这是选·美的第
1021
篇文章
2018年10月12日，在 CSIS（Center for Strategic & International Studies
）总部，
国际商务高级顾问
William Alan Reinsch
与美国驻世界贸易组织大使兼美国贸易代表 Dennis Shea
就全球贸易体系和 WTO 在不断变化的世界中的地位进行对话。
本文翻译Litian。本文将分为三部分向大家推送，本篇是第一部分。【黑框】内是游天龙的解读。
这次翻译、整理有赖我们勤劳聪慧的志愿者们，希望大家在文末打赏来鼓励他们的劳动。微信改版后我们暂时还没有公用的收款账户，只好麻烦大家先把钱打给我了。
点击“阅读原文”可查看视频。
R: William Alan Reinsch
S: Dennis Shea
R: 欢迎大家，很高兴你们能来。好久没有过这么好的天气了，你们本来应该去户外活动享受阳光的，但你们还是来了。
这次活动选在今天举办纯属偶然，现在看来时机正好。彭博社今早（2018年10月12日）有篇报道（
https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-10-12/trump-s-threat-to-leave-the-wto-could-be-a-saving-grace
），里面引用了谢伊大使的话，他提到这届美国政府为推动WTO改革做出了很多努力，这届政府（可以说是）更强硬的姿态正使WTO更加重视改革议题。我觉得你今天出席这场活动，说明WTO在美国国内也已经成了重要的话题。大家想知道这件事会如何进展，这也直接关系到我们跟中国的贸易关系。中美贸易也会是我们的话题之一。时机很好，机会难得。
我先简单介绍一下大使，之后我们将会进行一场对话，最后开放提问。需要注意的是，由于大使的时间安排，我们的活动将在11:15左右结束，请各位看情况安排提问。丹尼斯·谢伊是美国贸易副代表和驻日内瓦特派团团长，即我们的驻WTO大使。在今年五月成为大使之前，他在（美国国会）美中经济与安全审查委员会工作了11年。我有幸与他共事多年，其中六年我和他轮流做委员会的主席和副主席，这是因为委员会有条规定，主席和副主席必须每年在两党之间轮换。就像我今早说的，我们花了很大功夫保持理智，这点我们应该是做到了。这段经历也让谢伊成了中国专家，国防专家，以及其它很多事情上的专家，这些都成了他在WTO职责的一部分。
谢伊拿过很多学位，包括一个哈佛的法律博士。我很尊重这个学位，不过我在高中时的野心是申请哈佛，拿到录取通知书，然后拒绝，因为我觉得这么做超级酷。但是我小气到连申请费都没交，因为我知道结果只可能有两种：他们拒绝我，或者我拒绝他们。不论如何，这都是可观的学术成就，学士，硕士和法律博士。这也是他第二次为联邦政府工作，他曾经是美国住房及城市发展部的政策发展及研究助理部长，更早前他为当时的参议院多数党领袖Bob Dole工作，职责范围很广。他因此有着丰富的行政经验、国会事务经验、关于中国的经验。他出任大使已有六个月，我觉得是时候向谢伊请教一下，他是怎么看这届政府提出的一系列议题的。我们也会谈到其他一些文件里出现的问题。
加拿大有份泄露出来的文件，你们应该都看过了。欧盟也发表了一份【见文末链接】，不过他们把文件公开了，所以就没有泄露的问题了。
S: 一开始是泄露出来的。
R: 好吧，然后他们理所当然地把它公开了。另外还有美国、日本、欧盟关于中国的一份三边文件，我觉得这份还没泄露出来…
S: 这份已经出版了。
R: 是吗？我没看到，你得告诉我从哪能找到。不论如何，有很多事情正在上演，我很期待能与丹尼斯讨论它们。我们从简单问题开始，再逐个处理其余的问题。我们会谈到WTO的上诉机构（Appellate Body）。先从更宽泛的改革问题入手：能否简单谈谈你的了解，你对WTO的印象，日内瓦那边的情况如何，他们对你出任大使有何反应？特朗普总统曾多次公开批评WTO，这影响了其他大使对你的态度吗？他们对美国的立场有多少同情心？可以花几分钟谈谈我们在WTO的目标到底是什么吗？
