协商民主是社会成员在公开协商、平等对话过程中寻求社会共识和减少矛盾分歧的治理形式。公众以沟通方式广泛参与政治生活，有益于保障相关主体的合理诉求得到充分尊重并实现利益均衡，维持政治秩序相对稳定。通过在国家治理各环节提供完整的参与实践，协商民主在连接政府与民众的基础上将民意嵌入公共政策，使民众的建议和意见能够影响政策议程设定，从而提升议程设置与人民群众利益需求的契合性。党的十八大以来，社会主义协商民主的实践不断深化，这些实践成果在推动国家治理体系和治理能力现代化过程中，持续优化公共政策的议程安排和促进政策资源的合理配置。习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”当代中国的协商民主建设“超越了西方协商民主理论和实践对于协商和决策关系的认识，从一开始就要求将协商贯穿于政策的全过程”。在决策之前的议程设置和政策制定、决策实施之中的政策执行和效果评估两个阶段贯彻协商民主，反映了党和政府在处理公共事务与设置政策议程中以民意为核心标准，以协商为民意整合的途径与机制。党的二十大报告强调要全面发展协商民主，“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”,地方行政机关与人大、政协系统积极探索常态化的协商民主联系机制，通过“两进两问”等方式问计问需于民，提高政策设计的可行性与针对性。这表明协商民主在扩大人民有序政治参与和实现人民当家作主中的作用愈发重要，完善协商民主体系与加强制度化协商平台建设成为提高政策制定质量和增强治理效能的关键路径。
从民主理论的发展谱系来看，协商民主的研究焦点从统治资格转变为政策内容的合法性，强调所有受特定决策影响的人都应参与决策制定，这在规范层面肯定公民协商参与政策过程的必要性和正当性。具体而言，协商民主不仅可以提高决策科学性和改善决策质量，而且能够对政策议程本身产生实质性的影响，促进公众广泛关注的公共议程转化为决策者纳入解决范畴的政策议程，这种将民意嵌入议程设置的做法，使中国的协商民主实践真正体现人民当家作主并具有本土特色。鉴于需要处理的公共议题数量远远超出决策机构的能力范围，以协商民主方式将不同群体要求转化为政策议程对于推进民主政治发展而言尤为关键，如果政策议程不能真实反映人民群众的关切，其最终输出的政策结果很难使相关民众利益得到保障。围绕协商民主与议程设置的联系，目前政治学者主要从协商民主赋予政策议程设置公共性的价值维度、规范政策议程中决策主体的权力行使、协商民主的制度模式为政策议程提供程序设计的借鉴等角度，论述协商民主对政策议程质量的改善，但未能深入阐明协商民主优化议程设置的机理与路径。研究协商民主优化议程设置，有益于深化对协商民主本质特征、运行机制和实践路径的理解，揭示协商民主整合社会利益、反映群众诉求、提高政策科学性和民主性等方面的作用。本文致力于阐释协商民主与议程设置的内在联系，结合中国协商民主实践探析协商民主优化议程设置的作用机理，在此基础上就提升协商民主优化议程设置的治理效能提出对策建议。
民主政治的高质量发展离不开政治体系的包容性与开放度，要求根据公共事务的变化情况创新公共治理模式，合理扩大社会成员在政策制定和社会治理方面的参与。协商民主引导公民有序参与政治生活，在促进政府与公众协调互动和公共利益整合凝练的过程中，将分散化的个人偏好和意愿整合到政策议程，使为现代政治提供合法性的集体性共识限制政治决策的选择范围。理解协商民主与议程设置的契合性关联，可从协商民主与议程设置在增进包容性和开放性方面的功能互补、协商民主与议程设置保障人民主体地位的共同价值追求、协商民主推动议程设置的全过程性发展三方面进行把握。
