2024年1月美国国防部发布了首份《国防工业战略》（NDIS），明确提出实施四个战略重点，旨在降低工业基础对国家安全带来的隐患和风险。今年7月美国国防发布了《国防工业战略》实施中期报告，重点对过去6个月国防部所采取的行动进行了阐述。仔细研读这两份报告，了解其形成的背景动因，以及设定的战略目标、采取的策略和将对美国国防建设的影响，对我国防现代化建设与发展具有现实启示。
美国的这份《国防工业战略》（NDIS）是在美国《2022年国防战略》发布后拟制的，体现了美国国防工业发展服从服务于美国国防战略要求这一基本原则。但这份报告，与其说是美国国防工业贯彻落实《国防战略》的具体举措，还不如说是其在实施和推进《国防战略》时遇到的现实挑战和困境，倒逼其从国防工业发展的视角审视国家安全脆弱的无奈选择。而最直接的动因可以说就是针对中国的崛起和应对援乌过程中暴露出的严重不足，“今天的国防工业不具备以速度和规模满足全方位军事生产需求所需的能力、实力、反应能力或应变能力。”面对中国的迅速发展和乌克兰日益增长的军事援助需求，美国的国防工业该怎样布局，或者是从俄乌冲突的启示中，看大国博弈背景下美国的国防工业该如何发展，促使其制定了《国防工业战略》。这在其国防部副部长的致辞中说得十分清楚。之所以出台这样的报告，根本在于“中国为重塑印太地区和更广泛的国际体系，以适应国际竞争，而采取的行动日益增多，俄乌冲突，以及COVID-19 等全球性挑战都表明，美国和我们的盟国及合作伙伴都必须提高和改进国防能力。”“事实上，《国防战略》确定了国防工业面临的风险，但也为我们找到解决方案提供了指导。“在战略的概要中又进一步强调：“三十年来，中国在许多关键领域——从造船到关键矿产再到微电子——成为了全球工业强国，不仅大大超过了美国的生产能力，而且还超过了我们主要的欧洲和亚洲盟国的总和。”在加强禁止来自竞争对手采购来源政策中更是明确强调：“中国是美国最关注的步步逼近威胁。”显而易见，美国的国防工业战略，就是美国应对中国综合竞争和长期博弈的战略。美国国防部同其政客一样，不仅喜欢拿中国说事，而且已经在深深的焦虑中开始采取了实打实的行动，这一根深蒂固的美国思维在这份战略报告中可以说是一览无余。对此我们必须有清醒的认识，并应给以足够了解和重视。
美国国防部认为：“美国的经济安全和国家安全是相辅相成的，国家的军事实力最终离不开国家的整体工业实力。”“强大而有韧性的国防工业是军事优势的持久基础。”在这样的思想引领下，美国《国防工业战略》提出了十分明确的目标，就是“以《国防战略》（NDS）为指导，推动一代又一代的变革，使国防工业生态系统更加强大、更具弹性和活力。”基于此，《国防工业战略》提出的总体目标是“使国防工业生态系统充满活力、反应迅速、具有最先进的复原力，并对我们的对手形成威慑。”说的简单一些，就是要通过《国防工业战略》的实施，“确定如何发展一个国防工业生态系统，为美国提供超越对手的持续竞争优势。”而实施这一战略的关键是将国防工业列为优先事项，形成常态化的大规模生产武器装备的能力，以“确保生产并维持所需的各种能力，使美国、盟国和伙伴部队具有竞争优势”，从而确保美国持续维护和保持在全球的军事霸权和统治地位。为实现这一战略提出的目标，加快形成美国国防工业现代化的生态系统，《国防工业战略》将弹性的国防供应链、国防人才和工艺人员的培养培训、多元化采购体系、经济威慑四个领域确定为战略重点列入长期优先事项，作为国防工业行动和资源优先排序的指南，并对上述四个领域从概念上专门进行了定义，制定了具体行动方案，为政府、企业和相关部门统一思想、加深理解和落实这一战略奠定了基础。