S: 当然。谢谢比尔给我这次机会，很高兴看到你离开中国委员会以后还活得好好的，祝贺你。我在观众里看到了中国委员会的几位前同事，后面至少有两位，很高兴见到你们。我在WTO受到了友好的欢迎。我刚到的时候，日内瓦对这届政府派谁出任大使极感兴趣，这一点可能对我有帮助。但是我必须强调，他们对我极其友好。我出任大使是想要开放、友善和诚恳地向WTO传达一些棘手的信息。我跟WTO总干事罗伯托·阿泽维多，以及秘书处的其它成员维持着很好的工作关系。我觉得WTO雇阿兰·沃尔夫为副总干事的决定很明智，他对WTO和各成员国来说都是一个宝贵的资源。这就是我对日内瓦和WTO的印象，城市漂亮，湖很美丽，但是办事费劲。有很多谈话和讨论，但是坦白地讲，在我到任头六个月里没有见到多少行动。我们要做的就是把事情向前推进。
R: 我想谈谈上诉机构的问题…
S: 上诉机构是啥，没听说过。
R: 哈哈，好吧好吧，我们换个话题。在讨论上诉机构之前，我们先谈谈大麻吧，我们都知道WTO是跟大麻打交道的机构（笑）。我们还是先谈谈WTO改革这个更宽泛的概念吧。你们——我是指你代表的本届美国政府——想要优先改变的是什么？做出这些改变的可能性有哪些？下一届部长级会议之前能做到的事情有哪些？
S: 我们有多长时间？
R: 来进行这些改革？
S: 来回答你的这些问题。这个秋天是WTO改革的季节。就像你刚才提到的，欧盟发布了一份关于WTO改革的文件，加拿大也将于十月末在渥太华组织一场部长会议… 但我认为，如果没有美国的建设性领导——打破常规的建设性领导——这些讨论不可能会发生。我们优先考虑的是什么？其中一个是
通报的透明度
。一个可行的国际贸易体制离不开透明性，但很不幸的是，许多WTO成员都没能做到透明这一点，也没有履行通报的义务。我这里有些数据，我不会去念它们；但是美国提交过一份有关通报的提案，内容是对未能履行通报义务的成员国采取一些管理层面的措施。欧盟和日本已经加入到这份提案中，美日欧（盟）将在11月一起推动这份提案。这是我们关心的第一点，即通报。
R: 他们都通报些什么？给不了解的人解释一下。
S: 比如补贴，（新通过的）国内法律，这类事情。WTO现有的通报记录是很随意的。
Bob (Robert) Lighthizer在布宜诺斯艾利斯（MC11, 2017年12月）提到了
发展中国家之间的区分问题【美方诉求1】
。有太多的成员在WTO自称发展中国家了。发展中国家在WTO享有更大的灵活性和规则豁免权，但是如果你看这些自称的发展中国家都是哪些，你会感到惊讶。G20里面有10个在WTO宣称自己是发展中国家。世界第二大经济体——按购买力平价计算是世界第一大经济体——中国在WTO称自己为发展中国家。全世界人均GDP最高的六个国家里有五个在WTO自称是发展中国家。Bob Lighthizer在去年（2017年）12月布宜诺斯艾利斯的部长级会议提到了这个问题，WTO正在讨论是否要在发展中国家之间做进一步的区分。这是第二个议题。
（作为“发展中国家”在WTO体系中享有的权益）
另一个是关于中国
“不是非市场经济”
问题，关于中国是否适合WTO的体制【美方诉求2】。之前（2018年）七月，美国就中国的经济模式发表了一份文件【见文末链接】，其大意是中国的经济模式与WTO的规范不符。那次我与中国驻WTO官员们有过一些激烈的来回争论，人们说那是WTO大会有史以来最激动人心的一幕。我的反应是，如果这都算是最激动人心的时刻，WTO肯定无聊极了。但是我们必须得抓住中国的“非市场经济”问题，以及这个问题对WTO的潜在影响。所以我们一直在推动议案，我们将会讨论围绕产业政策、强迫性技术转移，通过三方程序制定规则，这是另一个议题。以上就是我们想要在WTO推进的其中一些问题。我希望人们能理解，没有美国的领导，没有美国的发声，这些WTO的改革努力都根本不可能开始，我们可能还在梦游呢。就是因为美国在推动这些问题，人们开始意识到改革的紧迫性。
（中国如今是世贸组织被起诉数量排行第三的国家）
（美欧对华反倾销力度逐年增大，贸易战非一日之寒）
S: 事情进展的速度快吗？我们要等到下次部长级会议吗？还是说你对此保持乐观，认为那之前至少能在部分议题上获得进展？
S: 我觉得进展是一步一步的。 没有单一的处理改革的方式。重复一下我刚才说的，第一要务是这份有关
通报
