段青年人与父母住在一起，然而在统计学 上，因为他们并未选择租房，所以住房拥有率上依然是有的一方。

与意大利类似，其他的一些欧洲国家如克罗地亚、西班牙、希腊等青年平均离家年 龄也在 30 岁以上，这也导致了统计学上呈现出其住房拥有率较高，租房占比较低的情况。 此外，我们观察发现似乎经济更为发达的地区青年会在更早的年龄段脱离家庭独立生活。 比如北欧和西欧青年在 25-34 岁年龄段与父母同住的比例在欧洲占比最低。这些青年步 入社会后大多不会第一时间买房，因此住房拥有率这个指标需要从更多的维度解读。

1.2 德国住房政策演变历史

二战后至 20 世纪 60 年代，德国住房严重短缺，政府主导建设大量保障性住房。 二战后德国仅剩有 40%的住房没有被战火摧毁，面对严重的住房短缺问题，德国政 府通过修建大量实体保障性住房来解决民众住房的问题，由于战后民众普遍贫困，住 房贷款市场尚未形成。

1950 年，西德颁布第一部《住房建设法》，规划在随后六年内建设保障性住房 180 万套，政府建设的保障性住房运转方式主要通过补贴建设者，让产权房以较低的 租金向普通家庭出租，至 1959 年西德保障性住房在战后新建住房中的占比达到 55%。 1956 年西德颁布第二部《住房建设法》，试图采取类似保障性住房供给补贴的方式 促进私人购买住房，但由于战后贫困，大多数居民买不起住房，因此 20 世纪 50 年 代，西德新建住房大部分为公共租赁用途的保障性住房，居住人口接近总人口 3/4。

20 世纪 60-80 年代，住房短缺初步缓解，开启市场化探索。 随着保障性住房建 设持续推进，住房紧缺的缺口开始减少，但由于保障性住房面积普遍偏小，政府开始 推行市场化住房政策优化市场供应给人们更多的选择。1961 年，西德开始开发部分 市场化住房政策，在住房供需相对平衡的地区放宽租金管制。同时，针对建设方的补 贴开始减少，同步转为面向租户的补贴，且不断增加，需求端补贴的对象从全体租户 转为低收入人群和特殊家庭。此外，从 1971 年开始，出台一些列保障租赁的法规， 如租金涨幅限制、驱离租户限制等来保护租房者权益。

20 世纪 70 年代-21 世纪初，保障房市场化程度快速提升。 在民众住房短缺问题 得到解决之后，原有的实物住房配给制制度阻碍了市场化的流通。在 70 年代石油危 机冲击下，德国政府为了减少政府财政负担，开始大力推行住房市场化政策。一方面， 政府终止了住房公司等市场主体的税收优惠政策，减少住房供给的补贴；另一方面政 府大力推行自用住房减少和购买的补贴。

1990 年《非营利性住房法》出台，规定国 有市政住房公司和住房合作社转归私人运营，部分保障性住房到限定租期后即被出售。 2002 年新《住房供给补贴法》实施，规定德国联邦政府不再投资建设保障性住房， 住房保障责任下放至各州，联邦层面的住房供给补贴逐步终止。2005 年，保障房体 系开展了“哈尔茨改革”，租房补贴对象范围紧缩。2006 年，德国各州开始全面运 行地方性住房保障政策，原国有保障性住房被大量出售，货币补贴逐步取代保障性住 房成为住房福利的主体。住房市场进一步市场化。

21 世纪初至今，2008 年金融危机对住房市场带来冲击，重启保障房实物建设及 普惠补贴。 2008 年金融危机背景下，德国彼时的住房制度基本实现市场化，2015 年底欧盟口径下德国保障房占比为 4.2%（其中包含了 3%左右血亲关系等的免租金租房），同期欧洲难民开始进入德国，此时政府手中已无可控制的用于低收入人群的保障房房源，在供需矛盾下，德国房价及租金涨幅较快。

为了应对日渐凸显的住房供需矛盾及快速上涨的租金价格，德国政府重启保障房建设与补贴，计划在 2018-2022 年建造 150 万套享受住房补贴的保障性住房，同时，加大住房补贴力度，2020 年出台的新《住房货币补贴改革法》，为更多家庭提供额外的货币补贴，考虑到德国讲 90%补贴用于租赁租房，选择租赁的家庭更容易获得该补贴。

1.3 住房供给端:政府少量直接参与，以政策扶持为主

1.3.1 多次立法支持，对保障房建设给予全方位补贴

二战之后，西德面临着严重的住房短缺问题，政府通过大量建设实体保障性住房 的方式来快速满足民众的住房需求。1950 年，西德颁布第一部《住房建设法》，规 划在随后六年当中建设保障性住房 180 万套。该法案明确规定政府可以采取优惠供 地，补贴投资，减免税收等措施支持建设户型面积，配套设施，租金水平和维护成本 等符合一定条件的保障性住房。