目前，围绕《国防工业战略》的推进，美国联邦政府已经颁布了系列指导 NDIS 的工业政策，包括行政部门的一系列政策行动。如，第13806号行政命令（EO）呼吁制定政策，促进建立一个充满活力的国内制造中心、一个充满活力的国防工业和一个有弹性的国内供应链；第14017号行政命令则呼吁采取行动，加强美国的供应链；第14028号行政命令重点对私营部门在确保产品的制造和有效运行的同时，要确保关键信息和技术得到保护提出要求；第14083号行政令专门针对武器装备国际贸易，详细阐述并扩展了美国外国投资委员会（CFIUS）在审查交易时所应考虑的国家安全风险因素；第14105号行政命令对美国资本境外投资如何进行监管，以限制敌对国家与美国国防工业竞争的能力等等，充分体现了美国政府对这一战略实施的高度重视，同时，美国国防部也已采取行动支持这些行政命令。
美国《国防工业战略》的主要内容就是：针对现阶段美国和盟国目前的武器储备不足、快速更换武器的国防工业能力缺乏速度、深度和灵活性，无法在适当的时间内更换用完的库存等问题，必须联合盟友加快建立现代国防工业生态系统。这个系统必须具有强大韧性、弹性和活力，能够以必要的速度、规模和灵活性应对和满足重大现代冲突的动态需求带来的挑战。为此，国防部必须在速度和规模需求与成本之间取得平衡，构建一个具有弹性、健康、多样化、动态和安全的供应链，以确保开发和维持对国家安全至关重要的能力。沿着这条主线，《国防工业战略》清晰描绘了美国国防工业发展的总体目标和战略重点，同时坚持问题和目标导向，紧紧围绕四个优先事项，阐述了实施战略的总体思路，行动的具体方案和应把握的关键环节，给出了基本方法和实现路径，并以说明性指标的形式，对行动方案进行了进一步阐述，体现出很强的指导性、实践性和操作性的鲜明特点，一些主要观点具有创新性和借鉴意义，值得引起重视和研究。
一是突出问题和目标导向，实施总体思路、步骤十分清晰。美国国防部认为：美国“武器生产和供应能力不足，已成为生产供应链各个环节根深蒂固的问题。”“国防工业的传统国防承包商在以必要的速度、规模和灵活性应对现代冲突以满足重大现代冲突的动态需求方面将面临挑战。”“为了解决目前国防工业中存在的关键漏洞，国防部寻求促进一代人而不是渐进式的变革。”“国防生产和服务是一个庞大、多样化的全球生态系统的一部分”“国防部无法单独应对当前的挑战。”“国防部必须考虑政府政策和决策对工业的影响”“因此，要建立一个强大的现代化国防工业生态系统，需要美国政府上下共同努力，创造法律和政策条件，允许新的企业进入国防生产和服务领域。”“20世纪的政策支持狭义上的国防工业，利用国防部作为垄断力量的优势，并提倡在成本、速度和规模之间进行非此即彼的权衡。我们需要建立一个现代工业生态系统，其中包括传统的国防承包商——国防工业基地（DIB）——国防主承包商和提供设备与服务的次级国防承包商，还包括创新型新技术开发商、学术界、研究实验室、技术中心、卓越制造中心、服务提供商、政府所有、承包商运营的（GOCO）设施，以及资金流，特别是私募股权和风险资本。在建设现代化工业生态系统的过程中，我们始终关注私营企业的运营环境，并寻求与他们合作，共同应对变革和现代化过程中可能出现的不利影响。”这些观点既是对美国国防工业发展面临挑战的判断，也可以说是美国制定《国防工业战略》的基本考虑和总体思路。
二是系统描述了战略实施的关键环节、行动方案和无法实现这些行动的风险，使《国防工业战略》具有很强的指导性、实践性和操作性。《国防工业战略》在明确四个战略重点领域的同时，还十分详细地描述了实施这一战略的关键环节，国防部在考虑什么、现阶段在做什么、下一步要做什么，政府应该做什么、企业应该做什么，并提出了具体的行动方案。如在弹性供应链方面，该战略首先给出了弹性供应链的定义，阐述了推进弹性供应链建设的内涵、重大意义、存在问题，以及国防部的总体考虑，强调“弹性供应链与动态生产之间的关系，在于它们的共同目标——适应性、响应性和可扩展性。”指出，要及时采取行动应对供应链中断问题，需要长期努力采取进一步措施，“在联邦各部门和机构之间以及与盟友和合作伙伴之间实现新形式的合作”“使整个国防部的供应链复原力制度化，并在美国政府、盟国和合作伙伴中广泛实践。”在此基础上，详细描述了8种具体行动方案。
