政策执行中“一刀切”的产生逻辑：
基于策略行动场域理论的解释
王洛忠 崔露心
作者简介:
[1]
王洛忠，北京师范大学政府管理学院教授，博士研究生导师；[2]崔露心，北京师范大学政府管理学院博士研究生。
文章来源：
《理论探讨》2024年第2期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2024/3/13
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政策执行中“一刀切”的产生逻辑：基于策略行动场域理论的解释
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摘要：
探究政策执行“一刀切”的产生逻辑，对提高政策执行力、实现政策目标具有重要意义。从策略行动场域理论出发，政策执行“一刀切”现象是政策场域、组织场域与前线场域互动产生的结果。在政策场域，中央政府通过制定政策规划和政策执行动员的社交技能与中间层政府、基层政府互动，为“一刀切”提供了制度性空间。在组织场域，中间层政府通过政策上传下达与政策执行动员的社交技能与中央政府、基层政府互动，为“一刀切”带来了结构性压力。在前线场域，基层政府通过选择执行措施的社交技能与中央政府、中间层政府互动，为“一刀切”提供了策略选择空间。在考核压力大与过程约束小、治理难度大与执行资源少的双重张力下，基层政府为避责与邀功而采取政策执行“一刀切”行为。
关键词：
“一刀切”;政策执行;策略行动场域;环保政策;
一、引言
政策执行“一刀切”是指采用单一标准简单处理政策内容的行为[1]。有学者将其视为上级为纠正下级执行偏离而采取的策略[2],但从实践来看，“一关了之”等“一刀切”行为往往是地方政府的主动执行行为，而非对下级的纠偏。实际上，“一刀切”是要求简单化、管理刻板化的体现，本质是为追求政绩而忽视社会情境多样性的懒政行为，不仅削弱政策效果，影响群众生产生活，还损害政策权威性，透支政府公信力。
党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要注意因地制宜、分类施策，不搞齐步走、“一刀切”。2022年3月，政府工作报告明确指出“防止政策执行‘一刀切’、层层加码”[3]，然而纵观环保政策、防疫政策等政策执行过程，“一刀切”现象依然屡见不鲜、屡禁不止，成为实现公共利益的绊脚石，如太原市强制禁煤、保定市防疫“一刀切”等典型案例。政策执行“一刀切”为何会陷入中央政府明令禁止而地方政府坚持我行我素的怪圈?这一现实问题引发社会各界的关注和思考。
对于政策执行“一刀切”的产生逻辑，学者从两种视角进行探讨：一是宏观结构视角，突出政策属性、制度结构、行动者关系等结构性要素对政策执行结果的影响。在政策属性上，中央政策带有模糊性以增强政策灵活性和适应性[4],但模糊性政策也给了地方政策阐释空间，导致地方变相执行政策[5][6][7];从制度结构来看，自上而下的问责机制[8][9]]和激励机制[10]对地方政策执行行为形成制度性压力和动力[11][12]];从行动者关系出发，高层管理者出于对基层执行者的不信任，以自身权力意志制定看似理性化的规则制度并要求基层人员遵守执行，从而产生政策执行“一刀切”[13]。二是微观行动者视角，基于地方政策执行者的角色定位考察其行动逻辑。地方政策执行者既是上级政府的代理人，也是自利的经济人[14][15],为实现自身利益最大化，其通常受到避责和邀功两种价值偏好驱使[16][17][18],执行策略是执行者根据自身价值偏好主观选择的结果，但忽视制度环境等其他因素对执行者的影响。
