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作者简介：王小鲁，爱思想网专栏学者，中国改革基金会国民经济研究所副所长。
文章来源：本文是作者9月23日在“第二届野三坡中国经济论坛”上的演讲，经本人审订。作者授权爱思想网发布。
我们过去二三十年的城市化快速发展趋势，使得城镇人口迅速增加，而乡村人口在逐渐减少。根据国家统计局数据，1990年全国城镇人口只有3亿人，到2016年已经是7.9亿人，增加了将近5亿人。如果按城乡建设部的数据，1990年城市建成区人口3.3亿，镇和县城建成区的人口1.1亿，合计4.4亿人，到2016年合计已经是8.3亿人，城乡建设部的数据里可能有部分重复计算，但是总的变化趋势和统计局的数据是一致的。再看农村人口，1990年统计局数据8.4亿，2016年5.9亿，减少了2.5亿人。
同一个时期，城市、县城、镇和村庄占地面积都在增加，城市建成区面积从1.3万平方公里上升到5.4万平方公里，是原来的四倍以上。县城和建制镇的建成区面积从1.5万上升到5.9万，接近原来的四倍。农村村庄的占地面积1990年是12.5万平方公里，到2016是14.6万平方公里，也增加了2万多平方公里的土地。我说的村庄占地不包括农用地，指的是村庄本身的占地。
由于城市占地面积的迅速扩张，远远快于城市人口的增加，造成的结果就是城市的人口密度在迅速下降。1990年城市按建成区面积算，每平方公里2.5万人，2016年只有8800人。也就是说现在城市的人口密度下降到只有1990年的三分之一。同时县城、镇和村庄的人口密度也都下降了，但是下降的幅度相对比较小。
这张图可以看得更清楚，1990年每平方公里2.5万人的城市人口密度，和镇、村庄都有非常明显的差别，这个差别体现了城市的集约化优势，就是城市能够提高土地的集约度，能够容纳更密集的人口，从而节约更多的土地资源，这是城市化的重要贡献之一。尤其对中国这样土地资源稀缺的国家来说，非常重要。但这个功能正在丧失，到2016年我们看到城市的人口密度与县城和镇的人口密度相比已经相差不多了，和乡村的人口密度相比也已经大大的接近。
我们再来看乡村，1990年8.4亿，下降到现在的5.9亿，减少了2.5亿人口，但是乡村占地面积不减反增，增加了2万多平方公里。道理上讲，人口迁移到城市去了，村庄的非农用占地闲出来了，村庄占地应该减少，但实际上没有减少反而增加了。
把城市、县城、镇和村庄占地全部加在一起，合计是多少呢？1990年15万平方公里，2016年25万平方公里，这十六年间增加了10万平方公里的土地占用。这个现象实际上说明当前我们的土地资源配置存在严重的不合理。城市发展一方面受到土地资源有限的制约，另一方面无效占地太多，土地资源大量的浪费，所以城市化提高土地集约度的功能正在丧失。
在城市我们可以看到一方面楼房越建越高，另一方面占地越来越多，到处是过宽的马路，过大的广场，闲置的房地产，还有无数土地利用率很低的开发区，高新产业区等等。全国仅国家级新区、自贸区、经济技术开发区、高新产业区就有几百个，还有更大数量的省、市、县各级的开发区、产业园区。其中多数产业区、开发区占用了大量的土地，但没有得到有效的利用，土地闲置的情况非常严重。因为各级政府热衷于建新城、拉动GDP，但对土地资源的合理有效利用缺乏关心。
从农村来说，有些地方农民的耕地被强制征用，而农民没有得到合理的补偿，但另一方面闲置的非耕地无法得到有效利用，很多农村地区在走向凋敝。城市化还在发展，我们现在城市化率是57%，而发达国家大部分在80%以上。如果我们未来20年能像发达国家一样，城市化率再提高20%点，从57%提高到77%，再加上基础设施改善、道路增加等等需要占用土地，那么按照过去的趋势来估计的话，可能要再多占10万平方公里的土地，结果就只有进一步挤占耕地。
我们国家960万平方公里的土地，这个国土资源的分布是什么样呢？耕地只有135万平方公里。大家从图上可以看到，大部分的土地是林地、牧草地、和未利用的土地。未利用的土地还能不能再利用？很难，因为基本上都是荒漠和高山。
我们看到图上红色部分的城市、镇、村和工矿用地加起来31万平方公里，如果未来再增加10万平方公里的占地，占到哪儿去？不能在荒漠上建城市，不能在高山上建城市，可以建到草场、草地，但是草地主要在新疆、西藏、内蒙这些人烟稀少的地方，在那儿建新城市也没有什么人会去。
