如果所有事情都被定义为国家安全问题，那么就没有什么是国家安全优先事项。如果决策者之间没有就哪些是国家安全问题、哪些不是国家安全问题进行更深入的讨论，华盛顿就有可能将资源分散到太多的问题上，从而分散了资源。
这增加了错过对美国安全与保障的真正威胁的可能性。明年1月宣誓就职的总统需要考虑首要原则，以合理界定国家安全。否则，决策者就有可能陷入"什么都想做，什么都做不好"的怪圈。
作者：
DANIEL W. DREZNER
编辑：阿K
在美国政治中，将某事贴上"国家安全"的标签，其重要性就会自动提升。用外交政策观察家的语言来说，国家安全问题，例如管制大规模杀伤性武器，是"高层政治"的问题，而人权等其他问题则是"低层政治"的问题。
当然，并非所有人都认同哪些问题属于国家安全范畴。而且，美国对国家安全的定义也随着时间发生了巨大变化。在革命时期，乔治·华盛顿和亚历山大·汉密尔顿都曾使用过该术语，但并未给出精确的定义。冷战初期，联邦政府在1947年《国家安全法》通过后大幅扩大了国家安全范畴，但该法从未给出该术语的定义。随着20世纪60年代末与莫斯科的紧张局势缓解，国家安全范围开始缩小，但1973年的石油禁运引发了人们对能源安全的担忧，国家安全范围再次扩大。20世纪80年代，国家安全定义不断扩大，直到冷战结束。
从1991年苏联解体到2001年911袭击事件发生，美国似乎没有直接的对手，在这个时代，即使是安全学者也很难定义国家安全的含义。不出所料，他们无法达成共识。然而，自随后的"反恐战争"以来，国家安全问题已经变得非常复杂。从气候变化到勒索软件，从个人防护设备到关键矿物，再到人工智能，现在一切都与国家安全息息相关。
诚然，经济全球化和技术的飞速发展增加了美国面临的非常规威胁的数量。然而，似乎还有一种棘轮效应在起作用，即外交政策制定者在国家安全领域增加新内容的同时，却没有消除旧内容。世界政治中的问题很少消失；充其量，它们只会非常缓慢地消退。新的危机需要紧急关注。如果得不到解决，次要问题将不可避免地上升到首要位置。各政治派别的政策制定者希望政府、国会议员和其他美国外交政策制定者将他们的议题列为国家安全优先事项，以期获得更多的关注和资源。美国民粹主义者和民族主义者倾向于将一切视为国家安全威胁，并且直言不讳。例如，如果唐纳德·特朗普赢得今年的选举，传统基金会的"2025项目"将被视为特朗普第二任政府的蓝图，该项目呼吁将国内大型科技公司和外国公司（如抖音）视为潜在的国家安全威胁。鉴于此类政治利益和结构性激励因素持续存在，外交政策制定机构的国家安全问题清单很容易扩大，而缩小却很少见。
但如果所有事情都被定义为国家安全问题，那么就没有什么是国家安全优先事项。如果决策者之间没有就哪些是国家安全问题、哪些不是国家安全问题进行更深入的讨论，华盛顿就有可能将资源分散到太多的问题上，从而分散了资源。
这增加了错过对美国安全与保障的真正威胁的可能性。明年1月宣誓就职的总统需要考虑首要原则，以合理界定国家安全。否则，决策者就有可能陷入"什么都想做，什么都做不好"的怪圈。
理论上，国家安全应该很容易定义。对美国而言，任何恶意的跨国威胁或崛起的大国，只要直接挑战美国的主权或生存，就构成有效的国家安全关切。强大的外国军队显然会威胁国家安全，但其他威胁也会。港口、能源工厂和其他易受攻击的经济基础设施可能会构成国家安全问题；气候变化也会构成国家安全问题，例如威胁迈阿密和纽约等主要沿海城市的经济。然而，还有一些重要的公共政策问题不属于这些范畴。无论一些美国人如何大声疾呼，促进变性人权利或禁止批判种族理论都不是国家安全问题。
