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施耐庵的《水浒传》虽为小说，但其中朝廷对梁山泊先镇压后招安的情节，却也是有着历史原型——施耐庵一度效力于张士诚，而元廷对张士诚的态度就是剿、抚并用。那么，是什么因素导致古代朝廷在对待农民起义时，时而剿，时而抚，却常常进退失据呢？
历史上重大的农民起义大多发生在封建王朝末年，如秦末的陈胜吴广起义，西汉末年的绿林赤眉起义，东汉末年的黄巾起义，隋末农民起义，唐末黄巢起义，北宋末年方腊起义，元末红巾军起义，明末农民起义，晚清太平天国运动，都或直接颠覆了一个王朝的统治，或沉重打击了封建王朝的统治。这些我们曾在教科书中都学过的农民起义，为什么都出现在封建王朝的末期呢？
其中，最主要的原因有两个，一是政治上统治力的衰弱导致政策摇摆不定和官员相互倾轧；二是经济上的难以为继。在封建王朝的初期和中期，并非没有农民起义，如唐高宗时期的陈硕贞起义，宋太宗时期的王小波、李顺起义，都发生在王朝早期，但这时的朝廷兵精粮足，对这些起义都能顺利平定。接下来，就让我们以明末农民起义为例，看看明廷是如何在剿抚之间摇摆不定，最终灭亡的吧。
首先，是剿，还是抚，是朝廷之间政治博弈的结果。这场博弈，包括皇帝的心思、文武官员的异见、地方官员的推诿等等。以明末农民起义为例，崇祯初年，在天灾人祸之下，西北烽烟遍地，农民起义如火如荼，感受到威胁的崇祯帝朱由检面对如何平息农民起义，犯了难。而在此时，杨嗣昌之父杨鹤，站了出来，愿意前往西北招抚农民军，朱由检任命其为三边总督。
杨鹤来到陕西后，提出了两个解决农民起义的方案，一为蠲（juān）免（免除钱粮赋税）赈济，二是移民就粮。蠲免赈济，需要国家的财政支持，尤其是赈济。蠲免赋税只是减少了朝廷的盘剥，但是当时作为农民起义军主体的边军、饥民依旧没有粮食，而朝廷给的赈济则极为有限。崇祯元年（1628）十月，朱由检发内帑十万用于陕西赈济，但这对于陕西灾情来说只是杯水车薪，而朝廷也没有意愿给予更多支持。移民就粮亦不可行，陕西附近的河南、山西同样是灾情遍地，四川道路艰难，还有贵州动乱需要其物质支援。更何况，饥兵饥民本身就是社会不稳定因素，各地都不愿意接纳。因此杨鹤实际上并没有什么有效的措施可以在短时间内抚平农民起义。杨鹤新招降的农民军，发现投降之后，依旧是吃了这顿没有下顿的状态，返回原籍也无地可种，因此纷纷降而复叛，在陕西杀伤抢掠。朱由检因此迁怒于杨鹤，将其下狱。后来杨鹤在狱中为自己辩解，认为自己所做之事，是体察了皇帝之意的，毕竟朱由检自己都说流寇亦是子民。但是刚愎自用的朱由检怎么可能承认自己的错误，招抚不力的这口黑锅，自然就扣在杨鹤身上了。
既然抚不行，那就只有剿了。崇祯四年（1631），杨鹤下狱，意味着明廷放弃了以招抚为主的政策。此时农民军已经蔓延至山西。在此情形下，朱由检下定了剿灭农民军的政策。崇祯四年（1631）十一月，朱由检以之前剿杀农民军表现出色的洪承畴为三边总督，开始了对农民军的围剿。在洪承畴的指挥下，明军集中兵力，将农民军各个击破，陕西境内的农民军基本为其所败。然而，在洪承畴打击陕西境内的农民军时，农民军也在往邻近地区转移。到了崇祯六年（1633），起义军已经扩散至河南、湖广、四川等地，农民起义已成燎原之势。