这些保障性住房主要用于公共租赁的供给补贴住房，通过政府提供资金补贴和低 息贷款建设。建设方和产权所有者不受限制，有政府、非营利性组织或私人开发商等。 政府通过无息贷款支持私人机构大量建设只租不售，低租金的社会保障房。此后德国 在 1956 年推出第二部《住房建设法》，在 1965 年推出《住房补贴法》等法律政策。 政府给予房屋建设方在税收和贷款上的优惠，鼓励市场主体参与到保障性住房建设当 中来。

从保障房建设维度看，相比于欧洲其他国家政府大量主导保障房自建，德国政府 直接参与建设占比并不高，而是将工作重心放在直接或间接住房建设方面。德国政府 于 1950 年推出的第一部《住房建设法》主要靠政企合作，政府为企业提供 50%建设 成本的长期无息贷款，作为回报企业需要以低廉的租金租给需要的居民，房屋的所有 权归企业所有，但所有权转让需要政府许可。

1956 年推出第二部《住房建设法》的出台背景是政府意识到住房是私有财产的 一部分，于是转向开始对私人建房做出扶持，主要措施包括：提供建筑用地；提供贷 款担保和利息补贴，给予税收和其它收费减免优惠；为住房建设储蓄提供补贴。70 年 代中期开始实施促进二手房私有化的措施，80 年代开始对参加住房储蓄计划的居民 和信贷机构进行补贴，鼓励住房基金的积累和有效使用。1996 年，联邦政府开始实 行自有住房补贴（Eigenheimzulage），2003 年政府用于这项补贴的支出超过了 110 亿欧元，自有住房补贴由此成为了德国最大的一个补贴项目。

1.3.2 住房模式创新：自愿互助的住房合作社模式

在政府建保障住房，个人/企业建房外，德国还有另一种获取住房的方式—住房合作 社。德国的住房合作社历史悠久，自 1847 年初具雏形至今发展成一个完善而庞大的 机构。住房合作社是一种介于企业和民间组织之间的民间自愿互助组织，合作社不以 盈利作为主要目的，其宗旨是在合作原则的基础上，居民通过自主入股的方式成为住 房合作社社员，同时出于鼓励，德国政府会出台相应的政策支持合作社成员的购房/ 租房行为（针对市场开发的合作社不享受土地和资金优惠）。在二战后的住房短缺期， 合作社模式为房屋的供给提供较大帮助。

德国住房合作社，以集体的名义提供住房服务，社员自愿入社，缴纳入社费后可 以根据规定并结合自身需求申请房屋，成功分配之后，每月支付固定的房租，终生使 用合作社住房，租金受到法律限制保护。住房合作社的租金低于市场租金，住房的产 权归合作社集体所有，后续依据法律限制其商品化或私有化；社员拥有使用权并可以 继承，但不能出售或转让。抑制住房合作社住房投机的行为，真正使住房合作社住房 保持居住的原则和初衷。

住房合作社类型有社区住房合作社，公司员工住房合作社，还有以人才保障住房 合作社等多种形式。由于居民是以入股的方式参与到住房合作社当中，也算是住房合 作社的投资者之一，因此住房合作社收到了租金，在支付完合作社日常运作管理的费 用后，租金会按照入股的份额返还给居民。这样住房合作社对于居民而言就兼具了住 房和投资的双重属性。

德国政府与银行为住房合作社提供许多支持性措施。土地方面，政府为土地出入 提供支持，平价出租土地，通过指导文件等方式，保障合作社通过低成本来获取土地 建设房屋。税收方面，政府为住房合作社提供公司所得税，交易税等税收的减免。合 作社建房也通常能够申请到低息贷款，用于建造住房，贷款期限一般为个人首次进行 合作社入股的时候也可以低息贷款。

1 .3.3 参 与住房建设可以获得稳定、低风险的投资回报

德国主导下的保障房建设主要有三个渠道，一、是政府直接财政出资自建或委托 房地产企业建设保障性住房，二、从储蓄入手，用低息或无息方式支持社会购房团体 （比如住房合作社等）参与住房建设，三、以财税优惠政策支持社会各方面力量来支 持保障房建设。前文两部分（1.3.1、1.3.2）分别介绍德国在立法层面对于保障房直 接建设支持以及住房合作社的运转模式，这部分主要介绍德国政府围绕住房市场化建 设做的政策支持。

对于市场主体而言，参与建设保障性住房，最关心的便是投资回报率。德国政府 在住房短缺的时期，尤其是战后及当下会加大对私人机构建房的支持，包括：1.向存 量房改造项目提供无息或低息贷款；2.对私人建房提供无息贷款或建房资金、互助保 险基金；3.向建造或购买自住房者给予税收减免或债务补贴。在政策的支持下，私人 机构的住房建设成本有明显降低，反应在市场端则可以体现为租金收益率较无风险收 益率的溢价。