上述研究从不同视角深化对政策执行“一刀切”现象的理解，但将结构性因素与政策执行者作为两种独立视角的研究，对“一刀切”现象成因的系统分析关注不足。在政策执行现实情境中，结构性因素与政策执行者之间存在更为复杂的互动关系[19]。以政策执行中宏观结构性因素与微观政策执行者如何互动为出发点，借助策略行动场域理论，剖析“一刀切”背后的行为逻辑，既能丰富“一刀切”的研究视角，也有助于提高政策执行力，实现政策目标。
二、理论基础与分析框架
(一)理论基础
策略行动场域(Strategic Action Fields,简称SAFs)理论初现于社会学领域，由尼尔·弗利格斯坦(Neil Fligstein)和道格·麦克亚当斯(Doug McAdam)提出。该理论将集体行动的基本单位视为策略行动场域，即一种中观社会秩序，行动者基于对场域目的、主体关系和场域规则的共同理解进行互动，争取物质和地位奖励[20]。策略行动场域很少孤立存在，而是与其他策略行动场域彼此嵌套或互相依存。
SAFs理论借用结构化理论、场域理论、新制度理论等理论中的相关概念元素，重点关注结构与代理的关系，认为宏观结构因素和微观行动者都是理解策略行动场域中事态发展的关键维度[21]。宏观结构因素与微观行动者之间并非互不干涉而是互相联系的，对此，SAFs理论引入代理人假设，行动者通过设定行动议程、动员他人支持行动目标、协调差异、尝试多种解决方案等方式与他人建立合作关系，产生集体行动的能力，即社交技能[22][23]。其中，协调差异是通过沟通解决主体间信息不对称的问题，促进主体协同，在政策执行中表现为政策的上传下达。结合我国政策执行实践，社交技能可以通过制定政策规划、政策执行动员、政策上传下达、选择执行措施等方式实现。微观行动者并非直接遵循已有规则或直接回应结构性约束，而是通过社交技能自主行使代理权，在与宏观结构因素的互动中产生不同场域状态以及场域状态之间的关联，最终形成某种社会事实。
SAFs理论突破以往从单一视角，即通过自上而下或自下而上的方法来研究政策执行的局限，将中观社会秩序纳入政策执行研究中，关注彼此关联、相互影响的宏观结构因素与微观行动者[24],为研究政策执行“一刀切”提供了新视角。
(二)分析框架
依据SAFs理论，政策执行体系可以概念化为围绕某项政策形成的彼此嵌套的多层级策略行动场域。斯蒂芬妮·莫尔顿(Stephanie Moulton)和乔迪·R.桑德福特(Jodi R. Sandfort)进一步发展了SAFs理论，提出在SAFs理论中，政策执行场域可以分为三个子场域：一是政策场域，在宏观层面制定政策目标和规划，选择实现政策目标的政策手段，为组织场域授权政策进入实践提供基础；二是组织场域，组织场域既要承接政策场域下达的政策任务，将政策方案传达给前线场域，推动基层政策执行，也要监督前线场域的政策执行过程，将基层政策执行情况及时反馈给政策场域，帮助政策场域调整和完善决策；三是前线场域，政策执行者根据组织场域传达的政策方案，结合资源禀赋、治理情境与身份利益选择执行措施，产生某种政策效果。不同的策略行为选择均是场域内不同主体博弈的结果。根据我国政策执行实践，政策执行主要涉及中央政府、中间层政府(省级和市级)、基层政府等三级主体[25][26][27],在各场域内不同层级政府进行博弈，其中，主导博弈过程的行动者围绕场域内目的、主体关系和场域规则等进行策略行为调适，依靠制定政策规划、政策执行动员、政策上传下达、选择执行措施等社交技能与其他行动者进行互动，进而形成不同的场域状态以及场域状态之间关联，最终影响政策执行行为(见图1)。
图1 政策执行场域元分析框架
