作者丨
向飞、
刘成林
机构丨
泰和泰律师事务所
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2024年5月21日，国务院总理李强签署第781号国务院令，公布《国有企业管理人员处分条例》（以下简称《条例》），自2024年9月1日起施行。《条例》旨在强化对国有企业管理人员的监督管理，规范国有企业管理人员的行为，确保国有企业的合规运营。
《条例》通过明确处分种类与标准、处分程序，规制国有企业管理人员权力的运用，提高国有企业管理人员违规成本，同时为按照合规要求尽职的人员减轻甚至免于处分提供依据，强调通过制度约束和教育培训等手段，提高国有企业管理人员的合规意识和能力。另外，国有企业应当注意《条例》与企业内部规章制度的有效衔接，并及时将《条例》规定的各项要求转化为内部规章制度，做到外规内化，实现合规管理。
《条例》关于国有企业管理人员的认定与《中华人民共和国监察法》（以下简称：《监察法》）第十五条以及《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称：《监察条例》）第四十条关于国有企业管理人员的认定保持一致。
根据《条例》第二条规定：本条例所称国有企业管理人员，是指国家出资企业中的下列公职人员：（一）在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；（二）经党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；（三）经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。
实践中，对“国有企业管理人员”中“管理”的界定，不能简单地从其是否担任了一定领导职务进行判断，而应全面综合考量。除了担任领导职务的人员外，在管理、监督国有资产等重要岗位上工作的人员也属于国有企业管理人员，属于监察对象。
根据中央纪委国家监委法规室编写的《〈中华人民共和国监察法〉释义》一书，国有企业管理人员的范围主要包括国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员，包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等；未设董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁），党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等；对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员，包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳、采购人员等。国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员，也应当理解为属于“国有企业管理人员”的范畴。
另外，并不是所有的国有企业员工都属于《条例》的监管范围，对于不具有管理、监督国有资产职能的普通岗位国企员工，应当按照其与国有企业之间正常的劳动合同关系，根据企业内部规章制度的相关要求进行管理。
《条例》主要规定了处分的种类和适用、国有企业管理人员违法行为分类、处分的原则、程序、范围以及具体的处分措施等，旨在明确国有企业管理人员的行为准则，规范其职务行为，加大对违法违纪行为的查处力度。《条例》的核心理念包括依法合规、公正公平、惩处与教育相结合等，强调通过制度约束和教育培训等手段，提高国有企业管理人员的合规意识和能力。
《条例》第二章详细规定了国有企业管理人员处分的种类、期间、适用条件、从轻、从重情节以及违法后的待遇调整等内容。处分的种类包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除，每种处分都有相应的期间。若国有企业管理人员同时有多个违法行为，应分别确定处分，并执行最重的处分。若违法行为是集体决策，则对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分。《条例》还列举了从轻、减轻处分的情形，如主动交代违法行为、配合调查等，并规定了从重处分的条件，如再次违法、阻止他人检举等。处分期内，管理人员不得晋升职务、薪酬待遇等，违法取得的财物应退还原所有人或持有人。已退休的管理人员违法，虽不再作出处分决定，但可立案调查，并调整其享受的待遇。
根据《条例》设定的处分对被处分人利益影响的程度，可以将《条例》规定的处分分为三类，第一类是申诫类处分，适用于情节较轻的违法行为，包括警告、记过、记大过三种。此三种处分均对被处分国有企业管理人员的违法行为提出警示性处分并在一定范围内公开，从而对被处分国有企业管理人员构成声誉上的损害，并且在一定时间内不得晋升职务职级。第二类是职务类处分，适用于违纪违法情节较严重的行为，包括降级和撤职两种，此两种处分均对被处分国有企业管理人员的职级和职务产生严重消极影响，国有企业管理人员的级别和职务往往对应相关的待遇，降级和撤职对被处分国有企业管理人员产生较大损益。第三类是资格类处分，主要是指开除公职。