实际上，美国人一直难以限制他们对国家安全的理解。乔治·华盛顿向国会发表的首次国情咨文提供了一个充满希望的开端。他几乎没有提到这个新生的共和国所面临的外部威胁。相反，他概述了美国如何遏制任何威胁的理论。他强调，有必要向士兵、军官和外交官支付体面的工资，并为他们提供开展工作所需的物资。他解释道："备战是维护和平的最有效手段之一。
华盛顿在演讲中表达的观点为许多外交政策专家所熟知；但他在第二次国情咨文中所说的话却不那么为人所知。在演讲中，华盛顿列举了一系列"严重的挑衅行为"，包括"美国原住民部落以更快的速度和更大的影响再次实施暴力"，以及"欧洲动荡的局势，特别是各大海洋强国的紧张态势"。然而，美国横跨大陆，与其他主要大国隔着两大洋，其地理上的偏远限制了其面临的威胁。学者阿诺德·沃尔弗斯（Arnold Wolfers）将1820年至1900年这一时期描述为"美国政策主要关注保护其国民的外国投资或市场的时期"。
在20世纪上半叶，美国开始确立其世界大国的地位，其外交政策在两种观点之间摇摆不定：
一种观点认为，美国必须向海外派遣军队，以保护不断扩大的美国利益；另一种观点则认为，美国采取孤立主义，奉行"美国优先"政策，才能更好地维护和平。
但直到冷战开始，"国家安全"一词才被纳入美国政治话语。1947年的《国家安全法》除其他外，还成立了中央情报局和国家安全委员会，并建立了今天的安全架构。对苏联威胁的全面认识促使人们创建了各种研究中心、智囊团和大学课程，专门研究国家安全问题。
沃尔弗斯（Wolfers）有先见之明地指出，当"国家安全"等术语被广泛使用时，"它们对不同的人可能意味着不同的东西"。事实上，他写道："它们可能根本没有确切的含义。"在20世纪50年代和60年代初期，对苏联威胁的共识缓解了部分担忧。但到了越南战争时期，国防部长罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）已经警告公众，美国官员在国家安全问题上"迷失在语义丛林中"，将国家安全与武器采购等严格的军事问题混为一谈。
随着冷战的结束和苏联的解体，人们可能预计国家安全预算会随着军事预算的缩减而减少。然而，情况却恰恰相反。回顾一下国家安全战略的历史，即总统每年应向国会提交的关于当前威胁的报告，尽管实际上发布频率通常较低。回顾1990年后的报告，可以看出合格关注点在稳步扩大：能源安全、核扩散、毒品贩运和恐怖主义等。
911事件后，这一趋势愈演愈烈，政客和决策者越来越重视国家安全以及可能影响国家安全的问题。大流行病预防出现在本世纪第一个十年，并一直持续至今。在过去的十年中，中国的崛起以及俄罗斯的复仇主义野心导致特朗普政府和拜登政府在其国家安全战略文件中提到"大国竞争"。将这些威胁纳入国家安全战略的理由是充分的。但是，在纳入这些威胁后，这些文件从未降低对早期关切的重视程度。2017年的版本承诺"投入更多资源来瓦解跨国犯罪组织"。2022年的文件指出，"全球粮食安全需要各国政府时刻保持警惕并采取行动"，并宣称美国将"在整个粮食系统开展工作，考虑从种植到消费的每一个步骤"。诸如此类。
五角大楼，弗吉尼亚州阿灵顿，卡洛斯·巴里亚/路透社
