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本文采纳了多位专家学者、研究机构、新闻媒体观点，在此表示感谢。本文约1.4万
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时光如白驹过隙，2019年转瞬即逝。
这一年来，养老事业改革迎来跨越式发展：顶层制度体系基本成型、供给体系加快优化、资金保障逐步加强、发展环境不断改善，为构建更加成熟完善的中国特色养老服务制度体系奠定了坚实基础，让亿万老年人过上美好生活成为构建“中国梦”的动人篇章。
复盘一年历程，久久为功是主基调，集聚势能是主旋律，务实推进是主节拍，时而峰回路转，时而振奋人心，令人久久难以平复。
今天，中国养老周刊编辑部综合整理各媒体、研究机构、专家学者的观点，
从“大事、大局、大势”三个方面，为您全景呈现中国养老服务业这一年来的重大事件、行业格局与发展趋势。
回望2019年，中国养老服务业发生了诸多意义重大、影响深远的关键事件。不论是养老服务业顶层设计的基本完善，还是多元供给服务体系的逐步优化，不论是养老服务综合保障的逐步加强，还是行业综合监管体系的初步形成，2019年中国养老服务业经历了跨越式的发展历程。
我们从中国社会报近期的系列报道中，整理了5个方面的关键内容，对2019年养老服务业发展的重大时刻做如下盘点。
一、顶层设计：
养老服务制度体系基本成型
今年以来，国家层面不断加快推进养老服务顶层设计和制度体系建设，一系列纲领性文件相继出台，对中国特色养老服务体系进行全面系统部署。
2019年初，根据党中央、国务院印发的《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》，民政部设立养老服务司，积极应对人口老龄化时代挑战，肩负起老年人福利工作和养老服务体系建设等重任。4月，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，制定28条具体政策措施，打通“堵点”，消除“痛点”，养老服务发展障碍逐一破除，市场机制不断健全。经国务院同意，民政部于今年8月印发《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》，除障碍、强监管，进一步夯实了新时代养老服务发展根基。
与此同时，6月召开的全国政协双周协商座谈会围绕“构建居家社区机构‘三位一体’的养老服务体系”议题建言咨政、共商养老民生大计;近期召开的中央经济工作会议对养老服务专门部署，养老服务成为国民经济和社会发展的重要组成部分。
11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，为中国特色养老服务制度体系划定了“路线图”：到2022年，我国积极应对人口老龄化的制度框架初步建立;到2035年，积极应对人口老龄化的制度安排更加科学有效;到本世纪中叶，与社会主义现代化强国相适应的应对人口老龄化制度安排成熟完备。
各地积极响应国家部署，因地制宜创制政策，精准对接老年服务需求，丰富养老服务供给，推动养老事业迈上新台阶。上海出台《社区嵌入式养老服务工作指引》，不断做细做实做深大城养老新模式;《江西省养老服务体系建设发展三年行动计划(2019-2021)》明确8大类22项具体任务，为推进全省养老服务体系高质量发展确定了时间表;广东省《关于加快推进养老服务发展的若干措施》主动回应老年群众关切和期盼……中国特色的养老服务制度体系在各地落地生根，展现出强大的生命力。
二、多元供给：
养老服务供给体系加快优化
近年来，我国初步形成了党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合的养老服务供给体系。为广大老年人提供多元化、多层次、价格合理、方便可及的普惠养老服务，不断发挥市场在养老服务资源配置中的决定性作用，社会养老力量在其中扮演着越来越重要的角色。
