近日，中国之声独家报道了甘肃首个BOT公路项目烂尾，上百名农民工讨薪三年无果的事情。目前，甘肃陇南市、文县政府和投资方就如何推进烂尾项目的谈判陷入僵局，市县两级政府被指对项目监管不力，负有重要责任。
葛洲坝集团承建的高楼山隧道已经停工三年多
甘肃文县政府相关负责人称，政府有责任和义务帮助农民工维权，正在尽一切努力为农民工讨要工资。施工单位葛洲坝方面也已派人赶到文县，和当地政府接洽此事。就各方指向葛洲坝拖欠民工工资，葛洲坝方面已经打算走法律程序。
简单的说，就是当地政府与企业签订合同，由企业出资修路，政府准予其在一定期限内特许经营，收回投资后将产权交还政府
根据记者的跟踪调查发现，2015年初，纳入国家高速网络的武九高速确定途径文县，BOT的项目投资方认为武九高速的高楼山隧道线路和之前其投资的BOT项目，线路部分重叠，导致该BOT项目毫无投资价值。文县政府和投资方因此产生重大分歧,加之欠薪等多重矛盾的叠加严重影响了武九高速文县境内部分标段开工。
一个曾被当地寄予厚望的BOT项目，如何落到“烂尾”境地？地方政府被指在项目运作过程中存在监管过失。这场烂尾残局，究竟该如何收场？
在文县尖山乡尖山村，有一条山间便道，通往高楼山隧道的施工现场。这条便道是武九高速试验段二标段三标段的必经之路，由于遗留问题没有解决，之前修建这一道路的G212线高楼山隧道A标段施工队，在路边搭起了帐篷，阻止大型工程设备车辆途径这里。
武九高速试验段二标段的中标施工单位中铁十一局在现场的负责人说：“我们大概是九月中旬就进来了，当时大车小车都不让进来，最后通过协商，小车和一些生活用品、简单的办公用品都可以进来，机械设备和材料不让进来。”
这位负责人称，他们十几名施工人员长达几个月不能进场施工，向总部反馈，但总部也无法协调。“总部也没法解决这个问题。机械设备现在就阻挡在外面停在那个地方，找人看着呢，这么长时间干不了活，影响也很大。”
武九高速在文县境内的规划路线确定后，G212线高楼山隧道投资方和丰公司认为，武九高速高楼山隧道段与他们以BOT模式投建的G212高楼山隧道，规划路线几乎重叠。
和丰公司总经理胡洪波称，在空间上，两个隧道项目在同一规划区域，他们的投资必然会血本无归。“文县只有3万人，旁边全都是山，每年的财政才2个亿，高速公路一通，我们这个隧道就在高速公路旁边，那么你说哪有车流量，只能跑什么牛车、驴车、摩托车了”
但文县政府的领导认为，国道是国道，高速是高速，这是两条互不影响的道路。当地交通局重点项目办相关负责人也表示，国道和高速发挥的作用都不可缺少。“高速公路是一条封闭的，那么和丰公司这个高楼山隧道，它是一个212国道的一个便捷通道，两个是并存的，不是说有了高速，国道就不要了。”
双方在此问题上的分歧较大，投资方多次向省里反映，虽然有省里的领导批示，“此问题不解决，武九高速不开工”，但自从2015年双方矛盾出现，至今未妥善处理。
根据双方当时合同的约定，如果项目持续停工一年，地方政府要按项目投资额的95%回购，但财力不足让文县政府被动。于是，文县政府要求和丰公司提起仲裁。文县交通局相关负责称：“从去年开始我们就跟和丰公司说你来提请仲裁，这个合同是跟政府签的，肯定要回购，你如果不提请仲裁，我政府怎么回购的依据是什么？”
而投资方压根不选这条路，资金链断裂近乎名存实亡的和丰公司，不愿承担高额的仲裁费用。双方矛盾陷入僵局。
陷入僵局的矛盾，涉及农民工的工资以及因投资方资金链断裂，引发的社会矛盾亟待解决。然而目前，处于项目施工一线的包工队，更是将项目烂尾等问题的责任，指向地方政府对项目的监管上。
遭欠薪的农民工阻拦武九高速部分路段的进场施工
以BOT模式建设的高楼山隧道及引线工程，2010年获得甘肃省发改委的项目核准，2013年获得甘肃省交通厅施工图设计及预算批复。但该项目在当地政府的积极配合下，早在2007年政府和投资方签订合同后，就已经开始施工。
多位施工队负责人称，此时投资方的资金并没有到位。参与项目B标段的施工队负责人林建兴：“如果和丰公司当初真有这1.87个亿，前期资金够了。但和丰公司根本没有钱，就把我们骗过来，政府没有监管好他是不是有资金，就把我们弄进去。”