首先，协商民主与议程设置具有功能的适配性与互补性，协商民主通过构建开放包容的制度环境赋予政策议程以公共属性，议程设置构成协商民主过程中整合不同利益群体意见与诉求的实践方式。协商民主作为一种强调平等沟通、对话合作的民主形式，能够为公共政策的制定供给广泛信息资源并增强政策议程的合理性与透明度，在议程设置中扮演着不可或缺的角色。以议程设置的方式推进落实协商民主，不仅可以使不同群体的利益表达产生实质性政治效果，而且使群众关切的社会问题得到适当关注和解决，体现协商民主优化公共资源配置的治理内涵。一方面，协商民主赋予议程设置公开性，能够避免隐蔽议程对公共利益的扭曲。议程设置作为公共政策制定的起始环节，在封闭的制度环境中容易受特定利益团体的操控，导致公众关心的问题难以出现在政策议程。公共领域在维系民众意见交换网络稳定运行的基础上发挥预警功能，呈现社会发展动态与潜在问题。协商民主始终向公共领域保持开放性，社会成员在公共领域的交往互动能够突出相关问题的重要性并使其进入政治机构的政策议程，最终将公民的具体意见转化为政治过程的公共意志。在此意义上，协商民主构建开放环境并供给沟通平台，在个体表达和集体议程之间建立稳定联系，使公民以协商和讨论的方式影响政策议程。公共协商的成功标准不在于决策部门完全采纳公众建议或被动回应公众要求，而在于参与者拥有制度化和规范化的表达渠道；协商民主实践产生的合理意见不会被系统性遮蔽或无视，相反能够得到决策过程的及时回应。另一方面，议程设置界定了政治过程需要解决的问题集合，为协商民主的功能发挥提供实践场景。从围绕公共事务制定和执行政策的角度来看，政策议程既涉及如何处理公共事务，也要对公共事务的具体内容作出过滤和选择。这一筛选过程中产生的争议与分歧，不能仅凭少数人的武断决策解决，而是需要利益相关者的深入对话。人民群众普遍关注的问题可以通过协商民主的相关渠道和平台得到反映，不同利益主体在协商对话过程中，共同决定公共议题的覆盖范围以及这些议题的优先级排序，这种以问题为导向的议程设置方式实现了协商民主的落地见效。以议程设置推进协商民主，本质上是将民意作为衡量社会事务公共性和政治性的核心因素。事实上，协商民主无法在不涉及议程设置的情况下产生实质性的政治影响，围绕“公共性”问题的讨论本身就是在议程安排中调整社会资源的分配格局。协商民主的功能发挥，要求“制度中的政治决策必须对非限制性的公共领域保持开放性并且以及时、有效和一致的方式被构造”,以民众在公共领域的协商共识优化政策议程。
其次，协商民主与议程设置具有价值层面的契合性和共通性，议程设置旨在精准识别民意诉求并以公共政策形式进行回应，协商民主不仅在工具意义上构成决策部门巩固民意基础的必要机制，而且本身便是彰显与维护人民主体地位的重要形式。议程设置的价值内核在于以人民的根本利益为出发点，选择最能满足人民群众需求的政策方案，协商民主与议程设置的结合赋予人民群众持续参与日常政治生活的权利和机会，使其既能从政策实施中受益，又能够积极影响政策制定，这两者不仅在功能层面相互补充，而且有着共同的民主价值目标。议程设置涉及国家治理对象的整体规划与统筹协调，其目标在于“准确识别人民群众的不同利益诉求和政策偏好，并通过制定精准性的公共政策予以回应和满足”,提高人民群众的福祉水平和生活质量。因此，议程设置需要以人民群众的利益表达为基础，以广泛调研、民意测验等方式深入了解人民群众的实际需求，而在议程设置中融入协商民主能够更好实现这种价值。协商民主通过广泛参与和平等对话的机制，收集与反映社会各阶层、各领域的真实民意，将社会的多元声音纳入政策议程的讨论范围，使议程设置更为准确地捕捉到民众的关切要点与社会的民生动态，推动政策议程与广大民众的实际需求相符合。协商民主特别关注那些在传统议程设置机制中容易被忽视的细微和分散的问题，不同角度的建议和意见都有机会被听取和考虑，都有可能影响最终的政策议程。在此意义上，协商民主赋予个体参与和影响政策议程的平等机会，通过增强议程设置的互动性提高民意的代表性。值得强调的是，尽管协商民主是政策议程设置得以贯彻民主价值目标的必要机制和途径，但协商民主绝非仅仅在工具意义上发挥作用，其本身便是人民当家作主的重要实践。由于缺乏规范的赋权程序，协商民主往往被认为不具备影响政治过程的强制性权力，是一种追求话语有效性的政治理想。