在洪承畴的筹划下，明军继续向周边围追堵截农民军。崇祯六年（1633），曹文诏往山西平定农民军。崇祯七年（1634），朱由检更是以陈奇瑜为河南、陕西、山西、四川、湖广五省总督，负责剿杀农民军。陈奇瑜在初期剿灭了湖广的农民军，并将李自成、张献忠等部围困在车厢峡之中，但随后中了诈降计，放任其出走，最终功亏一篑。陈奇瑜去职之后，继任五省总督的是卢象升，卢象升颇具才干，稳定了中原局势，使得农民军陷入困境，但其很快就被调往北方防御后金。卢象升之后，朱由检又以杨鹤之子杨嗣昌主导剿灭农民军。杨嗣昌根据起义军活动范围，提出了“四六正隅，十面张网”的计划：
流贼初起于延绥，而其害中于陕西、山西、河北、河南、湖广、四川、江北、庐、凤、应、安之八境。今山西余孽渐消，河北可幸无事，四川时戒不虞，而全伙大患惟在陕西、湖广、江北之间。其南邻江西，北邻山东二省，虽贼所未至，亦切近当防图之。之法当以陕西、河南、湖广、凤阳为四正面。此四巡抚与之计兵、计饷责之分任剿而专任防。又以延绥、山西、山东、应天、江西、四川为六隅面。此六巡抚查其见兵见饷，责之时分防而时协剿如是而十面之网张矣。
却用总督、总理二臣为随贼所向，专任剿杀之官。如贼在陕西，则陕西、四川、湖广、河南、延绥、山西六抚，张六面而总理入关与总督会剿。贼在河南，则河南、湖广、凤阳、应天、山西、山东六抚，张六面而总督出关与总理会剿。贼在湖广，则湖广、河南、陕西、四川、应天、凤阳、江西七抚，张七面，而总督、总理俱入楚会剿。贼在江北，则凤阳、应天、山东、河南、湖广、江西六抚，张六面而总督、总理俱入江北会剿。如是而合剿之局定矣。
杨嗣昌的计划可谓是明廷“剿杀”政策的总战略，从纸面上看，这个战略非常完美，可实际效果却不理想，农民军甚至攻破襄阳，杀死襄王，杨嗣昌惊惧去世。杨嗣昌去世之后，朱由检又相继任命丁启睿、孙传庭剿灭农民军，可随着孙传庭战死，“剿”也标志破产了。
从明末朝廷对待农民起义的剿抚运用，不难看出其中的政治博弈。
首先，就是皇帝的心思。崇祯帝刚开始希望采用招抚的策略平定农民起义，可是一见农民军难以安抚，就将杨鹤下狱，改为剿杀。而从崇祯四年（1631）以洪承畴主导剿杀开始，到崇祯十六年（1643）孙传庭战死，主事官员也是如走马灯一般更换，究其原因，就在于朱由检的目标是迅速平定农民起义，一旦不能达成皇帝的预期，就会遭到处罚，甚至皇帝本身对于剿抚的抉择也常常摇摆。所以，皇帝的心思，是朝廷决定抚还是剿的关键。
其次，就是官员之间的龃龉。杨鹤主抚失败后，立刻遭到了御史吴甡（shēn）的弹劾。而洪承畴初任三边总督时，只顾平定陕西境内农民起义，却使得农民起义外扩至山西、河南等地。等到杨嗣昌总揽全局后，各省官员也并未能齐心协力，杨嗣昌看中的熊文灿，就在关键时刻同意了张献忠的假投降，使得其在崇祯十二年（1639）东山再起，彻底打破了“四正六隅十面网”计划。明廷进退失据，一败涂地。
除了政治斗争，影响剿抚政策的还有一个根本性因素，就是钱粮。抚也好，剿也好，都需要钱。明廷无法解决农民起义问题的关键，就是没钱。
杨鹤为什么得到朱由检的赏识，是因为其政治方略颇合皇帝之意。杨鹤在崇祯元年（1628）曾对朱由检言：
“图治之要，在培元气。自大兵大疫，加派频仍，小民之元气伤；辽左、黔、蜀，丧师失律，封疆之元气伤；缙绅搆党，彼此相倾，逆阉乘之，诛锄善类，士大夫之元气伤。”