政策场域的目的是制定政策，推动政策执行。中央政府主导行动者之间的博弈过程，进行策略行为调适，拥有政策制定和组织设计的最终权威。地方政府由于经济社会文化发展差异导致的利益诉求不同，希望中央政府尽可能制定普适性、模糊性的政策，为地方保留自主空间。而政策模糊、任务难度和资源禀赋可能会削弱中间层政府和基层政府政策执行的动力，此时中央政府会通过两种社交技能与地方政府进行互动：一是制定政策规划，对政策目标任务底线作出要求，对各项保障措施方向作出规定，使政策目标和政策手段带有模糊性；二是政策执行动员，建立监督考核、问责激励等制度，对政策完成情况进行监督考核，并以此为基础对相关负责人进行问责和激励,为地方政府完成政策目标提供压力和动力。
组织场域的目的是组织实施政策，进行政策反馈。中央政府将政策组织实施与激励分配等部分权力下放至中间层政府，使中间层政府在主体博弈中占有主导优势，但也通过监督考核为中间层政府带来问责压力和激励动力。同时，以政绩考核为核心的晋升锦标赛与中央财政支持等激励制度引发中间层政府之间的竞争[28],导致其同时面临纵向执行压力和横向竞争压力。为避免责任风险、争取资源支持，中间层政府一方面需运用政策下达的社交技能与基层政府进行互动，组织落实政策，同时由于中央政策的模糊性以及基层现实情境的多样性和特殊性，兼具代理人和经济人角色的中间层政府还可能会结合地方实际和自身利益对中央政策作进一步解读和细化[29];另一方面，中间层政府为了获得上级认可，也要运用社交技能将政策执行情况及时反馈给中央政府，助力调整和优化中央决策。此外，基层政府作为一线政策执行者，有自身利益偏好，为了避免基层政府盲目追求利益最大化而造成政策执行偏差，中间层政府也会运用政策执行动员的社交技能，在传达中央政策意图的同时，将压力传导至基层，通过监督考核和问责激励的方式动员基层执行。
前线场域的目的是开展政策执行，实现政策目标。基层政府作为最直接的政策执行主体，主导行动者间的博弈过程，进行策略行为调适。在政策执行过程中，中央政府与中间层政府的监督考核问责压力，以及由中间层政府的激励制度引发的基层政府间横向资源竞争压力等，增加了基层政府执行压力。为避责和邀功，基层政府必须采取相应的措施执行政策，而中间层政府下达的政策方案决定了基层治理任务的难度，同时基层政府在我国行政体制中层级最低、资源最少[30],政策执行资源与治理任务难度的匹配度也是影响基层政策执行行为的重要因素[31]。基层政府基于执行压力、治理难度、资源禀赋以及利益偏好选择执行措施，在执行压力大、执行资源少而治理难度大的情况下，为实现自身利益最大化，基层政府可能作出政策执行偏差行为。
根据SAFs理论和政策执行相关研究，本文将政策执行场域划分为三个相互嵌套的子场域，即政策场域、组织场域与前线场域。不同子场域中微观行动者与宏观结构因素的互动以社交技能为桥梁纽带，形成不同的场域状态以及场域状态之间关联，为政策执行“一刀切”的产生提供可能性。由此，本文建立了政策执行“一刀切”的策略行动场域分析框架(见图2)。
图2 政策执行“一刀切”的策略行动场域分析框架
三、研究设计
(一)案例选择
为了检验上述分析框架对中国公共政策的现实解释力，探究政策执行“一刀切”现象的规律性特征，本文以环保政策为例，运用上述分析框架对L市和B市的政策执行“一刀切”现象进行分析。案例选取的原因在于：其一，理论适用性。环保政策执行过程涉及中央政府、中间层政府和基层政府，呈现微观行动者与宏观制度结构互动的特征。同时，环保政策执行涉及的行为主体、行动场域以及场域间关系与分析框架中的分析单元高度匹配。其二，典型性。环保政策执行过程中经常出现要求有关企业集中停产停工的典型“一刀切”现象，并被生态环境部通报批评，比如L市和B市的大气污染治理。
(二)案例描述