值得关注的是，相较于2024年4月26日审议通过的征求意见稿，“处分的种类和适用”一章为《条例》新增章节，同时在内容上，进一步明确了国有企业管理人员在推进改革中出现的失误错误可以从轻或减轻处分的情形，以及因不明真相被裹挟或被胁迫参与违法活动可以减轻、免予或不予处分的情形。
这一规定是在公职人员政务处分坚持党管干部、法律面前一律平等的指导原则下，对国有企业管理人员适用处分的具体落实，有利于鼓励国有企业管理人员在改革过程中勇于探索、敢于创新，减轻国有企业管理人员因改革带来的风险和压力。同时，对于因不明真相被裹挟或被胁迫参与违法活动的国有企业管理人员，在经批评教育后确有悔改表现的，可以减轻、免予或不予处分的规定，是对《条例》惩戒与教育相结合原则的具体落实，体现了对个体的人文关怀，同时也彰显了法治精神，即在惩罚违法行为的同时，也注重教育、挽救和改造。
《条例》第三章详细列举了国有企业管理人员可能涉及的违法行为，包括国有企业管理人员违反政治要求、违反三重一大等决策程序、违反廉洁要求、违规收送礼、违反工资总额制度、违反规定对外兼职、损害管理对象服务利益、违反工作要求、国有金融企业管理人员违规经营等。这些违法行为大致可以分为以下几类：
（1）违反政治纪律的行为：如散布反对社会主义基本经济制度、削弱国有经济主导地位作用的言论；拒不执行或变相不执行党和国家有关基本经济制度、国有企业改革的路线方针政策、重大经济决策部署等。
（2）违反财经纪律的行为：如超提、超发工资总额；违反规定自定薪酬、奖励、津贴、补贴和其他福利性货币收入；违反规定在公务接待、公务交通、会议和培训等方面超标准、超范围等。
（3）违反工作纪律的行为：如拒不执行或擅自改变国有企业党委组会、股东大会、董事会、职工代表大会等集体依法作出的重大决定；拒不执行或变相不执行、拖延执行履行出资人职责的机构、行业管理部门等有关部门依法作出的决定。
（4）违反从业规定的行为：如违反规定从事经商办企业、拥有非上市公司（企业）股份或者证券、从事有偿中介活动等营利性活动；违反领导人员从业规定，在本企业所出资企业或者其他企业、事业单位、社会团体、中介机构等兼任职务等。
（5）损害国有资产权益的行为：如违反规定办理企业改制、兼并、重组等事项，损害国有资产权益；授意、指使、强令有关人员实施违反国家财经纪律的行为，造成国有资产流失等。
《条例》第三章所规定的具体违法行为，在设置上并非以是否造成国有企业财产损失为唯一标准，而是以是否违反相关规定以及内部管理要求为依据，这与《中央企业合规管理办法》中对于合规是“企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求”的定义如出一辙，是合规管理在国有企业管理人员履职层面的细化。
另外，除了常规的违法行为外，《条例》第三章还增加及调整了部分违法行为的表述，如《条例》第二十四条规定“国有企业管理人员有下列行为之一的，依据公职人员政务处分法第三十九条的规定，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除：（三）违反规定发放贷款或者对贷款本金减免、停息、减息、缓息、免息、展期等，进行呆账核销，处置不良资产”，该项违法行为规定在征求意见稿中的表述为“违反有关规定对贷款本金减免、停息、减息、缓息、免息、展期等，谋取私利或者损害本企业利益的”。通过对比不难发现，《条例》取消了对该行为需满足“谋取私利或者损害本企业利益”的条件，采取了更为严格的判断标准，即不论国有企业管理人员是否存在主观故意，只要存在违反规定发放贷款或者对贷款本金减免、停息、减息、缓息、免息、展期等，进行呆账核销，处置不良资产的行为，就符合处分条件。同样的判断标准在《条例》第三章中有多处体现，这要求国有企业应当严格按照《条例》的规定，逐项梳理企业内部相关规章制度，确保制度内容及业务开展流程不违反《条例》要求，从而确保管理人员不会因按照内规规定执行的履职行为违规而遭受处分。以下是笔者认为国有企业应当着重注意的违法行为：
（1）拒不执行或者擅自改变国有企业党委（组）会、股东（大）会、董事会、职工代表大会等集体依法作出的重大决定；
（2）未实行工资总额预算管理，或者未按规定履行工资总额备案或者核准程序；
（3）在国家规定期限内不办理或者不如实办理企业国有资产产权登记；
（4）违反规定发放贷款或者对贷款本金减免、停息、减息、缓息、免息、展期等，进行呆账核销，处置不良资产；
（5）窃取、收买或者非法提供他人信用卡信息及其他公民个人信息资料；
（6）泄露企业内幕信息或者商业秘密；
（7）在中华人民共和国境外违反规定造成重大工程质量问题、引起重大劳务纠纷或者其他严重后果；
（8）违反规定，拒绝或者延迟支付中小企业款项、农民工工资等。