记者多方了解到，B标段的中标施工单位为核工业华东集团工程公司。因为无法进场施工，将文县政府、陇南市政府、和丰公司一并告上法庭，目前官司已经打到了最高法。
根据文县政府向陇南市政府汇报的相关文件，和丰公司两任董事长都因涉嫌诈骗犯罪，被公安机关采取司法措施。多位知情人士向记者透露，和丰公司曾以发包工程为幌子，夸大工程量，高报工程造价，将同一标段数次违法发包给不同的承包单位。有施工队负责人以此要求经侦部门刑事立案，但当年因某种原因未被立案。文县交通局相关负责人表示，政府无法监管和丰公司的资金状况。“你所有的前期手续，办完之后你开工之后，你的资金，你的建设，包括建设完了之后，你的经营、管理全是你的，经营权在你完成之后，你给政府一交，这个就是当时咱们的BOT模式。”
政府在此项目运行中，应该担负怎样的责任？双方在签订的合同中，有明确约定。合同第十二条，陇南市政府、文县政府负责对项目建设及运营建设实施全过程监督，要派出代表对项目的设计、项目招投标等进行监督。施工队负责人陈兆禄称：“按照国家的规定，这个BOT必须是资金到位多少的情况下，政府才允许开工建设，资金不到位的情况下，政府不允许开工建设。和丰公司账上都没有钱，为什么让他开工建设？难道这个政府就没有责任吗？”
项目合同中已经明确政府的监管责任
这一点，从文县给施工单位葛洲坝集团的告知函中，得到印证。实际上，陇南市政府、文县政府当年对投资方的选择，存在把关不严。该项目涉及超过15亿元的投资，虽是企业自主投资，但该项目的成败涉及重大的公共利益。投资方和丰公司在公路建设领域毫无经验。和丰公司总经理胡洪波也承认这一点。“对，缺乏这方面经验，的确是这样，就觉得有钱。”
当初投资方对资金实力满怀自信，但在项目运行中，恰恰是资金出现了大问题。如此大的项目，和丰公司连银行贷款都未批下来。清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授指出：“一般来说作为BOT、PPP项目，政府对于投资者的资金第一必须有20%、25%的资本金到位，第二，你跟银行的贷款合同必须签下来，我要认可，他（和丰公司）这就是整个的一套都不合规。”
目前，该项目烂尾，留下了复杂的债权债务问题，投资方和丰公司已无力解决。从2007年，政府和投资方签订合同，到2013年烂尾至今，时间跨度近十年。这期间，主政者换了一任又一任，遗留问题解决的难度也在不断加大。
报道播出后，文县县委、县政府主要领导立即召开专题会议，安排部署调查处理工作，并成立以县委、政府分管领导任组长，县人社、交通等部门主要负责人和相关人员为成员的调查处理工作组，迅速开展工作。
文县政府相关负责人介绍，目前三名政府工作人员已经先期赶到施工方——位于湖北武汉的葛洲坝集团总部，协调解决农民工欠薪问题。“把有关情况给他们做进一步的重申，把这个事情向前推一步。一旦理清了法律关系，行政的手段用完了，还不履行责任的话，政府就要移送公安机关，按照恶意欠薪来刑事追究。如果这个工程是转包、违法分包，所有后续产生的农民工欠薪的问题，就必须由葛洲坝集团来承担，这是法律专家的话。”
此前，葛洲坝方面的负责人称，对农民工被欠薪不负有责任，工程分包没有问题，已决定走法律程序。记者了解到，政府工作组还将对被欠薪的农民工人数，和葛洲坝方面进一步核对。
文县人社局向葛洲坝方面发函要求支付116名民工工资
按照相关规定，作为防止拖欠民工工资的重要机制之一，农民工工资保证金应该在项目施工前就应由建设单位按投资额的3%缴纳，但记者调查发现，这笔钱压根没收。甘肃省人社厅劳动关系处处长陈孝利：“谁批准的项目，谁就有责任和义务通知建设单位到当地劳动保障部门缴纳保证金。截止到目前，我们省市县三级都没有收到施工许可证的发放单位，给我们发要求施工单位缴纳保证金的通知书。”
另外，甘肃省发改委和甘肃省交通厅作为项目的审批单位，应通知建设单位缴纳这笔钱，而后由人社部门监督缴纳后，才准予项目开工。项目当初的开工是否合规，农民工工资保证金，究竟在哪个环节没有监督到位，尚待权威部门的进一步调查。