国务院接连出台全面放开养老服务业市场、深化“放管服”改革政策，全面取消养老机构设立许可;养老机构内设医疗机构设置审批改为备案制;放开境外投资者在华投资养老服务，实行同等优惠;着力解决养老机构消防审批楼层设置限制等问题;《城企联动普惠养老专项行动实施方案》中土地、规划、融资、财税等一揽子政策支持包，为广大老年人提供买得到、买得起、买得好、买得放心的养老服务;《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》，降低了社会资本进入养老服务行业的门槛，在供地政策支持下，社会资本投资养老服务业的积极性大幅提高……
2019年，养老服务新模式与新业态不断创新丰富，从居家、社区到机构，从公办到民办，从兜底服务、基本服务到高端服务相衔接的多层次供给格局正在加快构建。
截至目前，全国各类养老服务机构和设施共17.76万个，各类养老服务床位合计754.6万张，超过50%的养老机构和近40%的养老床位由社会力量举办。养老服务举办主体逐步从政府为主转变为政府加大投入，民间资本、社会力量广泛参与、竞相发展的新格局。
三、综合保障：
养老服务支付体系建设逐步加强
站在新起点，党的十九届四中全会对“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”做出新部署。
统筹城乡的基本养老保险制度作为重要一环，关系着亿万老年人的美好生活。截至2018年底，基本养老保险制度已覆盖超过9.5亿人，世界上最大的社会保障安全网已经形成。
与此同时，老年人福利保障稳步推进。全国高龄津贴制度已实现省级层面全覆盖，惠及2972.3万老年人;符合条件的1490万困难老年人纳入最低生活保障范围，390万特困老年人纳入政府供养范围。经济困难老年人的服务补贴、失能老年人的护理补贴制度基本实现了省级全覆盖，惠及近3600万老年人。
改革不断聚焦，满足所有老年人的基本养老服务需求，失能老年人长期照护服务是重中之重。目前，我国有4000多万失能老年人，构建覆盖城乡、保障充足的长期护理保障制度是人心所向，大势所趋。
2019年是长期护理保险试点推行的第三年，长护险改革试点在全国遍地开花。截至6月底，青岛等15个试点城市和吉林、山东2个重点联系省的参保人数达8854万人，享受待遇人数42.6万，年人均支付9200多元。
作为长护险制度重要一环的资金筹集设计，各地或单一由医保基金划拨，或医保、财政、单位、个人等多元筹集，“八仙过海，各显神通”。以社会长护保险、商业长护保险相衔接、互补充的保险制度，正在进一步探索实践。截至2018年底，商业保险公司参与长期护理保险试点项目约35项，覆盖人数约4647万，长期护理保险基金规模约47亿元。
值得关注的是，“社商合作”使养老服务领域资金保障不断增强，财政性资金为引导、民间资本为主体的养老服务多元投入机制初步形成，公益慈善的补充作用也日渐凸显。
四、规范有序：
养老服务综合监管体系逐步形成
提升养老院服务质量，事关2亿多老年人切身利益，特别是失能半失能老年人的晚年幸福。
5月23日，民政部、国家卫健委、应急管理部、市场监管总局联合召开视频会议，部署2019年全国养老院服务质量建设专项行动。这一专项行动已连续开展三年。通过开展大检查大整治，36万处养老院普遍存在的安全隐患得到有效遏制和集中处理，养老院服务质量建设长效机制不断完善，确保每位老年人都能生活得安心、静心、舒心。
没有规矩，不成方圆。针对养老机构服务不规范、不达标问题，国家层面相继出台《养老机构服务质量基本规范》《养老机构等级划分与评定》等国家标准，确定了养老机构服务质量的“基准线”，划定了“等级线”，初步建立了全国统一的养老机构服务质量评价标准，全国养老机构服务质量由此翻开标准化管理的新篇章。
