金稳会办公室设在人民银行，从国际金融监管趋势看金稳委职责

习总书记在全国金融工作会议上提出，设立国务院金融稳定发展委员会。金稳会到底是什么架构、主要职责是什么？大家都在猜测。

随着一行三会陆续召开党委扩大会议，传达学习贯彻落实会议精神简报公之于众，金稳会渐渐揭开了神秘面纱。

人民银行表示履行好国务院金融稳定发展委员会办公室职责，加强金融监管协调。

银监会表示坚决服从国务院金融稳定发展委员会的领导，主动配合人民银行履行宏观审慎管理职责，加强与其他金融监管部门、国家部委和地方政府的监管协作。

全国金融工作会议上提出，设立国务院金融稳定发展委员会，中国人民银行金融稳定局局长陆磊在接受采访时，对为何要设金稳会（Why），金稳会主要职责（What），金稳会如何履行职责（How）一一做了解答。

陆磊认为设立金稳会最主要原因有两点：

一是不良资产风险、流动性风险、影子银行风险、外部冲击风险、房地产泡沫风险、政府债务风险、互联网金融风险等正在积累，金融市场上也乱象丛生，套利投机泛滥，利益输送严重，大案要案不断滋生。

二是金融监管不协调、监管缺失、执法不严等问题不断暴露，不适应跨行业、跨市场金融产品创新发展。

设立国务院金稳会，是为了加强监管协调，补齐监管短板，有效防控系统性金融风险，促进金融体系健康发展，提高金融业服务实体经济的水平。

新设的金稳会至少包括三大任务：

一是统筹金融改革发展和监管。

二是统筹协调货币政策和财政政策、产业政策等。

三是增强监管协调的权威性和有效性。

概括而言，金稳会主要有三大工作职责：

一是协调好。坚持协同防范，统筹协调，健全风险监测预警和早期干预机制。

二是补短板。补齐监管短板，健全监管制度，改进监管方法，进行监管问责。

三是促改革。深化金融业改革开放，稳妥解决体制性、机制性问题。

国际金融监管

发展趋势

2008年全球金融危机之后，各国都在反思金融监管失败之处，美国、英国、澳大利亚、日本和俄罗斯等新兴市场国家纷纷改革了金融监管体系。共同的趋势为：

一是由传统的多头监管向双峰监管甚至一元的超级综合监管，并强化央行监管职责；二是宏观审慎、微观审慎与行为监管取代机构监管成为主要的监管体系划分标准，机构监管走向功能监管；三是金融稳定与金融消费者保护成为两大主要目标；四是协调成本大幅降低，监管效率大幅提高，系统性风险的识别更加有效。

纵观2008年全球金融危机后的世界，全球金融业发展呈现四大潮流。

其一，维持一个开放和融合的国际金融系统。全球金融危机后，金融全球一体化的长期趋势加快而非放缓了。对金融业的监管无疑加强了，如IMF、BIS等国际机构和主要金融监管机构认可了宏观审慎监管理念，甚至也同意在一定程度上有必要加强对资本跨境流动的监管。但是，主要机构对维持一个开放和融合的国际金融系统（包括全球监管方面的统一性）的信心和决心从来没有动摇过。一个开放的、融合的金融系统的主要优点在于提供了一个有弹性的系统来抵御冲击，并能通过金融深化、风险分散等机制来促进全球贸易、投资和经济增长。

其二，建立更加有韧性、更全面的金融监管制度。包括实施BASEL 3的资本、流动性标准。大多国家、地区将在2018年1月实施关于杠杆率等的监管要求。同时，防范国内、国际监管套利也是主要趋势之一，例如，监管延伸至影子银行活动以及全球建立统一的监管标准等。

其三，结束“大而不能倒”，打破刚性兑付。为了纠正道德风险，主要国际机构、主要经济体的监管当局在部署一系列措施来结束“大而不能倒”。例如，给系统重要性金融机构建立更高的损失吸收能力和风险总和报告系统等。但是，这方面的进展相对缓慢。