三是注重军民融合。《国防工业战略》将“商用技术转化不足”列为美国国防工业供应链十大问题之首。认为：“技术突破主要依赖政府研发资金的时代已经过去。“”目前，商业实体在推进人工智能、云计算和生物制造等关键技术领域的能力方面进行了大量投资。但许多从事这些领域的公司或组织传统上并不被视为国防工业基地的一部分。”“我们必须吸引各种类型的企业加入：大型企业、小型企业、国内企业、国外企业，以及以前与国防部或国防生产没有任何关系的企业。“突出强调“国防部将发展更具弹性和创新性的供应链，投资于中小型企业，并在私营部门和政府拥有的有机工业基地（OIB）中加强和发展美国的创新和制造生态系统。”为改变这一现状，《国防工业战略》在建立弹性供应链的具体行动方案中专列“供应商基础多样化，投资新的生产方法”条款，大力倡导“扩大与传统上不属于国防工业的公司和行业的关系。”指出“国防部将建立并深化与传统上不参与国防工作的商业行业的关系。”“与这些非传统供应商合作不仅能扩大国防工业的范围，还能促进国防市场的竞争。”“国防部致力于减少中小企业进入市场的障碍，包括与实施和维护网络安全有关的障碍。国防部将与 DIB 合作，努力寻找机会，使商业网络安全服务和解决方案能够更好地满足小型企业的需求。国防部将探索机会，扩大可降低有前途的小型和非传统企业进入成本的计划，以提高国防部的技术优势和能力。”如《国防生产法》（DPA）贷款和贷款担保计划；战备和环境保护集成计划（REPI）；国防部国防预算局网络安全计划；复原力项目资金；导师带徒计划（MPP）和 APEX 加速器，等等。其中小企业创新研究（SBIR）和小企业技术转让（STTR）计划每年对小企业技术的投资超过 10 亿美元，旨在通过这一系列计划帮助小企业获得技术和业务发展援助，吸引和鼓励小、中企业积极参与国防建设。
四是突出国际联盟和一致行动。《国防工业战略》认为：“全球联盟和伙伴关系体系是《国防战略》的核心”“这种联系和关系将继续成为综合威慑的基石，以抵御并在必要时击败已知和新出现的威胁”着重强调：“北约早已认识到，整个北约联盟强大的国防工业，包括加强与欧洲和大西洋两岸的国防工业合作，对于提供所需的能力至关重要。““美国必须积极发展、壮大和维持由志同道合的国家组成的多条冗余生产线，以确保足够的生产能力，同时降低供应中断或生产需求变化的风险。国防部必须建立一个网络化的合作框架，通过与盟国和合作伙伴合作，降低供应链风险，提高参与共同维护、保养、维修和大修的能力，从而提高国防工业产出”“国防部必须与盟国和合作伙伴合作，通过多边和双边协议加强安全和国防生产关系，以促进国防生产、创新和整体能力。”明确提出，通过强化“生产外交”，“加强国际国防生产关系”“通过多种国际合作机制增强生产实力”等系列举措加强全球供应链，加速推进“与盟友和合作伙伴合作，扩大全球国防生产，提高供应链应变能力应对威胁的全球活动越来越需要以全球方法处理国防工业关系、关切和竞争。”“展望未来，国防部将致力于加强和扩大现有联盟，并建立新的伙伴关系，使联合部队以及盟国和合作伙伴的部队能够提高能力，并确保为满足未来需求提供冗余和安全的供应来源。”