就中国政治实际来看，权力不仅存在于具体决策或直接影响决策制定的活动中，而且表现为以议程设置方式决定公共领域的边界。协商民主是以非强制方式保障人民当家作主的民主形式，使人民真正关心的问题进入政治过程，议程设置由此成为将民意转化为具体政策行动的桥梁。与低信息密度、非个人立场的选举民主相比，协商民主能够在彼此交流中澄清个体偏好，以包容性的共识汇聚机制凝练集体意志。这尤其在协商议题的生活化特征上得以体现，公民的日常生活体验能比制度化政治过程更加敏锐地感知和辨认社会出现的新问题，协商民主强调公民对社会议题讨论的积极参与，以即时反馈的方式增强政策议程的合理性，在公共议程向政策议程转化过程中实现公民与政府的利益整合。因而，协商民主本身蕴含着一种双向的沟通机制，能够促进公民表达需求与政策制定者倾听回应，提高政策的有效性和公众的满意度。
最后，议程设置与协商民主的结合形成一种动态互动的政策制定模式，协商民主贯穿政策议程全环节以保障议程设置的连续性与开放性。由于注意力的局限性和政策资源的稀缺性，制度设计无法涵盖需要解决的全部问题以及考虑所有可能的替代性方案，政治过程必须根据不断变化的观念结构与社会情况确定政策议程的相关内容。协商民主是在决策之前和决策实施之中开展广泛协商的重要民主形式，以动态回应民意、持续更新议程的制度化实践贯穿公共政策选择、制定、执行各阶段。一方面，社会结构的转变构成政策议程调整的现实背景，协商民主能够及时围绕新问题展开讨论并将其纳入政治过程。民主政治的良好运转有赖于社会秩序的基本稳定，在社会环境的持续变迁中，维系秩序稳定需要构建特定制度安排，将民意表达系统性地整合到公共政治中，发挥群众关切对政府行动的塑造作用，公共协商活动成为驱动政策议程的核心力量和关键动力。协商民主通过引导公民广泛参与公共讨论，培育合作治理的政治空间，以激活和建构信任网络的方式应对社会变革带来的发展需求并提高社会的整体包容性，这在一定程度上供给了作为公共物品的稳定秩序。因而，协商民主具备一种跨领域的社会整合动力，能够依据社会矛盾变化灵活设置和调整公共议程，使政策议程更加符合公共利益和更好反映民众意愿。协商民主在议程设置的动态过程中赋予人民群众更深层次的主体性，使之成为政策形成和社会发展的参与者和推动者。另一方面，任何政策执行都会产生溢出效应，协商民主在吸纳与回应民意过程中调整政策议程。在开放的社会系统中，尽管协商民主实践能够以公共利益为价值导向进行议程设置，但最终输出的公共政策不仅会在目标适配性与利益协调性等方面相互影响，还会产生跨越层级和地域的外部性并改变后续的政策环境，导致政策的实际效果偏离政策行动的最初意图。政策议程往往针对特定问题或专门目标来设置，社会环境的变化可能导致议程执行阶段中某些问题的重要性以及相关条件的匹配度发生改变，这要求政策议程随之进行调整。协商民主实践始终对变动的政策情境保持开放性，在政策实施过程中围绕不同利益相关者的建议及时修订政策执行方案，在政策反馈阶段根据民众意见反响评估政策的实施效果，参照民众对政策成效的认可程度以及进一步的发展需求，推进公共议程向政策议程的再次转化。全过程的协商民主实践在民意表达与反馈的持续循环中，增强政策执行的合法性和可行性，使民意在政策议程设置中发挥引导和规范作用。
协商民主优化议程设置的实质内涵在于，协商民主实践为公共议程转化为政策议程建立渠道机制，使民众关心的各种公共议题得到识别、讨论和解决。具体而言，协商民主对议程设置的优化体现为：政府、公众等多元主体在政策制定过程中精准定位自身角色、推进功能协调，构建开放、平等、包容的公共政策格局；在多元利益的博弈中寻求最大公约数，通过协商与对话实现利益相关者需求的平衡与融合，既在传统民主决策模式中引进更加深入的参与机制，又诉诸兼具合理性、有效性和广泛性的公共政策价值导向。根据公共议程的类型性质以及转化方式，可从公共议程参与政策议程构建的协商民主制度化渠道、以民生问题优化政策议程的基层协商民主模式、数字技术赋能议程转化的数字协商民主机制三方面，分析协商民主优化议程设置的内在机理。
