来源
：结构化金融
关于城投的整体观点
近日，网络上流传一份江苏省人民政府办公厅发布的文件：《省政府国办公厅关于规范政府融资平台投融资行为的指导意见》。
江苏是地方政府融资平台（简称“城投”）最发达的省份，长期以来引领全国政府融资平台的发展方向。江苏由于经济体量大、区域发展均衡，深受金融机构偏爱，基本上所有的县区级融资平台都能够轻松的从金融机构获得融资。尤其是成本较高的非标融资这块，江苏省的规模可能占到全国规模的三分之一以上。
其他省份的融资平台，要么是平台层级较高，债券发行、银行贷款等标准化融资较为容易，不愿意接受较高的成本，要么是平台层级太低，难以满足金融机构对于平台的资质要求。
这段时间，城投信仰”处于正在破灭的阶段。
先是，国务院文件《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”。
之后，省会级城市的政府融资平台春华水务，公开宣布债务违约。现在又有江苏省关于城投公司的最新政策出台。这些事件结合在一起，不由得让人联想这其间的关联关系。
从内容来讲，国务院文件提出的要求，在江苏省的文件之中都有相应体现。这表明，当前城投公司出现的这些现象，可能体现出来国家层面的意志，各地方政府是在按照更高层的精神具体落实执行。江苏出台的文件中，对于每个具体内容，都有相应的责任单位，并且在后面特别提出强化审计监管、严肃责任追究，这些体现出来省政府要求地方政府执行到位的决心。
从时间顺序来看，江苏省文件紧随国务院文件，因此，江苏省文件内容体现出来对于城投的政策，也能够推广到其他省份。
城投公司的运作，与基础设施建设及土地开发关系密切。城投公司和地产企业的融资，也一直都是金融行业的两大支柱。郭树清在去年提到房地产的时候，认为房地产是中国金融面临的最大的灰犀牛。
灰犀牛通常是成群出现的。或许在监管眼里，城投公司也已经成为了灰犀牛？在应对房地产这头灰犀牛取得成效之后，监管现在腾出手来应对城投公司这头灰犀牛。
房地产行业，在这两年里已经出现多起债券违约。房地产企业在近两年遭遇到的治理整顿政策及面临的困境，或许将是城投公司未来将要经历的事情。
最近作者在国务院文件出台以及春华水务债务违约之后，分别写过两篇关于城投企业的文章《春华水务公告违约，城投违约潮或将开启
》《城投违约，后果很严重！》，主要的观点分别是城投信仰正在破灭和城投公司未来将要出现违约潮。
而在此前，作者是持坚定的“城投信仰”的。在当前像作者这样，由之前的坚定信仰者，转变成为持“怀疑论”的人，应该不在少数。
后面有新闻出来，提到地方政府正在组织各种力量确保春华水务兑付。有人将这类新闻视为信仰仍在的证据。这是一种自我安慰。
所谓信仰，关键在于一个“信”字。一个实质性的债务违约，且公告天下，无论后面是否偿还债务，都已经将“信”打破。就像镜子打破之后，再怎么精心修复，破镜也难以恢复原来的样子。
江苏城投新政点评
城投新政的主要内容或指导精神，概括起来就是：
新政的其他内容都是围绕体现这一精神的具体政策，包括对于地方政府行为的规范、对于融资平台公司行为的规范、对于金融机构的引导与鼓励，等等。还有一些就是为了融资平台公司的长期可持续发展提出的具体要求发强化融资规模约束、改善融资产品结构、压降融资成本、防范和化解债务风险等等。
关于新政的点评，本文主要选择与金融机构关系密切的内容进行分析。想全面了解新政内容的读者，可以自行阅读文件原文。
1、规范地方政府行为
最根本的规范，就是要求地方政府剥离政府融资职能。这也是国务院文件中明确提出的要求。地方政府借助融资平台公司这一“特殊目的载体”，加上金融机构的配合，实质上突破了《预算法》的约束，也使得财政纪律遭到严重破坏。
规范地方政府的行为，也是将融资平台公司的债务与地方财政相互隔离的前提。如果地方政府先是将融资平台作为“第二财政”，举借债务融入资金提供给政府使用，后面再以融资平台公司是独立运营的市场化主体为由，不对融资平台债务承担，这违背市场经济的原则。而且所提理由即“融资平台公司是独立运营的市场化主体”都不成立。
因此，江苏城投新政首先规范的就是地方政府的行为。具体的要求有：
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要求地方政府不得通过融资平台公司举债，
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不得为城投公司举债提供担保或承诺，
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严控地方政府向融资平台公司拨款，
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要求地方政府交由城投公司的基础设施项目缴纳现款。
在会计上，如果一家企业的行为受到另一家的实质控制的话，这两家企业是要合并报表处理的。