美国总统的国情咨文也出现了类似的模式。自冷战结束以来，总统们通常会在年度演讲中确定美国面临的新威胁，或至少扩大威胁的范围。最初，恐怖主义、核扩散和流氓国家是主要问题；最终，气候变化和网络安全等其他国家安全问题也出现了。即使总统承认美国国家安全形势良好，他们仍试图向美国人民传达一种紧迫感。1997年，比尔·克林顿总统表示：
“
我们目前没有迫在眉睫的威胁，但我们确实有一个敌人。我们时代的敌人是不作为。”
911事件后，总统及其安全战略家们描述了一个被威胁包围的国家。2002年，乔治·W·布什总统的战略设计师之一菲利普·泽利科夫（Philip Zelikow）解释说："国家安全的前沿可能无处不在。安全政策被划分为国内和国外两个部分，这种划分正在瓦解。
在过去的十年中，国家安全的定义进一步扩大。前联合国秘书长科菲·安南所说的"无护照问题"——即不受边界限制的问题，如网络安全和气候变化——激增。新技术促使外交政策思想家们将目光投向新的领域。军队过去只关注来自陆地、海洋和空中的威胁，但在本世纪，网络空间和太空已成为复杂的冲突领域。人工智能和量子计算目前已成为关键技术，因此也是国家安全优先事项。随着气候变化和化石燃料的过渡，全球对电池和其他清洁能源应用所需的稀土金属的需求不断增长，"关键矿物"的清单也在不断扩大。
历届美国政府还增加了来自国内或在国内发生的威胁。2010 年，国家安全战略首次提到了国内极端主义。特朗普政府宣布美国南部边境进入国家紧急状态，理由是毒品、犯罪团伙和移民流入日益增多。拜登政府宣布与钴等重要供应链相关的国家紧急状态，旨在"近岸"关键生产技术。
孤立地看，这些担忧中的每一个都可以被合理地确定为国家安全优先事项。问题是，通过不断积累这些首要问题，行政部门使这一概念变得越来越没有意义。
一旦确定存在国家安全威胁，政府很少会降低其优先级，但苏联解体是一个具有启发性的例外。冷战结束后，美国决策者不再将莫斯科视为首要关切，俄罗斯也从国家安全战略文件中消失了。国会开始将俄罗斯排除在冷战时期的法律之外，例如所谓的杰克逊-瓦尼克修正案，该修正案限制与不尊重人权的非市场经济体进行贸易。
然而，在弗拉基米尔·普京总统的领导下，俄罗斯再次成为威胁。华盛顿短暂降低莫斯科在国家安全中的优先级，这在美国官僚机构中实属罕见，因为美国官僚机构实际上已经适应了这一转变。威胁从《国家安全战略》中移除的情况十分罕见，而外交政策官员就此达成一致意见则更为罕见。大多数跨国威胁会随着时间的推移而消长，但很少会消失。1987年的战略将恐怖主义视为一个重大的国家安全问题。这种威胁一直持续到20世纪90年代，并在911袭击后跃居首位。然而，经过二十年的"全球反恐战争"，美国官员似乎在文件和公开言论中成功地降低了威胁等级。然而，2023年10月7日哈马斯在以色列发动的恐怖袭击使这一问题再次成为优先事项。
技术创新，例如新型武器的出现，给战略家管理国家安全优先事项的努力带来了另一个挑战。例如，核技术和弹道导弹技术的扩散要求重新全面评估哪些国家或组织构成重大威胁。随着获取大规模毁灭性技术的壁垒降低，名单上不仅包括大国（比如俄罗斯），还包括小国（伊朗、朝鲜）甚至非国家行为体（伊斯兰国、胡塞武装）。
但挑战远不止于此。随着新技术的出现，新的资源变得至关重要，而以前至关重要的资源往往失去了意义。一个世纪前，煤炭和石油的产地是决定国家是否发动战争的因素；如今，钴和锂被列为"关键矿产"，一些分析师担心，争夺这些矿产可能会引发战争。然而，在这种转变中，很难确定是否应该将新资源置于更成熟资源之上。