养老服务市场鱼龙混杂，如何激励市场主体诚信自律?民政部近期出台《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法(试行)》，针对存在严重失信行为的养老服务机构及人员，建立养老服务信用体系，通过实行联合惩戒，营造诚实守信的发展环境。
此外，今年实施的《养老护理员国家职业技能标准(2019年版)》成为指导养老护理员培养培训、开展职业技能等级认定和规范养老护理职业行为的依据。《养老服务常用图形符号及标志》《养老机构顾客满意度测评》《养老机构预防压疮服务规范》三项行业标准的发布，不断提高全国养老机构规范化服务水平。以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以标准规范和信用监管为基础的新型监管机制，确保了全面放开市场后的养老服务安全。
五、区域协同：
区域养老资源共享，激发养老服务市场活力
区域协同发展是指协调两个或两个以上的不同地区，相互协作完成某一目标，达到共同发展的多赢效果。在养老服务区域协同发展领域，我国目前已经形成了“京津冀跨区域协同养老”“长三角养老一体化”以及“大湾区养老产业布局”三大协同发展战略。
2019年，京津冀养老服务协同发展步入改革深水区，实现了“户籍跟着老人走”的突破，三地民政部门对入住养老机构的老年人打破户籍限制，实现资质互认、标准互通、监管协同的管理模式，有利推动了三地养老产业转移升级。三地民政部门先后两批把天津市武清区养老护理中心、河北省高碑店市养老项目等9家养老机构作为试点。河北省三河市燕达金色年华健康养护中心率先实现了与北京医保、运营补贴的互联互通。在河北省8家养老机构入住的天津市户籍老人，除享受所在地床位运营补贴外，叠加享受天津市床位运营补贴。千余家京津冀地区的医院实现了异地就医直接结算，老人可以异地医保刷卡就医。
今年6月，江苏、上海、浙江、安徽三省一市民政部门签署了推进长三角区域养老一体化合作备忘录，江苏苏州、南通，浙江嘉兴、湖州，安徽芜湖、池州以及上海各相关区将作为开展区域养老一体化首批试点，共同探索建立养老共建对接合作机制。根据合作备忘录，三省一市将建立定期协作协商机制，建立养老服务机构异地处罚及时通报、区域范围内养老机构黑名单制度及养老机构诚信系统，推行养老服务统计制度，试点推广区域内养老服务标准、照护需求评估、养老护理员资格、养老机构院长从业资质互认，建设区域养老服务信息管理统一平台，统筹规划养老产业布局，促进区域养老资源共享，激发养老服务市场活力。
今年2月印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，推进社会保障合作，探索推进在广东工作和生活的港澳居民在教育、医疗、养老、住房、交通等民生方面享有与内地居民同等的待遇。加强跨境公共服务和社会保障的衔接，探索澳门社会保险在大湾区内跨境使用，提高香港长者社会保障措施的可携性。研究建立粤港澳跨境社会救助信息系统，开展社会福利和慈善事业合作。鼓励港澳与内地社会福利界加强合作，推进社会工作领域职业资格互认，加强粤港澳社工的专业培训交流。深化养老服务合作，支持港澳投资者在珠三角九市按规定以独资、合资或合作等方式兴办养老等社会服务机构，为港澳居民在广东养老创造便利条件。推进医养结合，建设一批区域性健康养老示范基地。
一、市场格局
中国目前主要有三种基本的养老模式，分别是居家养老、社区养老和机构养老。统计显示，目前居家养老占到了96%，社区大概占了1%，机构养老占了3%。在“新老年人”时代，4－2－1的家庭结构，导致子女没有时间和精力在家陪伴和照顾老年人。特别是对于空巢和独居老人，居家养老就变得不切实际，甚至会有潜在的风险。