当是时，国家疲敝，元气大伤，休养生息利国利民。但是等杨鹤真到了西北，才发现他提出的那两个方案根本没有实现的条件，要和平解决农民起义，关键就是要让老百姓有饭吃，有钱有粮，才能招抚流民。而明帝国的国库此时已经入不敷出，因此当朱由检发现杨鹤的方案需要大量钱财且无法短期见效后，便毅然抛弃了招抚。
可是，招抚要钱，剿寇也是要钱的。尤其是在农民起义已经蔓延到全国各地后。卢象升曾经先后向朱由检呈上“平寇十要”和“剿寇三大机宜”，作为剿寇的总方略。所谓“平寇十要”，是指“办饷、筹兵、用人、任将、设险、定功罪、明分合、专责成、以民攻贼、以贼攻贼”，“剿寇三大机宜”则是指“剿荡须审大局，兵饷须握全筹，督理须尽专力”。
在这其中，筹办军饷，是第一要务。卢象升在与农民军的作战中，也注意到了农民军起事的不得已之处，无论是剿，还是抚，终归需要大量的粮饷。因此办饷，是卢象升最为看重的，其在向朱由检所上的《剿寇第一要策疏》中，论述了其筹办军饷的策略。卢象升总结了农民军起事八年来的经验，认为：
“熟计八年来，强寇愈剿愈横，所在攻城掠野，大率皆由兵民从贼、作贼，是以党类日繁。民从贼多起于饥寒，兵从贼多缘于缺饷。封疆之吏，日日望之，朝廷计臣无术点金，请十不能得五，夫兴师一万日费千缗，倘缺一兵之粮，必有一兵起而为患者，此何等时而尚堪尝试乎？”
有鉴于此，卢象升提出让官员纳捐和将内库贡物折银等方法筹集军饷。卢象升带头将自己的俸禄和家产捐出，自卢象升以下，各级官员根据品级不同，捐助银两，就近上缴。同时，卢象升根据《万历会计录》，指出：
“每年起运钱粮，通计一千一百余万，解外库者四百余两，即今太仓之银；解内库者六百余万，即蜡、茶、颜料、弓箭、弦条、芝麻、华绒、丝绵、绢布、狐皮、胖袄等项。”
希望朱由检可以将内库物资折银充饷，如此一来，加上官员捐纳，可以在不累百姓，不损国家的前提下每年筹集一二百万军饷。卢象升的想法可以说是解决明廷财政危机的好办法，堪称是破局之策。但是随着卢象升被调往北方对抗后金，他的这一方案最终也没能执行。
到了杨嗣昌主持剿寇时期，其十面张网的计划，必然要增兵增饷。杨嗣昌提出要增兵十二万，增饷二百六十二万两（后增至二百八十万两）。然而，这些钱从何处出？杨嗣昌原本想依靠各省用于防务的存银来解决，但各省留存之银远远无法满足征剿农民军的需求，因此，为了剿灭农民军，明廷最终还是选择了加派，征收剿饷。
在加派之初，杨嗣昌计划三月内就荡平农民军，可谓与茅元仪所言“暂累吾民一年，除此腹心大患”不谋而合。但事实是，剿饷一旦开征，又岂会只征一年呢？剿饷开征的第一年，明廷通过在原本粮税上加派，清丈土地，富户捐纳和裁撤驿递，共筹银三百三十万两，可是这些银钱并未悉数投入到作战中，在各级官员的贪腐下，前线明军依旧处于缺饷的状态，对农民军的作战也是败多胜少。此后明廷又开征练饷，让更多的百姓站到了明廷的对立面，农民军愈剿愈多，势力越来越大。明廷君臣的一番心计，终究是南辕北辙。即使后来孙传庭等人能取得部分战役的胜利，初代闯王高迎祥也为明军所杀，但随着起义军调整策略，喊出了“均田免粮”的政治口号，大明王朝终于走向了覆灭。
（明）杨嗣昌：《杨文弱集》，清刻本。
（明）卢象升：《卢公奏议》，清道光刻本。
（清）夏燮：《明通鉴》，清同治刻本。
（清）计六奇：《明季北略》，清活字本。
（清）吴伟业：《绥寇纪略》，清嘉庆十年虞山张氏照晓阁刻本。
（清）张廷玉等：《明史》，北京：中华书局，1974年。
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