党的十八大以来，“生态文明建设”“低碳经济”“节能减排”等政策理念逐渐形成，生态环境保护领域的法律法规和政策方案逐步完善并实施，生态环境保护督察“回头看”工作也在有序开展。在此基础上，各级地方政府依据实际情况，制订并执行适合本地区的环保政策方案。从近年来发布的生态环境状况公报来看，我国生态环境质量得到明显改善，但与此同时，各级地方政府在政策执行过程中也存在不作为、慢作为、滥作为等敷衍做法，影响环境质量的改善进程。例如，河北、山西、陕西、吉林等多地都曾出现政府对相关企业“一律关停”“先停再说”等“一刀切”行为，生态环境保护领域成为政策执行“一刀切”行为频发的重灾区。
选取环保政策执行中两种较为典型的“一刀切”做法：一是L市L区相关企业集中停业整顿。2019年上半年，L市因大气污染治理不力、空气质量综合指数恶化而被省委省政府约谈。随后L市加大大气污染防治力度，开展蓝天保卫战攻坚行动L区部分街镇餐饮企业、供热企业和板材行业全面停工停产，货运停车场全部停业整顿。二是B市部分县区“散乱污”企业全部停产整治。B市属于汾渭平原大气污染防治重点区域，2018年8月，为应对国家大气污染防治监督检查，当地一些县区对排查列入“散乱污”清单的企业全部实施停产整治，甚至集中切断相关企业的供水、供电。一直到2018年9月，全市“散乱污”企业基本处于停产状态，其他一些企业也因殃及而被迫停产。
(三)数据收集
依据三角印证原则，对资料进行交叉收集与审核，形成多重维度证据链条：一是通过熟人介绍和滚雪球抽样的方式，对L市L区和B市部分县区相关政府部门领导干部、工作人员进行半结构化访谈；二是将L市和B市环保政策、“一刀切”等作为关键词进行广泛检索，收集相关政府文件、公众号推送、政府网站和权威媒体报道以及中国知网、Web of Science等数据库中的相关文献，并对以上数据资料进行分类、归纳和整理，形成研究资料库。
四、案例分析
(一)政策场域：“一刀切”产生的制度空间
1.制定政策规划：政策模糊性提供弹性执行空间
我国地域辽阔，地区间环境治理重点、治理水平存在差异，中央政府需制定相对宏观的环保政策规划来适应各地不同情况，提高地方环保治理的自主性[32]。模糊性政策成为统合中央环保意志与地方治理情境间张力的必然选择。L市和B市均为大气污染治理重点城市，在大气污染治理领域，中央政策模糊性主要体现在目标任务和实施措施等方面。从目标任务来看，政策文本经常使用“总体改善”“大幅减少”“明显好转”“逐步消除”等模糊性表述，同时设置一些底线标准，例如《打赢蓝天保卫战三年行动计划》指出，到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放总量比2015年下降15%以上。从实施举措来看，注重提供指导性建议，例如《打赢蓝天保卫战三年行动计划》提出，根据产业政策、产业布局规划以及土地、环保、质量、安全、能耗等要求，制定“散乱污”企业及集群整治标准。模糊性表述、底线标准、指导性建议都是对政策目标和政策手段的宏观性和原则性表达，目的在于为地方环保治理提供自主性空间，从而完成政策目标任务，然而，地方政府不仅是中央政府的代理人，也是追求利己行为的经济人，在环保政策实践中，地方政府可能按照自身利益最大化的原则对模糊性政策进行解读，导致环保政策执行出现偏差。由此，中央环保政策的模糊性为地方政府的政策执行留下了较大的弹性空间。
2.政策执行动员：完善监督考核与问责激励制度
中央环保政策目标与手段并不清晰，加上环保政策实施周期长、难度大、见效慢，地方政策执行资源有限，在政策执行过程中地方政府可能动力不足，导致政策梗阻和空传等现象[33]。为避免这种现象，中央政府需要运用政策执行动员这一社交技能，通过监督考核目标任务完成情况，对中间层政府和基层政府进行问责和激励，推动地方政府贯彻落实中央指令。