中国老龄人口逐年增加成，2018年末，我国60周岁及以上人口24949万人，占总人口的17.9%，增加859万人。预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右；高龄老年人将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右；用于老年人的社会保障支出将持续增长，农村实际居住人口老龄化程度可能进一步加深。
二、现存问题
（一）综合养老服务体系具备雏形，但资源供给总量不足与结构失衡并存
经过21世纪头10年末期以来的大力发展，我国养老服务体系的财力资源、物力资源和人力资源供给体系初步形成。但是，我国养老服务资源供给尚存如下问题。
1.资源供给总量不足
一是无法充分满足失能老人的社会养老服务需求。当前，我国失能老人数约为4000万，而我国养老床位数约为700多万张，其中入住床位数仅为200多万张，社区养老服务设施服务能力不足，远无法满足失能老人对专业护理服务的需求。
二是大部分地方的养老服务公共资源主要向该地户籍人口而非常住人口提供。
三是闲置物力资源并未充分用于养老服务业的发展。
其原因有二：很多地方政府更加倾向于将闲置资源用于商业开发等能更快更多得到经济回报的方面；虽然国家出台了利用闲置资源发展养老服务的政策，但其所涉及的国土等部门的工作力度不够。例如，无锡市目前对于利用数量较多的闲置纺织厂等闲置资源来发展养老服务的工作停滞不前。其主要原因在于虽然有国务院文件以及民政部、国土资源部等十三部委的发文，但国土资源部等在本部门系统内缺乏关于此方面的具体操作性规定。这使得无锡市在利用闲置厂房资源发展养老服务时遇到困惑和障碍。
四是人力资源格外不足。目前，养老护理员因薪酬劣势、职业声望较低、社会地位不高等，而数量紧缺、流动性强，且从业者以40—50岁低技能女性居多。其虽经过短期培训，但与护士等专业服务人群相比，无论是服务理念还是服务技术都存在明显不足，桎梏养老服务质量的提升。这种状况造成吸引专业人才加入养老服务业的力度不足。同时，志愿性养老服务人员亦缺口很大。
2.资源供给结构失衡
一是尽管政策取向逐渐明确社区居家在养老服务体系中的主体地位，但在近10年来的实践中，我国养老服务公共资源主要是布局于机构养老服务和医养服务机构，而对社区居家养老服务的支持相对乏力。
二是很多地方特别是大中城市当中公办养老机构“一床难求”与民办养老机构“大量闲置”并存，不少地方存在着城区养老机构一床难求，郊区、县乡养老机构空置率较高的情况。当前，全国养老床位空置率高达约70%，护理型床位数占比不高，体现出养老服务资源配置的低效。
在公共财力资源供给当中，由于各项公共政策实施有先后且涉及到民政、财政、税务等多个部门，一方面一些资金支持供方和需方存在错位，如有的地方对养老服务机构根据床位数而非入住床位数提供运营补贴，有的地方采取了按入住床位数提供运营补贴的方式，但却对养老服务机构的入住数据缺乏有效监督，导致养老服务机构利用失实的入住数据套取公共补贴，有的地方对社区居家养老服务中心的运营补贴并未考虑实际服务老年人的工作量，这造成养老服务体系建设中的公共资金浪费；另一方面，一些公共资金支持的边界模糊，如一些地方的长期护理保险、医疗保险、老年人补贴等存在重复覆盖老年对象的状况，在一定程度上降低了公共资金支持养老服务的效率。
（二）支持社会力量助力养老服务发展的步伐加快，但现实效果亟需改善
在我国当前社会力量供给的养老服务中，民间资本通过民办非企业或营利性企业的方式提供养老服务占主体地位，其目前仍存诸多问题。
第一，公办养老服务机构的民办或民营改革在很多地区，因部门利益和人员不易分流等而停滞不前。
第二，从全国范围看，大部分地区对民间资本参与养老服务体系建设的公共政策支持力度不够充分，且其中有的地区并未兑现已有政策所承诺的支持。例如，榆林市对非营利性民办养老服务机构每张床位3000元的建设补贴并未落实到位。这既损害了政府在养老服务发展中的公信力，又打击了民间资本参与养老服务体系建设的积极性。