五是重视推行灵活采购政策。《国防工业战略》十分推崇灵活采购战略，认为：“灵活的采购战略将缩短开发时间、降低成本并提高可扩展性。”“正确执行灵活采购，对于迅速扩大生产规模和调整生产组合以实现和保持持久优势至关重要。向灵活性转变将使国防部能够优化动态生产和能力，从而加强国防供应链和现代国防工业生态系统。”强调指出：“在适用和合理的情况下，优先考虑现成采购。”“国防部必须找到支持作战人员的最佳能力，包括商业解决方案。商业货架（COTS）采购可为国防部带来巨大利益，包括创造和集成新技术；提高产品可用性和可靠性；缩短采购周期；降低生命周期成本；增加竞争，以及扩大寻求与国防部开展业务的创新和非传统承包商队伍。虽然国防部的某些要求不能通过商业项目采购来满足，但商业解决方案是实现我们国家目标的重要工具。”将商业解决方案视为“国家目标的重要工具”，应该说美国国防部对商业解决方案的重视和期望已经到了无以复加的程度，这确实值得引起深思。
今年7月美国国防发布了《国防工业战略》实施中期报告，称“自2024年1月发布首份《国防工业战略》（NDIS）以来，美国国防部（DoD）正跨部门、跨行业、跨地域开展国内外合作，在整个国防领域实施NDIS的四个战略重点，推动降低《国防工业战略》所强调的工业基础对国家安全构成的风险。”“国防部已在执行《国防工业战略》，通过增强国防工业投资和全球合作，将战略目标转化为现实，并取得了显著成果。国防部将继续与国防部内部、行业、跨部门和国际利益相关者合作，以加强国防能力，实现弹性国防工业生态系统的愿景。除了正在开展的活动外，国防部长办公室和各军种部长还确定了6项紧迫且贯穿各领域的实施举措，以加强国防工业生态系统。“《实施报告》对执行的总体情况进行概要描述的同时，对四大优先事项开展的24项具体工作进行了初步预测性评估，重点阐述了在过去6个月，国防部所采取的行动，同时加强国内外合作。从表述透露出的信息不难看出，美国国防部对这个战略不仅高度重视，而且开展了大量具体的行动并取得显著成效。特别应该指出的是《实施报告》一再强调“国防部将继续通过有针对性的投资和政策更新，来巩固这些成效，以实现国防工业生态系统的现代化。”鉴于该战略的基础性、长期性特点，后续行动将产生什么样的影响和效果可能更值得我们持续关注和研究。
美国的《国防工业战略》是针对中国的迅速崛起，在美国深度参与俄乌冲突、以及俄乌战争持续两年多而未见和平曙光的大背景下制定的，既是对俄乌战争暴露出问题的严酷现实和深重教训的反思，也有对与中国激烈博弈竞争和未来大规模战争的全面考量，针对性、指向性很强，对我国防工业的发展和应对大国博弈极具借鉴和启发作用。
一是高度重视国防工业的弹性供应链建设。国防工业事关国家安全、经济发展和科技进步，是基础性、先导性、战略性产业。国防工业的水平是国家综合实力、潜力的重要标志，是和平时期对国家和社会经济有巨大拉动、战争时期对战争胜负和进程有重大影响的关键领域。同时，国防工业的供应链体系十分庞大、复杂，政治、经济、军事、科技和社会因素交织，保持国防工业供应链的弹性、韧性成为国家安全与发展的重大时代课题，既十分重要紧迫，又面临严峻挑战，需要国家高度重视。美国《国防工业战略》出台后，仅半年时间又发布了《实施报告》，充分体现了美国国防部对这一问题的足够重视，也为我加快构建现代国防工业生态系统提供了参考和借鉴。
二是坚持高效融合、双向拉动。国防工业源于社会经济、科技发展的强大支撑，服务于军工和武器装备现代化建设，是典型的新质生产力和新质战斗力的载体，具有高效融合、双向拉动的自然属性，理所当然应该成为高效融合、双向拉动的重点领域。深度推进国防工业领域的融合发展是国防工业发展的必然选择，是国防工业振兴的必由之路，是保持国防工业供应链弹性、韧性的源泉和基础。美国《国防工业战略》虽然在表述上没有用“军民高效融合、双向拉动”这个概念，但从头到尾强调的都是“军民高效融合、双向拉动”的理念和思想。比如，它所反复提到的“要加强与私营部门、非传统供应商的合作“等等，本质上倡导的就是“高效融合”，推行的是“双向拉动”，对此，我应保持足够清醒的认识，透过现象看本质，而不被表面文字所蒙蔽。