《条例》第四章、第五章对国有企业管理人员处分的程序进行了明确规定，确保处分的公正、公平和合法。《条例》第二十六条规定“任免机关、单位”是对“国有企业管理人员”处分处理的有权主体，并且“任免机关、单位应当结合国有企业的组织形式、组织机构等实际情况，明确承担国有企业管理人员处分工作的内设部门或者机构（以下称承办部门）及其职责权限、运行机制等”。《条例》对国有企业管理人员处分主要包括立案、调查、审理、决定、执行、复核与申诉五个环节，并详细规定了“初步核实、立案、告知及通报、调查核实、听取陈述和申辩、提出处理建议、决定给予处分、制作处分决定书、非法证据排除、协助调查、回避制度、执行处分决定、复核、申诉”等具体程序要求。
根据《条例》第六条规定，“给予国有企业管理人员处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备，与其违法行为的性质、情节、危害程度相适应”。该条实际上是对依据《条例》对国有企业管理人员进行处分的限制性规定，充分体现了合规管理的基本要求，同时也明确了国有企业管理人员不因依法履责、合规开展工作而遭受处分的原则。
《条例》的出台，旨在明确管理人员的违法行为、处分种类、处分标准和处分程序，对于国有企业加强内部人员管理有着重要意义。而如何将这一宏观层面的规范与内部规章制度进行有效衔接，确保其在企业内部的落地实施便显得尤为重要。国有企业合规管理需要建立在“外规内化”基础上，外规内化是国有企业内部规章制度与外部规范匹配的重要步骤，是国有企业主动合规化的重要表现形式，国有企业可以通过以下方式，将《条例》要求融入自身的规章制度当中：
在国有企业内部规章制度中，明确各级管理人员的职责与权力是确保企业高效运作的基础。《条例》为这一要求提供了具体的指导。
首先，国有企业应依据《条例》的相关规定，结合企业实际情况，明确各级管理人员的职责范围。这不仅包括基本的岗位职责，还应涵盖在特定情况下需承担的临时性、应急性职责。通过明确的职责划分，可以确保管理人员在履职过程中有章可循，避免职责不清导致的推诿扯皮现象。
其次，权力的明确也是企业内部规章制度完善的重要一环。《条例》对管理人员行使权力的原则、范围、程序等进行了规定。国有企业应在此基础上，进一步细化各级管理人员的权力清单，明确权力的行使边界和限制条件。这有助于防止权力滥用和越权行为的发生，保障企业的正常运营秩序。
行为规范是国有企业内部规章制度的重要组成部分，它规定了管理人员的行为准则和职业操守。《条例》对管理人员的行为规范提出了明确要求，国有企业应将这些要求纳入内部规章制度中，实现行为规范的统一。
首先，国有企业应制定具体的行为准则，明确管理人员在履职过程中应遵守的行为规范。这些规范应涵盖廉洁自律、勤勉尽责、诚实守信等方面，确保管理人员在履行职责时能够遵守职业道德和法律法规。
其次，国有企业应加强对管理人员的行为监督，确保他们在实际工作中能够遵守行为准则。通过定期考核、检查等方式，对管理人员的行为进行评估和监督，及时发现和纠正违规行为。
处分标准是国有企业内部规章制度中的重要内容，它规定了管理人员违规行为的处理办法和程度。《条例》对管理人员的处分标准进行了明确规定，国有企业应将这些标准纳入内部规章制度中，实现处分标准的统一。
首先，国有企业应制定具体的处分办法，明确各种违规行为的处理方式和程度。这些办法应依据《条例》的相关规定，结合企业实际情况进行制定，确保处分的公正性和合理性。
其次，国有企业应建立严格的处分程序，确保处分决定的合法性和有效性。在处分过程中，应充分听取被处分人员的意见和申辩，确保处分决定的公正性和透明度。
最后，国有企业应加强对处分决定的执行和监督，确保处分决定得到有效执行。对于拒不执行处分决定的管理人员，应依法依规进行严肃处理，维护企业规章制度的权威性和严肃性。
根据《条例》第十四条、第三十六条规定，国有企业管理人员受到降级、撤职、开除处分的，应当在处分决定作出后1个月内，由相应人事部门等按照管理权限办理岗位、职务、工资和其他有关待遇等变更手续，并依法变更或者解除劳动合同。而国有企业管理人员除了公职身份外，作为劳动者还与所在的国有企业之间存在劳动关系，而劳动关系的解除、劳动岗位的变更、薪资待遇的调整应当根据《劳动合同法》的相关规定实施，而不能仅依据《条例》即解除与国有企业管理人员的劳动关系。因此，国有企业应当主动完善自身规章制度，以使得《条例》与《劳动法》《劳动合同法》有效衔接，确保处分程序的统一。
《条例》是对国有企业改革深化提升行动的具体落实，与《政务处分法》等现有制度实现了有机衔接，紧密贴合国有企业管理的独特性，深化了对国有企业管理人员的监管，进一步丰富了现有规则体系，构建了一个多层次、全方位的监管网络，确保了对国有企业管理人员的全面、有效监管。
在实际操作中，国有企业需将《条例》与内部规章制度进行有效衔接，深入理解和精准运用该条例，以之规范企业管理行为，确保企业高效、有序地运转。同时，国有企业在处分实施过程中，不能简单地以《条例》为唯一依据，还应结合具体情境进行灵活判断和审慎决策，做出公正合理的处分决定，保障国有企业管理人员的合法权益，维护国有企业的良好形象，促进国有企业的长远发展。