俄乌战争对能源供应链造成了严重压力，迫使欧洲和非洲国家争相获取石油、煤炭和天然气。与此同时，气候变化的压力以及从碳驱动国家向绿色技术必要组件的过渡，也迫使这些国家竞相获取这些资源。因此，许多美国人呼吁联邦政府优先考虑石油和天然气等传统能源的安全，而另一些人则呼吁美国摆脱这些能源。
新技术也增加了竞争对手和修正主义者威胁国家安全的途径。信息与通信技术可以帮助增强军队的实力，也可以成为强大的宣传与造谣工具。同样，生物科学的突破可以拯救战场上的生命，但也会增加生物战的风险。不明飞行物现象背后的谜团暗示着美国高层官员无法轻易解释的先进技术。正如佛罗里达州参议员马可·卢比奥最近所说：“任何进入本不该进入的空域的东西都是威胁。”
华盛顿根深蒂固的政治格局也把越来越多的议题推向了国家安全领域。五角大楼的资金比国务院充足得多；向国会和美国人民兜售安全比兜售外交更容易。在预算紧张的世界里，政策制定者愿意把他们的宠儿问题包装成国家安全问题，以从国防部获得资源。国际关系学者将这种现象称为"安全化"。在世纪之交，美国官员开始将艾滋病描述为国家安全问题，认为艾滋病削弱了经济，并有可能推翻非洲国家的政府。这种说法可能有些夸张，但却是调动资源抗击全球流行病的一种方式，包括"总统艾滋病紧急救援计划"，该计划自乔治·W·布什政府启动以来，已拯救了非洲数百万人的生命。
在国家安全辩论中，经济和技术问题往往具有两党吸引力。自苏联于1957年启动"史普尼克"太空计划以来，许多美国决策者一直担心美国会失去其技术优势，被另一个大国超越。在冷战初期几十年，莫斯科是主要关注点。在20世纪80年代和90年代，日本是主要关注点。进入本世纪以来，中国成为主要威胁。这不可避免地导致决策者将注意力集中在那些被认为对确保国家经济优势至关重要的技术上。近几十年来，他们一直关注半导体领域。至少在本十年余下的时间里，他们将专注于人工智能领域。所有这些动态都确保了国家安全优先事项清单的不断增加。
国家安全议程上的问题越多，决策者就越难专注于最重要的那些。冷战时期，美国官员通过简化视角看待世界，但也因此能够理清外交政策中真正重要的事情。然而，最近几届政府倾向于将一个问题又一个问题宣布为国家安全问题，这很容易让众多潜在威胁掩盖最紧迫的危险。
缩小和澄清国家安全理论的一种方法是借助两大政党之间的权力消长。在冷战期间，总统候选人经常谈论"导弹差距"或"脆弱窗口"，这些话题成为国家安全优先事项。共和党人倾向于表现出更鹰派的本能，优先考虑来自恶意行为者的威胁；民主党人则更可能认真对待气候变化或流行病等分散的威胁。这些分歧可能会在关键的国家安全问题上引发冲突。例如，在能源安全问题上，保守派人士会尽量淡化气候变化带来的威胁，而进步派人士则会强调这种威胁；众议院共和党人警告称，减少美国煤炭、石油和天然气的生产会损害国家安全，而进步派人士则告诫称，不这样做才是真正的威胁。
可以预见，每当权力从一方转移到另一方，华盛顿的国家安全重点也会相应地转移。但实际上，即使总统上台后与前任政府截然不同，国家安全优先事项清单也往往扩大，而不仅仅是转移。例如，在2002年国家安全战略发布时，泽利科夫表示，乔治·W·布什政府"超越了克林顿政府"，因为它"一贯将贫困、流行病、生物和遗传危险以及环境恶化视为重大的国家安全威胁"。尽管布什政府2002年的战略臭名昭著地关注恐怖主义与大规模杀伤性武器之间的联系，但它也高度重视克林顿政府的国家安全优先事项。