其四，影子银行转型为市场主导的金融模式。全球都在加强对影子银行监管的改革，主要目标是加强监管，将影子银行转化为市场主导型的金融模式，从而控制影子银行带来的风险。例如，众多国家的监管层已经对银行参与影子银行的行为开启监管，并降低与影子银行相关的期限错配、高杠杆率、不透明等问题。

概括而言，各国监管模式可以分为两类：

一类是央行主导的监管模式，以美国、英国和澳大利亚为主要代表，央行不仅承担货币政策，而且还承担审慎监管的职责，另外成立行为监管局促进有序、良性竞争并保护投资人尤其是中小投资人权益。

另一类是独立于央行的统一的金融监管部门承担主要监管职责，以日本的金融厅、德国的联邦金融监管局为主要代表，货币政策与金融监管分离。

美国

金融监管架构

美国的金融监管实行的是双层多头特色：双层即联邦与州双层，多头即证券交易委员会监管证券，美联储、货币监理署和联邦存款保险公司监管银行，财政部下设的联邦保险办公室监管保险，全美保险监督协会辅助州保险机构监督州保险。

资料来源：国泰君安证券研究。

金融危机后，诸多反思认为是金融监管不足导致自由化及创新过度，美联储缺乏足够的监管工具。美国于2010年7月颁布《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，以加强系统性金融风险防范为主线，重塑金融监管架构，突出中央银行系统性风险管理的主体地位，并加强金融消费者保护。主要改革有：

设立金融稳定监督委员会（FSOC），识别和防范系统性风险，由财政部长担任主席，下设金融研究办公室，搜集金融信息以支持金融稳定监督委员会的工作；

明确美联储为系统重要性金融机构的监管主体，提高审慎监管标准。

一是扩大美联储的监管范围。美联储负责对资产超过500亿美元的银行业金融机构，所有具有系统重要性的证券、保险等非银行金融机构，以及系统重要性支付、清算、结算活动和市场基础设施进行监管，同时保留对小银行的监管权。美联储还具有对非银行金融机构的后备检查权，判断其是否威胁金融稳定，进而纳入监管范围。

二是提高审慎监管标准。针对系统重要性机构，美联储从资本、杠杆率、流动性、风险管理等方面牵头制定严格的监管标准。

三是严控银行高风险业务。2013年12月，美联储等5家监管机构联合发布“沃尔克”规则最终条款，限制银行业实体开展证券、衍生品、商品期货等高风险自营业务，商业银行投资对冲基金和私募股权基金的规模不得超过银行一级资本的3%。

四是强化金融控股公司监管。美联储有权对金融控股公司及其任何一个子公司（包含非存款类子公司）进行直接检查，直接从金融控股公司获取信息以及获取金融控股公司交易对手的详细信息。对于在金融活动之外还从事非金融活动的公司，美联储可以要求其成立中间持股公司，以更好地管理金融业务。

美国协调机制主要包括：

一是金融稳定监督委员会与美联储对系统性风险各有其职责，分别为识别分析和监管，职责相对明晰。

二是证券、银行、保险的监管机构分别为证券交易委员会、美联储和财政部，而金融稳定监督委员会包括了上述主要部门负责人，共同参与决策。FSOC体现了广泛的代表性，由十个有投票权的成员和五个列席成员组成。拥有投票权的成员包括九个联邦金融监管机构成员和一个拥有保险专业知识的独立成员，分别是财政部部长（同时出任FSOC主席）、联邦储备委员会主席、消费者金融保护局局长、货币监理署（OCC）负责人、证券交易委员会（SEC）主席、联邦存款保险公司（FDIC）总裁、美国商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长、联邦信用合作机构董事会主席以及一位拥有保险专业知识的独立成员，该独立成员由总统任命并经参议院批准，任期六年。其余有投票权的成员任期与各自所在机构任期相同。列席成员以顾问身份参与FSOC的运作，分别包括：金融研究室（Office of FinancialResearch）主任、联邦保险办公室主任、各州保险委员会选出的一位州保险监管专员代表、各州银行监管机构选出的州银行监管者代表以及各州证券监管机构选派的一位证券监管委员。列席成员任期为两年。