那么未来城市发展再要占地，有什么地可占？只能占耕地。我们国家过去一直有个18亿亩耕地的红线，因为我们人均耕地面积比世界平均水平要少得多，大约只相当于别人的三分之一，因此我们就有个粮食安全问题，耕地不能太少，要保护好一定数量的耕地。
现在有多少耕地？国土资源部和统计局的数据有过几次变化，过去说是120万平方公里耕地，也就是18亿亩，后来又说是135万平方公里，那差不多是20亿亩。这是不是意味着耕地增加了？不是。这只是纸面上的变化，统计的变化，实际上耕地没有增加，反而一直在减少，原因就是因为城市面积在不断扩大，在占用更多的耕地。
这就形成了一个尖锐的矛盾，一方面城市如果按照现在的模式发展的话，还要占用大量的耕地，另一方面耕地应当受到保护，耕地再减少下去我们会面临粮食安全问题。这个矛盾是怎么产生的？问题出在什么地方？
我认为主要原因有这么几点：首先，土地资源配置目前是完全由政府决定的，市场优化资源配置的功能无法得到发挥。很多地方政府热衷于大拆大建，追求短期的政绩目标，要在短期内不断扩大投资，提高GDP，表现突出的政绩，所以要大量的占地。同时还要增加政府的土地收入，所以要征地、卖地。但在这些活动过程中，忽视了资源配置的效率，因此造成了大量的无效占地，导致土地资源大量浪费。
另一方面，农村闲置的非耕地不能够有效利用，因为我们没有开放土地市场。在城市化过程中，几亿人口已经转移到城市去了，农村很多非耕地资源闲置下来了，但是不能得到有效的利用，农民对土地的合法权益也无法得到实现，这是因为他们的宅基地空出来了，但是不能卖，也不能建房向外人出租，有很多的限制性规定。当然有些地方突破了这些规定，但是按照现在的制度是不合法的。另外这也和城市户籍制度和社会保障的改革进展缓慢有关。因为这些转移人口没有城市户籍和保障，在城市居住不稳定，影响到他们在农村的住房和宅基地的转让和利用。
我们国家的土地改革进展仍然缓慢，2012年十八届三中全会提出要形成全国统一的城乡建设用地市场，要推进土地制度的改革，但是这个改革在近几年没有多少进展，始终停留在少数地区试点的阶段。最近有十几个城市允许农村集体建设用地建房出租，这是个积极的突破。但还没有变成全国的政策。
未来的改革应该怎么推进呢？在我看来有这么几条，首先城市建设规划要通过多方的专业评估和社会公众的评价，来提高土地的集约度和利用效率，防止长官个人说了算的现象。同时需要推进政府改革，改变政府激励机制，从GDP第一的政府转向服务型政府。
第二就是开放土地市场，在符合土地管理制度的条件下由市场来配置资源，改变政府独家征地独家卖地的模式。推进农村集体建设用地和农民闲置住房、宅基地直接进入市场。
土地市场的开放能够带来什么？首先，土地供应多元化有利于缓解城市土地短缺，抑制地价的上涨，加速城市化发展。第二，农村闲置的非耕地进入市场，能够使资源得到有效利用，促进观光农业的发展，促进休闲度假村、特色小镇的发展，促进乡村繁荣，增加农民收入。
第三，更多的边远农村地区，他们的闲置土地难以得到有效利用，因为这些地方城市化波及不到。怎么办？可以通过把闲置的土地复垦为耕地，并且通过市场化的指标转让制度（需要逐步建立这样一套制度），来使边远地区农民能够通过土地的再利用获得收益，能够广泛分享城市化带来的收益。另一方面，城市在占补平衡的条件下，可以获得需要的土地资源，这样是一个双赢的结果，两方面得利的结果。当然，占补平衡需要考虑到土地质量的差别，不一定是简单的一亩换一亩。
现在农村的现状用地14.6万平方公里，再说一遍，这是村庄和乡所在地的占地，不包括耕地。这个占地面积是城市建成区占地的2.6倍，我们现在农村人口已经少于城镇人口了，但是农村占地仍然远远大于城镇的占地，无效占地过多。所以未来通过村庄整治，通过复垦，通过市场化的指标转让，应当能够节约出来5万到6万平方公里的土地，可以基本上满足未来二十年城市化的土地需求，当然其他的基础设施占地还要另说。如果这些土地进入市场进行转让，我们假定按每平方米100元到200元的价格来计算转让价格的话，那么它可以创造5万亿到10万亿元的土地收益，这会对促进农村繁荣、缩小城乡差别做出巨大的贡献。
最后用几句话概括，城市化并不意味着一定占用大量的耕地，也并不必然意味着农村凋敝。推进土地制度的市场化改革，能够优化资源配置，节约土地资源，避免耕地减少，创造巨大财富，促进乡村的繁荣，才会有效的支持未来城市化发展和长期经济增长。
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