从具体回报率角度看，德国十年期国债利率与定期存款利率在 2008 年全球金融 危机后持续走低，在 2019-2020 年的低点降至 0-1%左右，在德国长期国债收益率和定期存款利率逐年下降的背景趋势下，投资建设住房是一个低风险、收益稳定的投资 项目。根据globalpropertyguide数据显示，2024年Q1德国平均租金收益率为3.74%， 考虑到德国房租常年稳定增长，租户需求旺盛，租客稳定，风险较小，投资租房市场相较于定期存和十年期国债收益率而言较为可观。对于偏好低风险的投资者，如保险公司，养老基金等市场主体有较强吸引力。

1.4.住房需求端：支持刚需和改善，打击投机交易

1.4.1 提供多样化的住房补贴

住房短缺期控制租金。 德国在二战之后面临较大的住房短缺问题，政府通过修建 保障性住房同时大量补贴私人机构/企业参与建设来解决。在 20 世纪 50 年代战后住 房最短缺的时候，政府对住房租金有严格限制，由联邦政府规定租金上涨限度来稳定 房屋租赁市场。目前，德国政府规定，租金增长上限在四年内不得超过 15%，若超 过则会视为违法行为。

住房逐渐市场化后补贴对象从建房者到租户与买家。 在进入 20 世纪 60 年代后， 德国住房短缺问题得到缓解，政府放开了租金的限制。与此同时，在 1965 年，德国 颁布《住房补贴法》德国开始了面对租户的住房货币补贴，受补贴对象主要为中低收 入家庭和特殊家庭，租金补贴按照家庭人口，税后收入以及租金水平计算发放。住房 补贴政策对解决中低收入群体的住房需求起到了重要的支撑作用，被认为是一项准确 而又切合市场需求的住房调控手段。

从政策执行上看，德国《住房补贴法》规定: 居民可支付租金一般按家庭收入的 25%，低收入居民实际交纳租金与差额可向地区政府申请房租补贴。地区政府负责房 租补贴资格审核，只审核申请人的收入不审核资产，居民领取房租补贴后，可以申请 社会住房，也可以在市场上租房，但只能选择符合标准的房屋（政府根据房屋质量、 区位、配套等因素将房屋分成六个等级，一级为最差，六级为最好。领取房租补贴的 家庭只能租住一至二级类别的住宅，最高不能超过三级）。

德国联邦政府保障性住房的货币补贴分为住房全额补贴和住房部分补贴。 其中， 住房全额补贴是对无收入居民提供维持基本生活所需的全部生活补助，住房部分补贴 则是对低收入居民提供部分住房租金来维持适宜的生活。在德国，当居民净收入低于 全民净收入中位数的 60%时，可向社会救助机构申请各类住房货币补贴。

住房全额补贴： 主要针对无收入或失业 12 个月后失业救助金与之前工作收入脱 钩后，长期失业者在没有存款、汽车和房产等固定资产，才能获得社会基本保 险资格，得到住房全额补贴。

住房部分补贴： 分为租房补贴和购房补贴。目前德国购房补贴已经较少，主要为 租房补贴。租房补贴目标希望将家庭租房成本控制在可支配收入的 15-30%之间，不 舍具体的收入和补贴限额，通常租金越高补贴越高，当然也有补贴上限，具体补贴额 度可以根据 2020 年出台的《住房货币补贴改革法》自行测算。

德国政府提供补贴住房供给低收入家庭、特殊人群。 除了大范围的住房货币补贴 外，德国政府及国企以及一些福利机构、教堂、工会持有一定数量供给补贴住房。供 给补贴住房租金较低，一般仅为同地段 5-6 成，主要针对低收入人群及特殊工作者。

根据《住房福利法》第 5 条和《住房供给补贴法》第 27 条规定补贴住房申请人需持有 政府福利机构颁发的“住房福利证”（根据个人/家庭税后净收入情况颁发），一般要求申请 人无房，并在申请城市工作/居住一定年限。当在供给补贴住房居住的居民收入超过补贴标 准时，一般不会强制要求搬出，而是收取市场化的租金。

1.4.2 抑制住房投机，控制杠杆率

租金控制严格。 在二战后德国一段时间执行租金管制的措施。现阶段，德国执行 的租金控制机制为“租金明镜”，这是一项最早在 2015 年由柏林推出，后其他城市 跟进的租金调控机制。“租金明镜”机制的主要意思是是在一定时间内，房屋租金的 设计不能超过区域内同类房屋租金的平均水平，指定高于指导价租金的房东将会受到 罚款处罚。

“租金明镜”包括“简易租金明镜”和“合格租金明镜”两种类型。“合格租金 明镜”和“简易租金明镜”的区别主要体现在编制过程上。“简易租金明镜”主要调 查统计的是依据住房类型、区位、建筑面积等分类的租赁合同中的租金；“合格租金 明镜”则调查的是住房类型、区位、建筑面积、房间个数、设施状况等住房的真实指 标，然后将这些指标量化为后续计算的数据。其中“合作租金明镜”一般运用在租金