最近，特朗普政府在2017年国家安全战略中将大国竞争作为重点，这本来可以被视为一种异常。然而，拜登政府在2022年的战略中并未回避将与其他大国的竞争视为核心挑战。事实上，它明确指出："某个大国怀有重塑国际秩序的意图，而且越来越有能力做到这一点，以使其在全球竞争中的优势地位有利于自己。"
特朗普发表国家安全战略演讲，华盛顿特区，2017年12月，Joshua Roberts / 路透社
政府不愿淡化前任对国家安全问题的担忧，原因很简单，出于政治上的谨慎。大多数美国人似乎并不关心政府夸大国家安全威胁，结果证明这种做法有些夸张。政策制定者总是可以解释，他们只是谨慎行事，或者他们的警告有助于消除威胁。另一方面，人们往往会记住当政府低估国家安全问题时，该问题会演变成一场全面危机。
特朗普政府在应对新冠疫情时之所以会犯错，原因有很多，其中之一就是它在2018年解散了国家安全委员会的全球卫生、安全和生物防御局。
据美联社报道，这一决定表明特朗普"对流行病的威胁的看法与该领域的许多专家不同"。总统和政策负责人看待国家安全问题的方式，往往与《教父》电影中的迈克尔·柯里昂看待有组织犯罪的方式类似：每次他以为自己脱离了危险，他们就会把他拉回危险中。
另一个很少放弃旧国家安全优先事项的原因是官僚政治。只要某个问题在战略文件中仍被列为国家安全问题，政府机构就能继续获得资金支持。对于许多外交人员和驻外官员而言，要成为某个特定国家或问题的专家，需要花费数年时间来积累足够的知识。因此，如果降低现有优先事项的级别会影响其核心任务或降低其培训价值，官僚机构就会抵制这种做法。
政策制定精英对未来持乐观态度还是悲观态度，也会影响政府是否愿意降低对较小威胁的重视程度。当精英们认为地缘政治的发展正在朝着对美国有利的方向发展时，通过提出长期解决方案，更容易使可能的威胁非政治化。例如，在20世纪90年代，美国官员们相信，自由的国际秩序将吸引俄罗斯或其他国家变得更像美国，从而消除它们对国家安全构成的威胁。这种假设使美国对这两个国家保持了数十年的战略耐心。
然而，当决策者认为未来对美国不利时，他们可能会夸大任何潜在的国家安全威胁。突然间，每个问题都被视为可能加速国家实力进一步下降的转折点。由于官员们认为任何事情都可能构成生存威胁，安全问题成了一个全局性问题。目前，民意调查和精英人士的言论都表明，人们对美国未来的实力深感悲观。近年来，基于规则的国际秩序带来的好处已经荡然无存。世界正在经历自1945年以来数量最多的冲突。各国竞相建立贸易和移民壁垒，同时限制公民自由。
许多国家深陷民主衰退，民粹主义和专制领导人认为他们的治理模式更优越。这些趋势无一有益于美国国家安全，而国内分歧加剧了公众对这些威胁的担忧。鉴于当前的地缘政治局势，指望决策者梳理国家安全优先事项清单是愚蠢的。
若干因素将一系列新问题推向了国家安全领域。正如最近几版《国家安全战略》所表明的那样，威胁的叠加削弱了国家安全概念。这份文件往往只是行政部门机构的一项例行公事，因此对外交政策的思考作用有限。近年来，这一点已经很明显，因为历届政府都忽视了各自的国家安全战略中提到的问题。例如，特朗普政府官员将流行病的风险降到最低，而拜登政府官员则坚称中东局势平静。
公平地说，这些年度报告所确定的大多数国家安全问题都是真实的。俄罗斯和中国是相互竞争的大国，其价值观与美国不同。过去十年已经非常清楚地表明，流行病和气候变化会如何严重威胁美国人的生活方式。人工智能等新技术在未来几年很可能会对国家安全构成重大威胁。