中央动员方式有类：一是中央生态环境保护督察。2015年，中央生态环境保护督察制度建立后，中共中央、国务院派出中央环境保护督察组，通过干部谈话、查阅资料、现场调查等方式，对省区市党委政府以及环境问题突出的县级党委政府的落实中央决策部署、解决重点环境问题、落实环保责任情况等进行督察问责。从2016年至2017年，首轮环保督察覆盖31个省份，累计约谈党政领导干部18,448人，问责18,199人[34]。中央生态环境保护督察以其强大的政治权威，为地方政府环保治理增加了刚性约束力，推动了地方政府履行环保职责。2019年，《中央生态环境保护督察工作规定》提出，将督察结果作为对被督察对象领导班子和领导干部“综合考核评价、奖惩任免”的重要依据，这也直接促使地方领导干部提高对环保治理的重视程度。二是重点区域强化督查。2018年6月7日，生态环境部发布《2018—2019年蓝天保卫战重点区域强化督查方案》,对大气污染防治工作整体推进不力、责任落实不到位且大气污染问题十分突出的城市进行挂牌督办或公开约谈；针对大气污染严重、重污染天气频发、环境质量改善达不到时序进度甚至恶化的城市，适时开展中央生态环境保护专项督察，严格量化问责。重点区域强化督查再次体现了中央环保的高压态势，为地方抓实环保工作提供了推力。三是注重目标管理考核，中央对各省市空气质量改善目标完成情况和大气污染防治重点任务完成情况进行年度考核和终期考核，对考核结果优秀的地区，加大专项资金支持力度；对考核结果不合格或长期排名靠后的地区，由中央约谈省市政府主要负责人，对相关单位和人员问责追责，从而给中间层政府施加问责压力和激励动力，促使中间层政府推进政策完善与落实。
(二)组织场域：执行压力形成的结构性空间
1.政策向下传达：政策细化与方案传递
为弥合中央政策与地方实际之间的鸿沟，推动政策落地，中间层政府需要在政策细化的基础上，运用政策下达的社交技能与基层政府进行互动，即根据中央政策的要求，结合地方实际将政策文本转化为适应性与指向性更强的政策方案，并传达至基层政府，指导基层政府开展执行工作，但在政策实践中，时间紧迫、任务繁重也会激发中间层政府的经济人本性，使其急于提高环保政绩，保障自身利益，在未深入了解实际情况的基础上进行政策解读、制订实施方案并迫使基层政府执行，从而造成政策执行偏差。
L市所在的省市政府基于中央大气污染防治政策要求，结合地方治理重点，明确2020年二氧化硫、氮氧化物排放总量较2015年的降低比例等目标，并将能源和产业结构调整、重点行业污染治理、机动车排气污染防治等作为主要任务，提出由市林业局牵头，各级政府落实木业企业转型升级；由市城管局牵头，各级政府落实餐饮业油烟排放管控；由市公安局牵头，各级政府落实划定车辆低排放控制区等。明确大气污染防治任务清单和责任清单，为基层政府策略选择提供行动指南。
B市所在的省市政府要求市工信局牵头，各县区摸底核实“散乱污”企业，根据企业问题的性质采取清理取缔、改造升级、搬迁入园等相应方式进行精准整治，并实现动态清单式管理。面对国家大气污染防治监督检查，2018年6月，B市“散乱污”企业综合整治办公室印发文件，要求各县区根据企业问题的性质提出相应整改措施。8月，B市“散乱污”企业综合整治办公室又要求各县区按照相关要求，切断“散乱污”企业用水、用电。该要求缺乏对当地企业供电方式复杂多元、相互并存等现实情况的考量，增加了基层政府政策执行难度。
2.政策执行动员：注重结果激励与问责
依据中央指示和地方实际，通过分解政策目标任务和细化政策实施方案，中间层政府降低了中央生态环境保护政策的模糊性，提高了政策方案的适用性，降低了政策执行难度。此时执行压力越大，政策越有可能被推行，反之基层执行可能越缓慢[35][36]。由于中央生态环境保护督察、重点区域强化督查和目标管理考核带来了纵向执行压力，晋升锦标赛与中央财政资源的有限性引发了横向政府之间的竞争，基层自利性带来了潜在的执行偏差风险，为实现政策目标、提升治理绩效、争夺上级资源，中间层政府必须应用政策执行动员的社交技能，制定并实施监督考核办法，以增加基层政策的执行压力，推动政策落地。在政策执行动员过程中，由于时间、人力、财力以及信息等资源有限，中间层政府难以实现对政策执行手段与目标的全过程监督，而实现环保政策目标任务是中央政府生态环境保护督察与定期考核的刚性指标，同时相较于政策执行手段，政策目标任务具有指标可观测、可量化、可操作、监督成本低的特征，因此中间层政府会加强对目标任务完成情况的监督考核，并以此为基础对相关单位和责任人进行问责激励，以倒逼基层政府采取有效的政策执行手段完成政策目标。