首先，协商民主以制度建设规范民意表达与政治机构的互动方式，制度化的协商实践为公共议程向政策议程的转化提供基本遵循。政策议程并非全部来源于公共议程，协商民主促进议程转化的重要前提是规范化的程序章程，使社会成员能够深入参与政策议程的设置过程，制度化的协商民主实践通常包含人大协商、政协协商和政府协商三种形式，为公共议程向政策议程转化供给支撑性条件。其一，人大协商是公共议程转化为政策议程的刚性途径。作为我国根本的政治制度，人民代表大会制度确保人民真正掌握国家权力，人大这一实践场域所产生的协商后果具有强制的法律效力，能够使人民群众关心的公共议程以一种刚性方式直接转化为政策议程。这一方面体现在人大审议关乎国计民生的重大事项，公共议程可以直接参与国家议程的构建。人大不断建立健全征求、采纳、反馈群众意见的制度机制，通过公开征集议题、重大事项听证会的方式保障人民群众的知情权，在深入调查、反复论证以及各领域民众有序协商的基础上，相关公共议程会被提上会议议程并经过表决上升为国家意志。另一方面人大代表作为地区性或总体性公共利益的代表，根据人民群众的利益和诉求提出议案，这些议案对政策议程的设置和调整产生影响，推动部分公共议程转化为政策议程。其二，政协协商是公共议程转化为政策议程的柔性渠道。作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的机构，人民政协围绕涉及群众切身利益的问题设置协商议题，在此意义上，人民政协本身就是公共议程生成的重要机制。与人大相比，人民政协协商民主需要经由党委及政府的确认才能将协商成果转化为政策议程，是一种柔性的议程转化机制。界别是政协协商的基本单位，由不同社会阶层和行业的政协委员组成，从制度层面反映真实社会结构的群体利益。界别协商在政协委员联系界别群众的基础上，整合相关群体的利益诉求，遵循众人事情众人商量的原则在人民内部形成局部共识，通过向政策制定和执行机关反映社会民意，使政策议程设置更加符合人民群众需求。其三，政府协商直接根据公共议程调整政策议程。政府协商涉及行政机构与人民群众围绕特定议题的针对性协商，呈现出明显的问题导向与治理取向，政府在与公众的对话中汇集不同主体的偏好信息，参照民众意愿调整优化政策议程。政府协商始终保持议程设置的开放性和参与性，在重大决策制定前通过座谈会、听证会等形式确认政策议程与公共议程的契合性，协调利益观念的分歧与冲突，不断增强政府的公共服务效能与利益保障功能。在具体政策实施过程中，政府加强与人民群众的沟通互动以增进其对政策的理解和认同，促进各方的协同配合。此外，政府协商能够汲取民众智慧来调整政策议程方向，提高政策实施的有效性并使民意得到充分体现。
其次，基层协商民主涉及与人民群众切身利益相关的具体问题，能够将民众的实际需求和意见引入政策制定过程，围绕民生问题构建和调整政策议程的内容与序列。基层协商民主是以广泛协商的方式解决基层公共事务的制度安排，由于不直接分配物质利益，基层协商民主无法在政策制定和实施方面发挥决定性作用并带来明显的政策收益，因此不具备足够的议程建构能力。尽管基层协商民主无法直接决定政策议程内容，更不涉及对权力分配格局的改变，但这一民主形式往往作为一种内生性制度设计嵌入地方政府的治理，以体制性资源实现政策议程的优化。一方面，基层协商民主将协商实践引入政治过程，以民生推动民主的方式改善政策议程。协商民主能够作为特定资源与技术影响基层治理，关键在于其与民众日常生活紧密相连，强调对话而非对抗以有序解决民生问题。例如，浙江省杭州市积极探索“以民主促民生”的工作机制，通过问需于民将政策资源与民众需求高效对接，从而根据群众需求精准设置政策议程。在一系列庭院改造项目中，公众直接参与政策议程安排，具体工程实施方案充分考虑公众意见，甚至在很大程度上正是公众意见决定工程的设计与进程。从杭州诸多便利措施均为全国首创这一角度来看，基层协商民主实践不仅增进公众协商与政府决策的良好互动，更为重要的是，使原本不在议程讨论范围内的事务进入政治过程。这种柔和的议程设置方式完善了制度化的利益疏导机制，将潜在的社会冲突纳入体制内渠道，有效化解矛盾纠纷和实现利益协调。