但是，如果国家安全挑战不能轻易降级或消除，至少应该更好地分类。即使是外交政策新手也知道，可以根据国家（伊朗、朝鲜）和主题（不扩散、网络安全）对国家安全问题加以分类。然而，在考虑如何分配稀缺的时间和资源时，至少有两种方法可以更好地组织这个不断增长的清单。
一种改进方式是，美国官员按时间尺度和紧急程度对国家安全问题进行分类。有些问题，例如恐怖主义和俄罗斯的复仇主义，会带来直接和紧迫的风险。而其他问题，例如人工智能和其他大国的崛起，则是中期问题。还有一些问题，例如气候变化，虽然眼下会带来挑战，但长期来看影响最大。决策者对特定威胁的预期时间越明确，政府就越容易合理分配资源。这并不意味着紧急情况应优先于重要情况。相反，这意味着为从重要但长期威胁中转移一些资源制定一个合理的依据。确定紧急情况的优先级还可以让历届政府明确其在任期内打算采取哪些举措。
另一种明确国家安全威胁相对重要性的方法是确定该问题需要采取主动措施、防御性对策还是两者兼而有之。新病毒有可能引发大流行，在它们出现之前无法应对，一旦出现也很难遏制，因此需要采取预防措施。公共卫生官员需要做好接触者追踪和检测的准备；科学家需要做好研究和合成测试和疫苗的准备。然而，试图彻底根除已经从动物传染给人类的疾病，只会浪费时间和资源。
另一方面，打击恐怖组织可能需要采取秘密行动或采取特种部队等进攻性措施。应对其他大国不断上升的经济和军事实力，需要采取一系列进攻性和防御性对策，以更好地保护美国，同时避免不必要地加剧紧张局势，导致武装冲突。
政府还可以制作一张年度记分卡，按照当前重要性对国家安全问题排序。这种方法既能让决策者突出强调他们认为目前最值得关注的国家安全领域，又能向公众展示不同威胁在一段时间内的评级变化。同样重要的是，记分卡可以让政府在不完全忽视某些威胁的情况下降低其重要性——也就是说，它迫使美国官员说明哪些问题比其他问题不那么重要。即使具体的排名存在争议，这样的做法也会使国家安全辩论更加引人关注，并有助于识别被低估的威胁。
调整国家安全的优先事项一直是美国官员面临的挑战。1950年1月，美国国务卿迪安·艾奇逊（Dean Acheson）在国家新闻俱乐部发表演讲，明确指出全球哪些地区属于美国的"防御范围"。他没有将朝鲜半岛包括在内。然而，不到六个月后，当朝鲜入侵韩国时，杜鲁门政府部署了30万军队。直到朝鲜成为美国国家安全优先事项，韩国才被纳入其中。
在之后的70年里，国家安全的定义几乎被扩展到无法辨认的地步。新技术使外部势力威胁美国的载体成倍增加。
此外，由于安全问题需要投入更多人力和预算，政策制定者有强烈的动机将其利益视为国家安全问题。推动问题进入国家安全序列的力量远远大于促使决策者将其排除在外的力量。然而，即使有了这种扩展，美国还是被一些事件蒙蔽了双眼：911事件、新冠疫情、10月7日的袭击。仅仅罗列更多的威胁清单并不能真正帮助我们应对意外事件。
全国性的竞选活动会引发国家安全官僚机构的所有弊端，并使其恶化。总统候选人经常宣称，选举事关国家的灵魂，如果对方获胜，美国人将不再有国家可捍卫。鉴于美国目前的两极分化程度，这种趋势似乎只会在2024年大选前加剧。不过，两党的候选人应该明确说明他们认为哪些国家安全问题更为紧迫，哪些问题应该放在次要位置，哪些问题需要积极应对，哪些问题需要更好地准备。