的提案，它由美国起草，随后欧盟和日本加入到重新拟定当中。这是我们改革议程里首当其冲的问题。
R: 你提到了加拿大，他们也做出了自己的努力，在两周内渥太华将会举行一场部长级会议（WTO Working Party on State Trading Enterprises, 10月19日）。你对他们的文件有什么看法？你觉得它的前景能持久吗？
S: 首先，这份文件并不是真正的文件。WTO有个行话叫“非文件”（non-paper），我一直没搞懂“非文件”是个什么东西，但是他们的文件被泄露到了一家媒体那里。这份文件里面有一些正面的内容，它提到了提高透明度，坚持履行通报义务，也有关于进一步区分发展中国家的讨论，关于改进委员会的工作。里面也承认有太多国家正试图以诉讼而非谈判的方式解决贸易争端。但是，这份文件的基调是调和式的，想走一条中间道路，“我们要进行更多的讨论，我们应该开始谈话”。虽然讨论和对话很重要，但是我觉得我们已经超过讨论的阶段了，我们需要落实行动。
R: 我感兴趣的一点是，参与这场渥太华会议的团体已经超出了惯常的范围，超出了那些一直在负责任地行动的国家。巴西、肯尼亚、墨西哥，以及一些亚洲国家都会参加，这些让我觉得，这些（议程）可能更多地来自于这些不同的国家，而不是一个单一的倡议方。
S: 大部分与会国都是这套（国际贸易）体制的友国，“这个体制的朋友们”由约四十个信任这个体制、信任WTO，或至少是宣称信任WTO的国家组成。他们拉上了日本和欧盟，后两者不是"这个体制的朋友们"中的一员。中国没有收到邀请，美国也没有。我跟信任这个体制的许多朋友讲过，围绕其中一些议题，尤其是关于中国，中间道路已经走不下去了。
我们必须认识到，中国的经济制度与WTO的规范并不相容
，如果这个体制的朋友们关心这个体制，他们必须在这件事上发声。
R: 美国没有被邀请，是否说明美国不是这个体制的朋友？
S: 不，我从WTO的加拿大同行那里听过了相关情况的介绍，我们完全不担心没有接到邀请的事情。我们读了那份文件，他们会不断向我更新最新情况，我们会关注这场会议的发展【加拿大在这里扮演的角色更像日本在TPP扮演的角色】。
R: 我记得你的加拿大同行下周会来华盛顿，到时候听听他怎么说。
S: 哪位同行？
R: 加拿大驻WTO大使。我再问一个同样的问题，不过是关于欧盟的那份文件。欧盟不是一个单一的国家，但它是一个单一的整体；这不是个共同的努力，但我觉得这份文件至少比加拿大那份更友好。我记得你是唯一一位对此发表过公开评论的，你对这份文件有何评论？
S: 跟前面一样，这份文件也有正面的地方。我重复一下我刚刚说过的话，它谈到了坚持通报义务，更高的透明度。里面有关于应对式通报（counter-notification）的部分，这是指一个国家留意另一个国家的贸易和补贴手段，并对此进行应对式通报：把这些信息公布给其它成员国。美国基本上是唯一一个进行应对式通报的国家，我们最近对印度进行了一次，对中国也进行过一次；我们对此表示支持。它也谈到了进一步区分发展中国家的问题，对此我们也支持；使WTO委员会重焕新生，对此我们支持；以及用诸边（plurilateral）而非多边（multilateral）的方式处理谈判【美方诉求3】。我们正在WTO关于电商的问题参与一个诸边对话。这份欧盟文件中的某些元素与Bob Lighthizer谈到过的、我们谈过的关于WTO改革的观点很一致。不过在有关
贸易争端解决机制
的部分，我们对其中一些提议表示关切。如果你想让我谈谈这部分的话…
R: 给你一分钟，我觉得问责制这部分很重要。
S: 当成员国不满专家组的裁决时，他们可以去
上诉机构
那里上诉【美方诉求4】。但是在我们看来，欧盟想让上诉机构变得更加不负责任。通过给上诉机构的秘书长更多的资源，延长他们的任期至6到8年，并将其变成全职工作，这会把上诉机构推向与美国的意愿完全相反的方向上去。美国呼吁让上诉机构变得更负责任，因为这个机构在各方面都已经偏离了1995年建立时的初衷。我之后可以再深入谈谈这一点。这就是欧盟文件里关于上诉机构的提案最根本的问题，即这份提案只会削弱它的问责能力。文件里还有其它的问题：它提倡一种两步走的策略，即先处理上诉机构的所谓程序性问题，然后在实质性问题上采取踢皮球的策略。这肯定行不通，我们关心的是上诉机构的实质性问题。不只是特朗普政府，从布什政府、奥巴马政府一直到现在的特朗普政府关心的都是这一点。我们不会把这些实质性的担忧像踢皮球一样再拖上好几年。这就是我们对上诉机构的一点关切。另一点关切是，上诉机构声称，在缺乏强有力证据的情况下，它的决定应该被视作先例。我们完全不支持这一点，但是欧盟在这个问题上缄口不言。