另一方面，基层协商民主能够根据民意表达调整既有政策议程的优先顺序。基层协商民主使民众参与成为政府决策的必要环节与经常形态，地方政府向民众开放相应的议程空间实现责任和权利的双重赋权，将人民民主的具体实践嵌入社会治理的可持续发展中。以浙江省温岭市的参与式预算改革为例，地方政府在行使财政权过程中引入协商民主机制，允许民意代表讨论政府年度预算的分配方案和参与预算分配过程。参与式预算改革将决策权下放到普通民众手中并为其提供参与预算的各种信息和条件，通过民主恳谈、问卷调查等征集民意的协商程序，民众参与决定政府的财政支出和公共项目的投资顺序，政府围绕相关意见和建议调整预算分配，在此意义上基层协商民主改变了政策议程制定和执行的优先序列。基层协商民主不仅使政府更加充分了解民众的多样化需求并平衡社会利益关系，避免议程建构偏向特定利益群体，而且可以进一步促使政府向公众解释预算分配的原因和依据，从而提高政府执行预算的透明度和保障社会资源的合理分配。
最后，数字协商民主通过网络渠道拓宽民意嵌入议程设置的范围，增强政策议程对公共议程的回应性并提高公共议程向政策议程转化的效率。数字媒介在打破强势话语的垄断地位、简化不同主体的对话程序、嵌入公共政策的讨论框架等方面具有平台优势，有益于提升协商民主的参与性与互动性。数字协商民主以数字技术和网络平台架构的公共领域为基础，强调协商主体围绕特定议程的平等沟通，这些体现公众对相关议题看法的信息，是公共议程的重要组成部分，能够以调动政府注意力资源分配的方式影响政策议程设置和政治决策。一方面，数字协商民主巩固了政策议程设置的回应性模式，促进公共议程与政策议程的有机结合。公共议程与政策议程在内容上的契合程度直接反映了政府能否准确把握民众需求以及这些诉求能否被转化为具体政策行动，是衡量政府民意回应性的关键指标。与现实社会中由宏观权力主导的协商民主结构不同，数字协商民主以微观的信息资本作为权力配置基础。包括“地方领导留言板”等网络问政平台、地方政府在线民意调查栏目、微博知乎等网络表达平台在内的多种数字协商民主渠道，为测量民众关注议题的种类与程度供给量化机制。政府不仅可以参照公众对特定问题的关注度，评估相应需求的紧迫性并以此调整政策议程的优先顺序，而且能够利用专门的网络协商平台组织公众参与政策议程的讨论。数字协商民主通过降低意见表达门槛与减少信息传递障碍，使民众诉求成为政策议程的启动要素与驱动力量，“政府在外部社会焦点事件影响下，直接将相关政策议题纳入决策程序的议程设置过程”。这种回应式议程设置模式一定程度上缓解了政策议程的封闭性，提升民意在政府注意力资源分配中的重要性，推动构建高效灵活的回应性政府。另一方面，数字协商民主在增进议程交互影响的基础上，提升公共议程向政策议程转化的速度与效率。在数字技术广泛应用之前，政府主要采取自上而下的单向性议程设置方式，由政策议程塑造公众议程的讨论焦点和范畴。非线性链接的数字技术使协商主体处于网络化的协商结构，任意节点的参与者同时扮演话语生产者与接收者的双重角色，自下而上的议程设置方式逐渐占据重要地位，公共议程与政策议程呈现双向影响的趋势。与依托政治制度框架的协商民主实践相比，数字协商民主在议程选择范围方面具备更高的自由度，并且能够围绕相关议题更快形成公共议程，这在加剧政府社会问责和绩效考核压力的同时，使政府加快政策议程的启动和回应速度；民众可以借助网络工具深度追踪公共议题从提出到成为政策议程的全过程，并在各环节实时反馈意见和建议，进一步提高政策议程安排的透明性与公开性。
以协商民主推动公共议程转化为政策议程，需要一系列措施保障政治过程充分反映民众诉求并予以回应。增强议程转化效能不仅要考虑公共议程的表达方式能否吸引政治过程的注意力，还与政策议程制定环境的开放程度和协商民主追踪议程转化的持续性能力密切相关。因而，协商民主推进议程转化可以从公共理性与修辞叙事相结合的协商机制、开放包容与回应性强的政策制定环境、议程转化的全过程追踪机制等方面探寻可行路径。