英国

金融监管架构

英国金融监管架构是以英格兰银行为主导的“双峰模式”，协调体现在信息共享、人员交叉任职、否决权的行使。

金融危机前，英国的金融监管由金融服务局（FSA，Financial Service Authority）作为单一监管机构同英格兰银行、财政部构成的三方委员会共同负责。但是，危机的爆发暴露出协调成本过高、没有机构掌握充分完整的信息识别检测监管风险等问题。危机后，根据《2012年金融服务法案》，新的英国金融监管框架为“双峰模式”，下设三个专职机构，即金融政策委员会（FPC）、由原来金融服务局（FSA）拆分的审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）。金融政策委员会隶属于英格兰银行理事会，审慎监管局为金融政策委员会的附属机构，金融行为局为独立机构。

资料来源：国泰君安证券研究。

金融政策委员会（FPC）的主要法定目标就是致力于金融稳定，为达成法定目标所必须扮演的角色是“辨识、监控、采取行动，以移除或降低整体系统风险”，而在主要的法定目标下能支持政府促进经济成长及就业成长的目标。包括从宏观管理角度识别检测处置系统性风险、监视和阻止金融泡沫、监管影子银行。

金融稳定是审慎监管局（PRA）执行任务的最重要目标，从微观角度监管。金融机构不健全的营运方式，将影响金融体系稳定，例如银行间的过度竞争，导致银行体系普遍存在高风险的营业行为；又如保险公司投资策略导致资产价格波动，亦可能对金融体系有影响。目前负责审慎监管约1700家金融机构，包含银行、建筑协会、信用社、保险公司、大型投资机构以及其他对金融体系有重大风险，经该局指定纳入监管的公司。

行为监管局（FCA）的主要目标是保护金融消费者及确保金融市场健康，以维护社会公众对金融服务与金融市场信息的知悉权。凡受PRA审慎监管的金融机构，亦须受FCA行为监管，亦即接受PRA与FCA的双峰监管。

协调：三机构的联系和协调主要在咨讯分享、PRA的否决权、费用收取及跨理事会的交流等方面。

一是咨讯分享：PRA与FCA签订合作机制，及时对重要议题交换咨讯，以避免要求监管对象重复提供资料。二者合作并通过FCA系统平台进行监管对象内控资料的共享。

二是PRA的否决权。PRA有权要求FCA不执行某些行动。当PRA认为FCA行使某些权力可能影响英国金融体系稳定，或导致某家金融机构倒闭，造成英国金融体系造成不利冲击的“特定情形”下，PRA可以行使对FCA发出指示的否决权，要求其不对该金融机构行使权力。包括如果FCA对某金融机构罚款导致该金融机构失序倒闭并危及金融系统稳定时，PRA可以行使否决权。

三是费用收取：PRA与FCA的运作资金，都向监管对象收取。PRA的相关费用由FCA代为向金融机构收取，FCA并对PRA收取服务管理费。

四是跨理事会交流与任职：英格兰银行、FPC、PRA、FCA的理事会中都有许多共同的成员，以支持不同决策机构之间的咨讯交流，并使双方对彼此措施与对事件的可能对策有所了解，PRA和FCA的首席执行官互为对方董事会成员。FPC的委员会有10名投票员，分别是英格兰银行总裁（并担任FPC主席），以及英格兰银行的3位负责金融稳定、货币政策、审慎监管业务的副总裁（其中审慎监管副总裁并担任PRA执行长）、英格兰银行金融稳定局局长（英格兰银行总裁咨询财政大臣后任命的成员）、FCA执行长、英国财政大臣任命的4位外部人员；另有一名不具投票权的财政部代表，共计11人组成。PRA理事会成员由英格兰银行总裁（担任PRA理事会主席）、PRA执行长（亦担任英格兰银行审慎监管副总裁）、英格兰银行金融稳定副总裁、FCA执行长，以及至少3名独立非执行理事（由英格兰银行之理事会任命，并经财政部同意）组成，只是FCA执行长并不参与对个别金融机构的决策制定。FCA董事会12人，其中过半数为财政部任命之非执行董事。董事会成员包括主席、执行长、3名执行董事、7名非执行董事（其中一人为英格兰银行审慎监理副总裁）。