作者认为，这种切割，是在为融资平台后续实施市场化的破产重整或清算做好前提准备。
2、规范融资平台公司行为
对于融资平台公司行为最重要的规范要求，也是值得金融机构关注的规范要求，就是要求融资平台公司“在举债融资时需主动声明不承担政府融资职能、所举债务是企业债务”。
根据法律法规，融资平台公司所举的债务本来就是企业债务。新政如此强调大家都已经认可的事实，这是在表明地方政府不对融资平台公司债务负偿还责任的态度。对于金融机构而言，这是一个强烈的信号，融资平台债务违约这头灰犀牛已经越来越近了。
《灰犀牛》一书的作者在书中提到的，我们为什么会受到灰犀牛的攻击，是因为人们会对非常明显的大概率会发生的危机，装做视而不见。听到不想听到的事情，倾向于采取充耳不闻的态度。这是人的一种自我防御机制，可以避免我们面对危机时的焦虑不安，但是这种态度显然对于应对危机，起不到好的作用。
其他对于融资平台公司的规范要求，都是从融资平台自身的可持续性发展的角度出发的细节。在地方政府不再将融资平台公司作为融资工具，也不对融资平台债务兑付承担责任的情况下，融资平台公司要自已对自己负责了。融资平台公司不能盲目举债，不能投资收益低于融资成本的项目，等等。
融资平台公司能否融资，需要金融机构的配合。因此，这些内容也是对金融机构的暗示，金融机构要审慎对待融资主体的信用以及融资项目的可行性。
中国本身存在大量的市场化运作的国有企业，城投公司作为特殊的国有企业，就是进行财务回报低（但是社会总投资回报可能高）的投资，只有极少数的。
如果城投公司严格按照这一规范要求运作，基本上意味着历史使命结束，未来的主要任务就是慢慢化解存量债务了。当然，地方政府和城投公司应该会有相应的应对之策。
城投公司进行基础设施的投资，产生的回报如土地出让收入、税收等受到法规的限制，不能够进入城投公司，而是进入财政。
很多投资，从融资平台的角度来看，不具备可行性。从地方政府来看，具备可行性的。在城投公司与财政相互独立的情况下，这里存在冲突。城投公司未来的发展，需要化解冲突，建立起投资与回报之间的合法关系。这种合法关系，也是金融机构为城投公司提供融资的前提要求。
这是城投公司未来转型发展的关键。城投公司不在这个地方突破，而是试图转型成为真正市场化运作的主体，那么城投公司将会泯然众人（国企）矣。
3、 强化融资规模约束
新政中关于强化融资规模约束的内容，有些类似针对房地产企业的“三条红线”政策，在控制城投公司融资总量的情况下，将城投公司按照经营业绩、发展前景、负债率等情况进行分类，对于不同类别的企业，进行相应的不同的融资限制。这种做法的目的，是希望城投公司良序发展，维持债务兑付能力。资质较差的企业限制融资。
4、 改善融资产品结构和推动融资成本下降
同样的融资主体、基于同样的信用对外进行融资，但是选择不同的产品却要承受不同的成本，而且成本之间相差巨大。
很多城投公司的通过信托、租赁、金交所等进行非标融资的成本，高出债券、银行贷款等标准化融资的成本1倍以上。这是中国特色的金融现像，违背了“风险和收益相对应”的金融原理。理解这一现像的关键是众多政策限制了城投公司的标准化融资和阻碍了金融机构的市场化套利。
众多从事非标融资的金融机构在这十几年里，从地方融资平台公司的业务中获利丰厚。金融机构的“得”，就是城投公司的“失”。城投公司承担了本不必要的过高成本。这其中还存在“利益输送”现像，使得问题更加复杂。存在“利益输送”，城投公司有不法分子会故意配合金融机构抬高成本，损害公家，中饱私囊。
新政要求城投公司提高低成本的标准融资的比重、压降非标类融资产品的规模，坚决杜绝非法集资现行为，有效管控融资成本、鼓励金融机构合理让利、规范中介机构事作管理，等等，这些举措都是为了降低融资成本，减轻城投公司负担。
需要注意的是，在当前已经出现对地方融资平台进行治理整顿的迹象下，或是在地方融资平台出现违约需要有人担责的情况下，政府有可能发起廉政风暴。金融人士在开展业务时有利益输送等不当甚至违法犯罪行为的，将会受到惩罚。
5、防范化解债务风险
之前作者在文章中关于城投信仰已经破灭的讨论时，指出地方政府的意愿，是力保避免本地区内的城投公司出现债务违约的，至少避免本地区内的城投公司出现首例违约而成为社会关注的焦点。
江苏省新政中也对防范化解债务风险提出了要求，特别强调了债券领域的兑付。同时，还要求有力推动弱资质平中公司风险防范关口前移，以及鼓励建立市场化债务风险平滑帮扶机制。为了防范省内的融资平台公司出现违约，对于区域信用产生的破坏作用及对于区域经济发展的不利影响，江苏省政府也是苦心应对。
从这个文件中，我们也可以看到，分析城投公司的债务问题，从区域分析的角度，主要还是要以省级区域为主要分析对像。这也回答了之前的”好区域的弱平台和差区域的强平台，谁更可靠”的问题。
内蒙古的春华水务是省会城市呼和浩特下的融资平台，属于强平台，然而出现违约，也验证了这个问题的答案。