L市和B市的中间层政府主要通过生态环境保护督察和定期考核的方式动员基层政策执行，监督考核内容聚焦于各县区空气质量改善目标与大气污染防治重点任务的完成情况，考核结果作为各级各部门党政领导班子和领导干部奖惩任免以及大气污染防治专项资金发放的重要参考。2019年上半年，L市空气质量综合指数在全国168个重点城市中排名居后位，省排名倒数。在被省委省政府约谈后，L市加大大气污染防治力度，要求纪检、组织部门5天内查实大气治理工作在后两位的乡镇，并对其党委书记予以免职。这一举措无疑增加了基层执行压力，迫使基层采取措施以改善空气质量排名。类似的，B市中间层政府也对空气质量排名长期靠后、未完成空气质量改善目标任务或重点任务进展缓慢的县区主要负责人进行约谈，并严格量化问责。“已经有不少县处级干部、乡科级干部因为考核不合格或空气质量排名连续靠后而被问责追责了，基层干部都害怕自己成为下一个受处分者”(访谈资料，CLX-20220510)。以目标为导向的监督考核方式在基层起到了一定的震慑效果，提高了各县区对改善空气质量、完成政策目标任务的重视程度。此外，中间层政府依据季度空气质量排名，按照“谁保护、谁受益；谁污染、谁付费”原则，对相关县区进行考核奖惩和生态补偿，这也为各县区提升空气质量排名增加了动力。
基于政策目标任务的完成情况进行监督考核与问责激励，虽然能逆向动员基层环保行动，并取得一定成效，但这种政策效果的可持续性却有待考量。相较于目标管理考核，中间层政府没有针对基层政府的执行方式和手段设置明确的监督考核要求，难以对政策执行中暴露出的失当行为进行有效制约。因而与目标管理考核相比，过程管理的约束性非常小，这就赋予基层政府很大的过程自主性，为基层政府的执行偏差行为留下空间。
3.政策反馈不足：信息缺位与共谋行为
作为中央政府和基层政府之间的桥梁纽带，中间层政府不仅要运用政策传达和执行动员等社交技能与基层政府进行互动，还要运用政策上传的社交技能与中央政府做好沟通，将政策实施进展、阶段性成效、存在的问题等及时上传给中央政府，助力完善中央决策。环保政策执行信息上传渠道主要包括向中央作汇报、上报自查报告等途径，但从内容看，中间层政府更为注重对政策执行成效、亮点工作的汇报，如空气质量改善情况、污染物减排情况、重点任务完成情况、突出环境问题解决情况以及开展的特色工作等。对于政策执行中存在的问题却尽量少谈或者不谈，例如有些重点工作进度缓慢或长期停滞，有些县区存在政策执行偏差行为。产生信息上传缺位现象的原因有两个：一是中间层政府注重目标管理而忽视过程管理，导致对基层政策执行的具体情况缺乏深入了解，或者只要基层通过目标考核，便对其出现的问题采取默许纵容的态度，“基层是具体的执行者，具体选择什么样的执行措施由他们决定和调整，我们很少进行干预”(访谈资料，CLX-20220511);二是面对中央政府的高压问责、晋升激励和财政激励，为了谋求政绩和利益最大化，防止因政策执行偏离而受到惩处，中间层政府会配合基层政府的执行行为，向中央政府隐瞒政策执行过程中出现的问题，形成政府间共谋[37]。由此可见，中间层政府对基层政策执行信息掌握不足及其与地方政府间的共谋行为，均可导致政策执行过程中存在的问题得不到中央政府关注，无法及时解决。