澳大利亚

金融监管架构

澳大利亚金融监管架构为央行+双峰模式，协调机制为由央行行长牵头的金融监管委员会，向财政部长汇报，协调机制有效源于财政部有权对三个金融监管机构负责人候选人的提名及预算拨款。

澳大利亚的金融监管以金融监管委员会为基础平台，围绕金融体系稳定和消费者保护这两大目标，优化监管资源配置并完善监管协调机制，即“双峰监管”模式。金融监管委员会由澳大利亚中央银行、审慎监管局、证券与投资委员会这三家金融监管机构，以及财政部组成。澳大利亚审慎监管局（APRA），负责微观审慎监管，主要负责银行、保险和养老金行业的金融稳定。证券和投资委员会（ASIC），是一个独立的政府机构，负责对银行、证券和保险等金融业务行为的监管。在ASIC和APRA的“双峰”之外，澳大利亚储备银行作为中央银行，负责货币政策和金融稳定，但不承担任何直接的银行监管职责，仅直接管理清算支付系统。

资料来源：国泰君安证券研究。

监管协调保障机制：金融监管委员会作为议事协调平台，由澳央行牵头开展工作，央行行长担任金融监管委员会主席。委员会包括三大机构和财政部成员，委员会内部向委员会主席即央行行长报告工作，央行行长向财政部报告工作，财政部向议会报告工作。金融监管委员会没有独立司法权力，但通过非法规性文件引导，促使监管机构之间紧密合作。金融监管机构成立之初，就以相互签署谅解备忘录方式建立双边协调机制，作为金融监管委员会运作基础。财政部对监管机构的人事、经费具有重要影响力，对其工作绩效进行评估，对监管机构涉及政府支出的重要方案进行审批，故能对协调监管行为发挥重要促进作用。具体的协调体现在审慎监管局汇总统计信息并由央行、证券与投资委员会共享；每隔6周央行与审慎监管局召开协调会议；审慎监督局与证券与投资委员会之间同样从上到下的人员沟通。

日本

金融监管架构

日本由央行+金融厅各司其职，金融厅占主导，协调机制为法律规定的信息共享与相互协助及设置总务科协调。

日本的金融监管属于典型的由金融厅占主导，日本银行作为央行履行货币政策职责，金融危机后不断强化监管机构和央行在宏观审慎监管中的配合。根据《日本银行法》的规定，日本银行作为中央银行，其目标是“调节货币和金融，确保金融机构之间正常的资金结算，并以此维护信用秩序”。金融机构的监管全部由金融厅负责，负责对银行、证券、保险等各金融市场的统一监管，金融厅长官由内阁总理大臣直接任命。只有在面对金融机构的破产处置和危机处理时才与财务省共同负责，财务省在日本金融监管中的作用较小。金融厅作为政府部门，最高的金融监管行政机关，其作用侧重于实施行政处罚等措施，日本银行的作用侧重于系统性风险识别、监测和提出建议。

资料来源：国泰君安证券研究。

金融厅的监管职能主要有：

一是检查和监管民间金融机构；依据《早期金融增强法》向金融机构注入资本；根据《金融重建法》处置破产银行。

二是恢复市场对金融机构财务报表的信赖，有义务向监管主管部门通报监管法人的违法行为；

三是以彻底的信息披露为基础将市场信息积极用于金融监管过程中，金融厅有义务要求金融机构用有市场性的一些次等信用债券筹集一部分自由资本，当其利息上升超过国债利率的一定程度时，可以提高存款保险费率或缩短检查周期；

四是金融监管部门必须公开金融机构的检查结果和申请资料中不涉及顾客隐私的一切信息还必须公开接受行政处理的问题金融机构其违法的事实真相；

五是修改存款保险法等有关法律。

金融厅的监管方式以职能监管为主，即各职能部门按照监管业务的性质进行设置。在职能分工的基础上，再依照行业细分设置科室，对不同性质和类型的金融机构进行分业监管。同时，各局均设有总务科，专门负责检查与监督的协调工作和信息的沟通，如对银行、证券、保险的综合监督与检查，先是由有关科与科、局与局之间进行沟通，然后自上而下，最后由金融厅长官进行裁定。由于金融厅在地方没有设立分支机构，其直接监管对象主要限于大型金融机构，且以监管金融机构总部为主，很少对分支机构进行沟通，因此对地方性中小金融机构的监管工作则委托财务省下面的地方财务局代为实施。