三是完善军品采购政策。军品采购是一项政策性、法规性极强的工作，采购项目、采购权限和程序，条例上都有严格的规定要求。这些政策法规对于防范军队采购领域的腐败发生，推进装备采购的公平公正竞争，保持军队现代化建设的健康、有序和科学发展起到了积极作用。但是也应该看到的是，由于市场经济和高新技术的迅速发展，产品的更新换代周期大大缩短了，新产品、新装备不断问世，快速涌现，沿用传统的采购流程、采购方法，已经远远满足不了部队对新装备的需求，特别是电子信息产品，很容易造成“列装即落伍”的窘境，严重影响部队新质战斗力的形成。必须面向科技和产品迭代加速的现实，遵循现代市场经济规律，及时完善军品采购政策，摒弃不合时宜的法规，构建与新时代和新质作战力量建设要求相适应的军品采购机制。
四是构建现代中国国防工业生态系统。建立“一个更加多样化、充满活力和弹性的现代国防工业生态系统”是美国《国防工业战略》的核心思想，这表明美国国防部对国防工业发展的重点和方向已经从关注单一行业、单一产业、单一技术体系转变为“生态系统”，这是技术推动的必然结果，更是发展理念的一次升华。必须看到，随着科技的进步和武器装备的发展，国防工业体系越来越复杂，越来越庞大，正呈现出涉及领域行业广、供应链紧密度要求高、产业链关联度大，资源要素整合难，国防工业发展受国内外政策影响因素增多等新特点，对各国国防工业发展提出了新要求。必须从“生态系统”的视角来审视和规划国防工业的发展，从国情、军情和科情出发，坚持“独立自主、自力更生”原则，以人类命运共同体理念和总体国家安全观为指导，构建具有新时代中国特色的国防工业生态系统，这是新中国成立近百年发展的历史启示，也是今后必须坚持的宝贵经验。
五是加强先进技术成果转化平台建设。美国国防部历来重视先进技术成果转化平台在先进技术转移转化中的重大作用，这一思想也突出体现在《国防工业战略》中。近年来，在创新驱动、科技强国等国家战略的引领和激励下，我国涌现了一大批中小科技企业和新型研发机构，在网络通信、量子、人工智能、航空航天、海洋、生物等战略新兴领域取得了一些突破性的成果。与此同时，为加速推进先进技术成果向国防工业转化，国防工业和各地政府、包括民营企业的先进技术成果转化机构应运而生。但从实践上看与预期效果还有显著差距，需求对接不畅、先进技术转移转化慢、转化动力不足等问题仍然没有从根本上解决，平台建设任重道远。面向新质生产力新质战斗力高效融合、双向拉动的新要求，必须进一步重视和发挥先进技术成果转化平台建设的作用，将平台建设纳入国防生态系统建设统筹推进；要创新思路，积极探索军地共建共用的新模式，不断提高平台质量和效益，为建设具有新时代中国特色的国防工业生态系统提供强大支撑。
六、结束语
初读美国《国防工业战略》，感到很多用语和观点有些老生常谈，似曾相识，毫无新意；但仔细研读后发现，本战略并不空洞泛化、乏善可陈。相反，它的很多观点和论述蕴含了许多国防工业发展最本质的东西。它内容全面，目标明确、路径清晰，问题和痛点准确，危害和后果分析透彻，行动方案具体，指导性、操作性很强。与其说是一个《国防工业战略》，还不如说是美国国防工业贯彻《国防战略》的具体说明和行动细则。虽然整体上逻辑表述上显得有些混乱、重复，但主题主线还是十分清晰的，对构建现代国防工业生态系统具有借鉴意义。同时，也应注意到在《国防工业战略》发布仅半年后，美国国防部即开展了中期评估，并发布《美国国防工业战略实施中期报告》，充分体现了对这一战略的重视和贯彻落实的决心。当然，“战略“作为一个顶层文件，其作用更在于对今后工作的指导，在一个长时间的过程里效果如何，还有待于持续观察和跟踪了解。