欧盟这份文件里还有一点与美国一致，这就是（让上诉机构）把各国的国内措施看作是既定事实；但是它未能处理一个更普遍的问题，即上诉机构正在参与事实认定【司法体系的上诉机构一般不做事实认定，而仅仅关注法律问题】。
此外，这份文件与其说是要求上诉机构按规则办事，更像是在想办法适应上诉机构现有的办事方式。比如他们提议增加第15条规则——具体内容我们可以稍后再谈——让这条规则成为《解决争端谅解书》的一部分，这就像是在适应上诉机构的现状，而对于这个现状，我们是有异议的。
R: 那就让我们花几分钟谈谈上诉机构吧，这是个首当其冲的问题。你已经谈了一些，可以再深入讲讲吗？你提到美国对上诉机构的关切分为两方面，一方面是程序，另一方面——不太准确地讲——是对规则的过分解读。可以详细阐述一下我们对这一点的关切吗？
（WTO上诉机构的权力，看起来很像一个司法上诉机构，但美国不这么认为）
S: 好的。你可以去美国贸易代表处网站上的“贸易政策”部分，读一读22到28页（
https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20FINAL.PDF
），那里列着我们关切的议题。实际上，我刚上任三天，在新德里的迷你部长级会议（2018年3月）就提到了这个文件的22到28页，人们便在日内瓦走来走去，嘴里念叨着22到28页。我觉得这个问题已经说得很明白了。本质上，我们有六个关心的问题。第一，在已经达成的各种WTO协议范围之外，上诉机构
增减成员国的权利和义务
；第二，上诉机构
在不必要的事情上发表参考意见
；第三，在事实认定属于专家组的职责范围、上诉机构的职责只是确保前者遵守各种协议规范的情况下，上诉机构却在
参与事实认定
；第四，
上诉机构本应在90天内作出决定
，如果按照《解决争端谅解书》的规定，上诉机构应该在60天内就作出决定，没有任何事件应超出90天的期限。现实是，从2014年中开始，上诉机构就没有在90天内发表过任何决定，甚至在2014年中以前，它就没能好好遵守这个90天期限的规定；第五，上诉机构有一个第15条规定，内容是
上诉机构成员的成员可以
在卸任后
继续处理任内留下的申诉案
；我们的观点是，应该让成员国决定让谁去上诉机构任职，而不是让上诉机构自己决定；最后，上诉机构宣称，在缺乏强有力证据的情况下，它的决定应该被视作
先例
。坦白讲，我们和其它一些成员——比如欧盟——的根本分歧就在于，我们不把上诉机构视为一个
国际法庭
，而是帮助成员国解决贸易争端的一种
机制
。
S: 这些是核心议题。我们在这些问题上花了很多功夫，解释它们，我与我的同事们讨论它们，我们在争端解决机构（DSB）里发表过很长的报告，我们也会继续在这些问题上发表很长的报告。
R: 一部分议题，比如第15条规则规定的成员在任期结束后还继续任职；如果争端解决机构整体决定这是可以的，你觉得这就可以了吗？
（美方现在通过阻扰提名上诉机构法官的方式来瘫痪该机构）
S: 我们的中心观点是，这要由成员国来决定。如果成员国作出了决定，我们就可以检视和讨论这个决定。
R: 但你也是成员国之一。如果这就是问题所在：你会同意吗？如果其它成员决定：我们已经审核过了，觉得它没问题…
S: 关键就在细节当中，关键是细节。我们的根本立场还是，应该让成员国决定谁在上诉机构任职，而不是允许上诉机构窃权，自行决定由谁任职。
R: 我的意思是，这又回到第二个问题上去了：你完全有可能说服争端解决机构从上诉机构那里收回权力，但是如果他们最后决定允许一些我们不赞同的事情怎么办？你刚刚很巧妙地避开了这个问题…
S: 我没懂你的问题。【这里美方反对上诉机构擅权和滥权，但如果其他WTO成员国批准上诉机构朝着美方不乐见的方向发展怎么办？】