协调机制：金融厅和央行既明确分工又加强协调是日本宏观审慎监管体系的重要特点，危机后这种协调进一步加强，主要体现在：

一是法律层面都有明确要求向对方提供协助义务的条款。《日本银行法》第4条规定，“为了与政府的经济政策保持协调，日本银行应经常与政府保持沟通，进行充分意见交换”。该法第44条第3款进一步规定，“金融厅长官如果提出要求，日本银行可将检查结果文件提供给金融厅，或给金融厅工作人员阅览”。金融厅在必要时也要向日本银行提供有效信息。

二是共同出席金融危机应对会议，参与国家应对金融危机的决策。

三是经常联名发布指导性文件。

德国

金融监管架构

德国采取德意志联邦银行+金融监管局，金融监管局占主导，协调机制为信息交流及派员任职的金融监管模式。

在欧洲货币联盟实行后，德意志联邦银行丧失了货币政策的制定权以及货币的发行权。根据《欧洲同盟条约》规定，欧洲中央银行掌握所有的货币政策工具，包括公开市场政策、信贷政策、最低存款准备金政策，并拥有欧元发行权。德国金融监管局（BaFin）是最主要的金融监管机构，德意志联邦银行在特定领域持续发挥着强有力的监管作用。根据德国的《联邦银行法》，“全能银行”不受金融业务分工的限制，不仅能够全面经营商业银行、投资银行、保险等各种金融业务，为企业提供中长期贷款、有价证券的发行交易、资产管理、财产保险等全面的金融服务，而且还可以投资经营不具备金融性质的企业。

联邦金融监管局的主要职能是对金融业进行综合性监管，包括负责向金融机构发布监管法规，实施市场准入、退出监管和行政处罚，及必要的现场检查。主要目标是确保德国金融业整体功能的发挥，确保德国金融机构的资本充足和偿付能力，保护客户和投资人的利益，进而维护德国整个金融体系的稳定。联邦金融监管局在机构设置时充分考虑到了综合监管的需求，除为传统的银行监管、保险监管和证券及资产管理监管设立三个独立部门外，还将金融市场交叉领域的监管工作从传统监管功能中分离出来，专门设立了三个交叉业务监管部门。这三个专业部门分别为金融市场与国际事务委员会、消费者保护与法律委员会、市场秩序委员会。

资料来源：国泰君安证券研究。

协调机制：

一是德意志联邦银行分支机构承担了对银行的持续监管工作。德意志联邦银行利用自身网点优势对金融机构进行持续监管，主要是通过监测金融机构的风险类别并对其进行外部审计，向联邦金融监管局提出风险评估意见，为联邦金融监管局更好地行使监管职能提供依据。

二是德意志联邦银行通过参加金融监管当局的董事会和管理委员会，为改善金融监管发挥作用。德意志联邦银行通过向联邦金融监管局下设的管理委员会委派代表，对联邦金融监管局的监管层进行监管，参与并改善金融监管工作。

三是建立了自由的信息交流共享机制。根据《联邦银行法》的规定，德意志联邦银行有权对金融机构行使统计权力，金融机构定期须向德意志联邦银行遍布全国的分支机构报送各类统计报表。《联邦银行法》第7条第4款同时规定，德意志联邦银行和联邦金融监管局之间应建立自由的信息交流机制，共享数据库和信息系统，除涉及内部人事变动情况外的各类信息、数据互不保密，双方可以自由进入与其职能有关的对方数据库。

四是德意志联邦银行和联邦金融监管局通过“金融市场监管论坛”加强在金融监管上的协调。德意志联邦银行和联邦金融监管局共同建立金融市场监管论坛，旨在加强中央银行与监管局之间的监管协调，对影响金融体系稳定的综合性监管问题提供建议。是联合开展重大监管行动。