第三，在少数能够做到大力支持民间资本参与养老服务体系建设的地区，仍存在引导政策缺失的状况。如在无锡市，尽管对民办非企业机构每张床位10000元的建设补贴等直接资金支持和用地、税费优惠等间接资金支持政策得到较好落实，但是信贷政策尚不健全，突出表现为有的民非养老服务机构因缺乏抵押物，而无法从银行等金融机构获得贷款，这对民间资本进入养老服务业产生了一定程度的消极影响。
第四，民间资本参与养老服务体系建设的内生动力不足。当前很多地区的民办养老服务机构处于亏损状态或收支基本平衡，民间资本具体运营的社区居家养老服务使用程度较低。其固然有老年人消费市场潜力仍未充分释放的原因，但不可否认的是，这与民间资本把脉老年人需求，提高养老服务灵活性和质量，挖掘市场潜力的内生动力仍不够强亦有直接关系。
（三）整合性养老服务初步发展，但有待系统化
近年来，我国提出医养结合的政策，并取得初步发展；《“十三五”健康老龄化规划》从全生命周期的视角，将健康融入养老的多个环节。这些政策体现出养老服务的整合性特征，但仍存在整合结构错位和整合程度不深的问题。
整合结构错位主要体现在医养结合之中。
很多地方医养结合的主要方式是将养老和医疗进行拆分和融合，充分利用空间和资源优势，开展医疗护理、康复保健、生活照料等活动。其具有医疗条件比较优越，护理行为比较规范等优势，方便老年人共享医疗设施和养老服务设施。
这一方式有效实现医养结合需具备如下条件：医、养机构主体归属一家，具有共同目标且不存在利益冲突；医养服务责权清晰，医疗机构和养老机构具有不同的法人，财务独立，可以实现各自的管理与质量监管；准确对医疗服务需求与护理服务需求进行评估，划清医疗服务与养老服务的界限。
当前，不少地方现有政策对医疗服务需求和照护服务需求、医疗服务和养老服务等的划分不够细化。在这种背景下，医疗机构办养老成为其医养结合的重要方式，这种医疗机构和养老机构法人相同的状况，导致过度提供服务、过多使用医保基金的冲动。养老机构办医疗因服务能力和病人数量有限而很难成功。而养老机构与医疗机构合作的方式在很多地方流于形式。
例如，尽管湖北武汉市在2018年有90%以上的养老机构与卫生服务机构签订了合作协议，使护理型床位达到1.88万张，占养老机构床位比例约39%，但此种合作多是一种“蜻蜓点水”式的结合，看似规模巨大，实际融合效果却远难以满足需要。故此，上述医疗机构办养老、养老机构办医疗、养老机构与医疗机构表面合作均非真正意义上的医养结合。
整合程度不深主要表现在如下方面：一是现有整合发展政策中，仅有整合框架而缺乏整合的精准机制，缺乏对老年人整体需求和需求结构评估的精确工具，使养老服务的预防性仍不足；二是整合发展机制中存在着政策缺位的状况，主要是指与老年人密切相关的临终关怀和殡葬服务尚未明确系统地纳入整合发展思路。
（四）借鉴西方典型经验日益强化，但与中国国情融合不够充分
改革开放后特别是21世纪头10年末期以来，我国养老服务体系的发展较多借鉴了西方典型国家社区居家养老服务和机构养老服务的社会化思路，但并未充分将这些国家的典型经验与中国的优良传统和社会经济环境相结合，从而造成经验借鉴过程中的本土不适应性和制度缺失。
第一，一些借鉴西方经验建立的制度未充分考虑到西方契约性互助和我国传统伦理互助的差异、我国契约性互助发展的初级阶段特征及社会经济转型特征。
例如，近年来，“时间银行”机制在各地的摸索基本处于停摆状态。欧洲典型国家之所以能够较为有效实施该机制，是因为其具备较为稳态的人口分布和社区、良好的契约性社会公益和利他精神及社会诚信、较完善的存储运行和监管机制。而我国尚未完全具备这些条件。
首先，“时间银行”与当前人口流动性较强的现实不太适应。如果志愿者通过“时间银行”在某地进行了养老服务权益存储，之后流动到无“时间银行”或与流出地“时间银行”机制缺乏衔接的其他地区就业直至退休，则无法享受到在流出地存储服务时间的权益。