记者调查发现，近年来，因投资方烂尾而导致BOT 项目，也就是政府和社会资本合作项目烂尾的现象，在部分地方已经出现。各地在政府和社会资本的合作过程中，凸显专业不足，权责不明确，导致项目烂尾，残局最终还是由地方政府埋单。
业内专家指出，甘肃首个BOT 公路项目烂尾，有着典型的警示意义。类似状况，放眼全国，并非个例。以中国之声去年报道的河南周口郸淮公路烂尾为例，也是地方政府在招商引资过程中把关不严，对项目资金监管不力，导致投资方套取上亿银行贷款，最终政府回购，全民埋单。在上级政府重视下，目前郸淮公路已经通车，但工程款等遗留问题仍未彻底解决。
北京中闻律师事务所合伙人周瑞军在这一领域的司法实践中实操多年，他认为，类似项目，政府选择合作伙伴非常重要。“你引进的合作伙伴一定要资金充足，资信状况良好，相应的资质文件都具有的，如果你没有做，或者做的很浅，那你对合作伙伴的选择就没有尽到法律上的审慎。”由于2013年之前，我国在此领域的相关法律法规不够健全，各地在推进此类项目时权责不明确，地方政府和投资方签订的合同不专业的居多。
清华大学政府和社会资本合作研究中心首席专家王守清指出：“这就取决于政府懂不懂，如果理念改变不过来，以后还是一塌糊涂，去年签的合同今年就开始打官司了，一问就是政府什么都不懂，投资者也什么都不懂，合同签的太差。”
周瑞军律师指出，文县和投资方签订的合同只有十几页，而专业合同起码要几十页。他表示，政府和企业签订的合同中，应有风险共担机制。而在文县和投资方的合同中，没有对风险分担的条款约束。实际运行中，该项目就遇到了新规划的武九高速对其车流量的分流，从而无法保证企业收回投资的风险。“这个最低流量都是不能回避的。这个问题双方都没有提及，导致这个项目在运转过程中对方觉得是个鸡肋，这个事其实在当时启动这个项目的时候就失察了。”
文县政府和投资方在高速分流国道车辆的问题上，产生重大分歧，双方都不愿主动诉诸法律手段，政府又出于种种考虑，没有采取果断措施，导致项目出现烂尾僵局。
王守清教授也指出，这本身就说明当初签订的合同有缺陷。“因为懂PPP的都知道，投资者一定要要求政府给最低车流量担保，如果不能提供，就必须要给垄断性，方圆多少里不能修平行的、有竞争的路或者隧道。”
政府和社会资本合作，双方怎么合作，涉及诸多专业问题。而各地主政者的认识水平、相关人才储备参差不齐。
周瑞军律师认为，合理的投资回报，是双方合作的基础。“政府如果不想做出任何付出，你招来的合作伙伴，把项目启动起来就不会善始善终，就会招来一些可控的不可控的风险，这个项目就是一个反面教材。”
记者在调查中发现，文县政府曾在合同中许给投资方优厚的条件，金矿、水电站、加油站等配套资源，都写进了合同里，但在实际运行中，这些政策受权利所限等因素影响，未得到落实。
文县的这个项目始于2007年，近十年前的政府和社会资本合作，不仅投资方没有任何公路建设方面的经验，制度环境也不够成熟，尤其在西部欠发达地区，一切都在探索。
投资方和丰公司总经理胡洪波说，项目审批模式的过渡，也让他们费了不少周折。“交通厅就说这个初步设计批复应该由发改委办，发改委说初步设计的批复应该由交通厅办，后来他们都拿出文件来，这两个文件实际上是相矛盾的。”
文县给施工单位发去的告知函透露项目未批先建
胡洪波称，他最终写信给当时新上任的省委书记才将此问题解决。他认为，政府如何服务到位，也应反思。比如，他们2007年跟政府签订合同，却到2013年才拿到省发改委、省交通厅等一系列批复。“政府也埋怨我们时间拖了，为什么拖了，项目核准、施工图这两项手续就用了四年时间，你说让我怎么快，是不是这里有政府服务的问题。”
近两年，从国务院到国家发改委等相关部门，均出台了政府和社会资本合作的指导意见，顶层设计日趋完善。多位专家认为，地方政府要真正担负项目的主体责任，才能杜绝项目烂尾的现象再次发生。周瑞军律师也这样认为：“从合同角度来讲，你有监管责任，从非合同角度来讲，作为政府的主管部门，你从占地、开工、建设，各种各样的角度都要尽到不单是监督，还有管理的职责。”