其次，“时间银行”运行采取在志愿服务中引入个人利益代际交换的方式，会在社会契约性互助不健全的背景下进一步渲染利己文化，不利于传统伦理互助的升级并积极发挥作用。
再次，“时间银行”存储权益和获得服务之间的时间跨度大。尽管2017年实施的《志愿服务条例》规定，志愿服务组织应当如实记录志愿者个人基本信息、志愿服务情况等，同年民政部办公厅印发《关于推广使用全国志愿服务信息系统的通知》，要求以全国志愿服务信息系统数据为依据，完善志愿者评价与激励回馈制度，但这些机制的有效建成非一日之功。我国在中短期内无法满足“时间银行”对服务权益持续存储程序和监管的高要求。
第二，西方典型经验的借鉴未与我国传统伦理相结合形成现代家庭和社区政策。
近年来西方发达国家掀起回归家庭与社区照顾的浪潮，我国更不能丢弃家庭保障与互助保障传统。在家庭政策方面，一些地区已在长期护理保险制度设计中做出尝试，对家庭成员提供的护理服务给予支付。
但是，从全国范围看，我国尚未系统设计提供养老服务的家庭政策体系。在社区政策方面，公共政策与传统伦理互助性养老结合不够。一些地区探索了农村邻里互助养老服务机制，即将空巢、独居老年人与左邻右舍的自愿者结成服务对子，由后者向前者提供日常生活照料起居服务，防止意外事故发生；一些城市初建了楼道居家养老服务站，每个站点每年可获一定数额的公共资金，供有共同志趣爱好的老年人组成团队使用，以发挥精神慰藉的作用。但从全国范围看，公共政策引导或支持传统伦理互助性养老发展缺乏广度和深度。
大势篇
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足战略大局，引领养老服务迈入高质快速发展的新时代。党的十九大报告指出，要在“老有所养”等方面不断取得新进展，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。
在新时代，中国养老服务的发展应遵循上述方向，有效优化并切实落实各项政策，在持续满足国民养老服务需要的同时，让老龄产业逐渐成为中国经济的主要增长点之一，因此，我们提出新时代中国养老服务发展的主要思路。
一、精细发展
精细发展的思路包括：
一是全面精准统计当期并客观预测未来户籍人口与常住人口中，60岁以上老年人的健康状况、分年龄段不同失能（失智）程度的人数及其占比等反映老年人具体需求的数据；
二是民政、公安、卫健等部门联动，通过整合数据或详细调查等手段，在把握老年人口包括失能老人、空巢老人、独居老人等群体的地理空间位置及其流动趋势基础上，根据老年人的共同需求与各类老年群体的差异需求及各种服务资源的辐射半径，合理配置社区居家养老服务、机构养老服务、医养结合等多样化资源，保障老年人的服务选择权，在保证养老服务供给效率的同时，实现养老服务资源的可及性；
三是在省级或市级层面，整合现有或新建养老服务信息资源平台，充实细化老年人需求、机构运行、服务质量等方面的数据，切实做到实时全面反映该地养老服务的供需状况，并实现预测功能；
四是针对当前国家标准和行业标准主要面向机构养老服务的状况，建议强化关于社区居家养老服务的标准化建设。
二、分层分类，构建理性养老服务体系
养老服务体系的构建需考虑老年人的收入分层与需求分类，这是形成可及性强的三层次养老服务体系的关键所在。
三层次的养老服务体系包括：政府兜底层次；政府主导下由市场主体与社会力量提供的基本服务层次；完全开放、营利性的市场化养老服务。
建议在市级区域供给市、区（县）、街道（镇）和社区（村）四级养老服务资源的过程中，以常住老年人为对象，在对老年人养老需求进行科学评估基础上，以老年人经济条件和失能（失智）状况为主要依据，合理划分老年群体，针对多元化养老服务需求，分层分类提供相应服务。
在分层方面，低收入老年人由政府发挥兜底作用，向其提供基本养老服务或为其购买基本服务；中等收入老年人和高收入老年人根据自身及家庭经济状况，选择价格中等的一般性养老服务或质优价高的服务，政府可对此给予一定补贴。
在分类方面，对身体健康、具有自理能力的老人，政府、社会和家庭要在社区布局资源，创造条件引导其居家自主养老，并由家庭和社区提供辅助服务；轻度失能老人、较年轻的独居和空巢老人等可自行选择在社区、家庭或机构中进行养老；失能程度较重和失智老人、75或80岁以上高龄老年人等重点老人对长期照护服务特别是医疗护理需求更多，政府和社会可向其供给护理型机构养老服务资源或嵌入社区、入户服务的护理资源。分层分类思路如下图所示。
在多层次养老服务体系构建过程中，需格外注意如下方面：
第一，公共资源的布局要严格落实社区居家为主、机构为辅的原则；
第二，提升公共投入的效率，用简洁有效而非繁杂冗余的制度，建立起公共资源向养老服务供方和需方输送的准确路径和清晰边界，防止输送路径不畅或扭曲与边界模糊而造成资源浪费；
第三，针对现有养老服务机构入住率偏低的状况，不应为单纯提高入住率，提供违背老年人意愿的养老服务，而是要根据老年人实际需要和消费能力，优化资源配置，提升养老服务质量；
第四，适当提升农村养老服务设施的服务能力，补齐农村养老服务的短板。
三、充分利用闲置资源，公建民营、民办公助为主
闲置厂房、宾馆、饭店等嵌入城区的闲置资源可对解决人口密集的老城区、中心城区养老用房、用地短缺问题，节省成本基础上缩短养老服务半径提供支撑。利用闲置资源发展养老服务，有助于中小型养老服务机构嵌入社区，这既可依托便利的交通方便家属探望而提高入住机构老年人的精神保障水平，又便于向社区居家养老服务中心输送服务资源，还可大大降低所需的建设资金，使民间资本进入后较快进入可持续运营状态。
建议各地切实将养老设施纳入建设规划，在市级层面出台利用闲置资源发展养老服务业的具体操作性政策文件，建立民政、自然资源、发改委等部门的有效协调机制，并将此项工作纳入政府督查的范围。
在利用闲置资源发展机构养老服务和社区居家养老服务的过程中，可首先考虑利用公共性闲置资源，并采取公建民营的方式运行，对民间资本租赁这些资源给予优惠，引导其积极参与养老服务体系建设；
其次是采取民办公助的方式，鼓励民间资本直接租赁使用民间闲置的房屋等资源，由政府给予补贴或政策支撑；
三是置换整合资源，并通过公建民营或民办公助的方式运行。在多层次社会养老服务资源有效供给体系之中，民间资本运营的养老服务具体供给是最主要的方式。
针对公办养老机构改革滞后的局面，建议实施科学有效的公办机构人员分流政策，并按照“公开、公平、择优”的原则，建立招投标机制，采取公开招标方式确定运营管理的中标者，引入高资质的民间资本，同时对政府新建养老机构主要采用公建民营的方式。改制后养老服务机构应在保障“三无”“五保”老人中失能半失能者入住的同时，也向其他失能半失能老年人开放，不断提高入住率、运行效率、服务质量。
对民间资本参与养老服务体系建设，要格外关注如下方面。
第一，使用公共闲置资源的民间资本应采取民非型的组织形式，其养老服务提供体现出一定的公益性。
第二，对民非型组织的公共支持与对营利性养老服务企业的公共支撑要有所差别。对前者的公共支持力度应大于对后者的公共支撑，并让前者承担起与其所获公共支持相应的公益责任。后者主要按市场规则运行，政府不宜进行过多干预，对后者的公共支撑主要发生在其创建的前期，如后者在运行中提供具有公益性的服务，应获得相应的公共支持。同时，需对二者提供服务的质量进行有效评估和管理。
第三，对民间资本给予可行的信贷政策扶持，建议在遵循2019年《关于推进养老服务发展的意见》，鼓励商业银行探索向产权明晰的民办养老机构发放应收账款质押贷款，并形成具备操作性方案的基础上，明确出台将养老服务收费权作为信贷质押的政策。养老服务机构虽然进入盈利期所需时间较长，但一旦进入盈利期，收益会在长时间内处于稳定状态，收费权可作为获得信贷的质押。
